Верхние эшелоны государственного управления перегружены, а зачастую просто парализованы объемом и разнообразием повседневных вопросов, требующих немедленного решения, не имеют адекватной информационной и экспертной поддержки. Неэффективны системы делегирования ответственности "сверху вниз" и горизонтальных взаимодействий на нижних уровнях управления.
Формируется разрыв качества государственного управления на разных уровнях федеративного государства. За последние годы управленческий аппарат многих субъектов федерации укрепился. Государственные служащие на местах в большей степени мотивированы карьерным ростом и часто имеют более высокий размер денежного содержания, чем федеральные служащие. Почти в 60% субъектов федерации должностные оклады государственных служащих превышают оклады работников территориальных органов федеральной власти и в 45% случаев — оклады служащих центрального аппарата федеральных министерств и ведомств. Денежное содержание федеральных служащих в Москве не соответствует социально приемлемому уровню, в то время как во многих регионах, где прожиточный уровень ниже, государственная служба уже стала не только престижной, но и экономически привлекательной. В ближайшие годы может сформироваться устойчивый диспаритет кадрового потенциала государственного управления центра и регионов, что крайне опасно для федеративного государства.Можно выделить три ключевых условия успешной реформы исполнительной власти.
1. Формирование кадрового ядра эффективных, компетентных чиновников и обеспечение их лояльности государству-нанимателю.
2. Адекватное обеспечение исполнения государственных функций ресурсами: кадровыми, финансовыми, материально-техническими, информационными.
3. Модернизация всего спектра управленческих и административных процессов.
Все три перечисленных условия необходимы вне зависимости от выбора конкретной модели реформы исполнительной власти. Ни одно условие в настоящее время не выполняется.
Эффективный контракт с чиновником
Наиболее острой проблемой российской госслужбы остаются неадекватные необходимым компетенциям система и уровень оплаты труда. Мотивации государственных служащих искажены. Контракт "государство--госслужащий" неэффективен и создает постоянную опасность его неисполнения или сугубо формального исполнения со стороны госслужащего. Денежное вознаграждение госслужащих далеко отстает от оплаты сравнимых позиций в коммерческом секторе и не привязано к реальной ответственности и результатам служебной деятельности. Поэтому государство вынуждено либо нанимать заведомо менее эффективных (компетентных) работников (лояльность которых обеспечивается их неконкурентоспособностью на рынке труда), либо идти на риск нелояльного поведения со стороны более эффективных. Лояльное поведение по отношению к государству присуще преимущественно той узкой части государственных служащих, которая рассчитывает на быстрое карьерное продвижение. В других случаях целью нередко выступает установление связей с целью последующей их капитализации в бизнес-структурах, получение рентных или предпринимательских доходов коррупционного характера (капитализация делегированных полномочий).Очевидно, что возможности федерального бюджета не позволят в ближайшей перспективе (три-пять лет) добиться конкурентной оплаты труда всей массы государственных служащих.
На первом этапе необходимо сделать акцент на оплате служащих, принимающих от лица государства решения, значимые для широкого круга лиц, а также распоряжающихся ресурсами. Будем называть их "лицами, принимающими решения" (ЛПР). По проведенной ВШЭ оценке, доля таких работников не превышает 10-15% от общего числа государственных служащих.
Во-первых, качество кадров этой категории более всего определяет качество государственного управления в целом.
Во-вторых, именно в отношении этой категории налицо наибольшее отставание госорганов по оплате труда от частного сектора (пять--семь раз по сопоставимым должностям).
В-третьих, резкое изменение ситуации в стимулировании тех, кто распоряжается ресурсами от имени государства,— непременное условие противодействия коррупции.
Категория ЛПР не совпадает напрямую с категориями и группами должностей государственной службы. Как правило, это лица, занимающие должности начиная с заместителей начальников управлений, а также до половины начальников отделов.
Существует два варианта эффективной оплаты ЛПР как элемента эффективного контракта "государство--госслужащий".
1. Ориентация на рыночный (фактический, а не заявляемый) уровень оплаты. Государство будет конкурентоспособно, предлагая ЛПР 50-65% от рыночного уровня зарплаты в коммерческом секторе. Ведь оно, в отличие от большинства фирм, предлагает статус госслужащего, привлекательное пенсионное обеспечение и значительно более высокий уровень гарантий сохранения должностной позиции. Этот вариант может гарантировать эффективный контракт без каких-либо дополнительных условий.
2. Ориентация на социально приемлемый уровень оплаты. Этот уровень можно определить с учетом рациональных ожиданий самих государственных служащих, которые в два--пять раз ниже рыночных ставок зарплаты по сопоставимым должностям (снижаясь по мере возрастания должностной позиции). Вместе с тем такой уровень оплаты обеспечивает для семьи работника возможность без привлечения других источников поддерживать стандарты потребления среднего (для руководителей — высшего среднего) класса. Этот вариант требует ряда дополнительных условий:
ориентации работника на карьерное продвижение в системе государственной службы. Сегодня такое продвижение не является правилом и поэтому "выталкивает" сколько-нибудь амбициозных госслужащих (они начинают ориентироваться на внешние стимулы, в том числе материальные);
наличия эффективного контроля за деятельностью работника и ее результатами, постоянной объективной оценки работника и увязанного с ней материального стимулирования;
создания весомой системы нематериальных стимулов, моральных поощрений и возможностей развития личного потенциала работника.
Один из важных компонентов реформы государственной гражданской службы — введение конкурсов на замещение должностей государственной службы. Без этого действительно невозможно повысить качество кадрового потенциала госаппарата. Но проведение конкурсов требует затрат, которые окупаются, только если государственная служба достаточно привлекательна. Неконкурентоспособность государства на рынке труда чревата дискредитацией конкурсов. Именно поэтому массовое внедрение практики конкурсного отбора должно быть увязано с мероприятиями по повышению оплаты труда государственных служащих.
Размерность и "цена" системы исполнительной власти
Значительная часть функций и мандатов исполнительной власти не обеспечена адекватными ресурсами. Это создает ситуацию устойчивого дефицита "административных услуг" (как и предоставляемых государством социальных услуг) — объективную основу коррупции. Необходимо либо финансировать в полном объеме государственные функции, либо отказаться от наименее приоритетных функций.Россия тратит на аппарат исполнительной власти значительно меньшую долю федерального бюджета, чем ведущие страны (2,8% общих расходов федерального бюджета против 4-4,5%). При этом федеральный центр в России несет на себе гораздо больше функций и обязательств, чем в любой другой стране. Выйти из неэффективного состояния государства при сохранении или даже сокращении существующей доли расходов на управление государством в бюджете невозможно. Это опасная иллюзия.
Существует ли "асимметричный ответ"? Возможность передачи функций исполнительной власти саморегулируемым организациям (СРО) в ближайшие два-три года ограничена. В условиях объективной неразвитости рынков СРО будут обладать такими же, если не большими негативными чертами, которые сегодня присущи государственному регулированию.
Передача функций "вниз" — от федерального уровня на региональный и от регионального на уровень местного самоуправления — является наиболее перспективным путем сокращения размерности государства и повышения его эффективности. Однако этот процесс займет более пяти лет (учитывая необходимость постепенной передачи доходных источников), и его позитивные последствия выходят за рамки периода, критического для реформы исполнительной власти.
Проводимая ныне работа по сокращению функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) имеет ограниченные последствия, поскольку проводится на основе анализа бумажных функций ("титулов функций"), а не реальных деловых процессов. Она может привести к устранению излишних согласований и так называемых "пустых функций", не подкрепленных фактическими административными процессами вообще. Однако комплексная модернизация исполнительной власти потребует гораздо более масштабной работы и соответствующих финансовых ресурсов.
Административная реформа не может быть дешевой. Для оптимизации расходов необходимо подойти к административной реформе как к "инвестиционному проекту власти", рассчитав сценарии и оценив их стоимость, сроки и результаты. Эффективность такого проекта следует измерять не текущей экономией бюджетных средств, а сокращением потерь экономики в целом от коррупционных затрат, выбора менее эффективных проектов и оттока капитала.
Информационное обеспечение власти
В настоящее время принятие решений в государственном аппарате осуществляется, как правило, без достаточной информационной базы. В результате решения определяются инерцией, господствует принцип планирования "от достигнутого", скорректированный на интересы тех или иных групп влияния. Информация зачастую предоставляется организациями, заинтересованными в тех или иных решениях и искажающими информацию в соответствии со своими интересами.Необходимо сформировать информационно-аналитическую базу власти на принципах, обеспечивающих конкурентный отбор исполнителей и достаточное финансирование. Это в перспективе предполагает отказ от системы подведомственных учреждений соответствующего профиля и содействие формированию в России национального рынка информационно-аналитических услуг, где государство (в лице федеральных органов исполнительной власти) выступает основным заказчиком. Необходимо объединение государственных информационных ресурсов (ОГИР) в виде электронных баз данных межведомственного пользования (кадастров, регистров), а также находящегося в публичном доступе банка аналитических работ. Пилотные проекты ОГИР в настоящее время проводятся в рамках ФЦП "Электронная Россия".
Административные и должностные регламенты
В настоящее время работа большинства федеральных чиновников регламентирована только двумя постоянными целеполагающими документами: положением об органе исполнительной власти и "проекцией" плана действий правительства на данное ведомство. Менее половины госслужащих из числа непосредственно обеспечивающих предоставление государственных услуг по финансированию и регулированию имеют сегодня должностные инструкции.Большая и недешевая (если иметь в виду труд десятков высокопоставленных госслужащих) работа по уточнению функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация деловых процессов органов исполнительной власти, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов. Перечень функций не более чем ориентир, в конечном счете, важны формы и механизмы их реализации. При отсутствии четких механизмов (регламентов) даже идеальное положение об органе способно выполнять лишь примерно такую роль, как конституция при отсутствии системы права.
Административные регламенты (АР) — системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки административных процессов и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти. Технология АР — выделение административных рутин, их оптимизация и оформление в качестве предписанного набора действий и сроков исполнения.
Введение регламентов обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений). Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР и исполнителей путем прописывания разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.
Административные регламенты позволят четко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями органов исполнительной власти и установить рациональные процедуры и форматы межведомственного взаимодействия. Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.
Административные регламенты:
обеспечивают однозначность и предсказуемость поведения исполняющих их чиновников;
обеспечивают прозрачность правил и процедур и тем самым расширяют возможности планирования, контроля и оценки деятельности для руководителя ведомства и исполнительной власти в целом;
фиксируют и позволяют анализировать деятельность государственных органов и их подразделений;
объективизируют контроль и персонифицируют ответственность в системе исполнения решений;
минимизируют расходы на поиск информации и позволяют оперативно генерировать необходимую информацию.
На основании АР должны составляться административные карты ведомств (АКВ) — схемы исполнения административных процессов, привязанные к структурным единицам конкретного органа исполнительной власти. В АКВ указываются полномочия и ресурсы, которыми наделена каждая структурная единица, а также маршруты согласования и принятия типовых решений.
Формированию систем АР должна предшествовать оптимизация функций исполнительной власти. Вместе с тем работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций, сохранение которых не вызывает сомнения (в первую очередь это основные функции МВД, ГТК, МНС, Федерального казначейства, Госкомстата), может начаться уже сейчас.
Может быть предложена следующая типология административных регламентов:
1. АР предоставления административных услуг гражданам и организациям (налогообложение, таможенная обработка грузов, регистрация, лицензирование, выдача справок, свидетельств, ведение публичных баз данных и пр.).
2. "Вертикальные" АР, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания административных услуг другим ведомствам (согласование и консультирование).
3. "Функциональные" АР, формализующие процессы, связанные с соблюдением внешних регламентов, общих для всех или значительной части органов исполнительной власти (финансы, кадры, командировки, проведение конкурсов на НИР и НИОКР, проведение закупок товаров и услуг и др.).
Открытая (публичная) часть АР должна охватывать процессы, связанные с предоставлением административных услуг и конкурсных торгов и закупок. Открытой должна быть также административная карта органа исполнительной власти (за исключением подразделений, деятельность которых связана с вопросами, составляющими государственную тайну). Открытость АР и АКВ создает возможность контроля за работой органов исполнительной власти со стороны как заинтересованных граждан и организаций, так и общественных объединений и органов представительной власти и прокуратуры. Последние, кроме того, могут иметь доступ и к закрытой части АР и АКВ.
Административные регламенты могут быть эффективно реализованы лишь в электронной форме. Это делает возможным сбор и анализ информации в режиме реального времени, что позволяет существенно увеличить производительность труда в государственном аппарате. Создание электронных административных регламентов (ЭАР) — это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее "электронное правительство".
Наряду с электронными административными регламентами должны быть созданы электронные должностные регламенты (ЭДР). Структура должностных регламентов уже прописана в общих чертах в проектах законов о государственной гражданской и муниципальной службе. ЭДР быть реализованы в виде программных продуктов, алгоритмов исполнения должностных обязанностей и будут включать системы информационного обеспечения, критерии принятия решений, решающие правила, должностные требования.
Стоимость создания комплексной системы ЭАР для федеральных органов исполнительной власти можно оценить, отталкиваясь от оценки стоимости внедрения аналогичных корпоративных информационных систем. Для больших ведомств, имеющих разветвленную региональную сеть, затраты составят 1-2 млрд руб., а срок внедрения (включая моделирование деловых процессов) — до пяти лет. Для многопрофильных ведомств, не имеющих значительной региональной сети, затраты могут быть оценены в 0,5-1 млрд руб. со сроком внедрения три-четыре года. Для ведомств, выполняющих узкие группы функций (федеральных агентств и федеральных надзоров), затраты могут составлять 300-500 млн руб., а срок внедрения — до трех лет.
В настоящее время затраты федерального бюджета на информатизацию органов исполнительной власти составляют до 8 млрд руб. в год (согласно данным, полученным в ходе опроса ведомств летом 2003 года). Структура этих затрат смещена в сторону приобретения и обслуживания аппаратных средств и сетей, доля приобретения специального (решающего специфические задачи конкретных ведомств) программного обеспечения и обучения пользователей составляет менее 5%. Систему ЭАР на 30% можно внедрять за счет реструктуризации текущих затрат на информатизацию ведомств, изменив порядок выделения средств федерального бюджета на соответствующие цели.
Сценарии административной реформы
Можно выделить три сценария административной реформы — базовый (инерционный), вариант повышения привлекательности госслужбы с учетом состояния рынка труда (исключительно за счет соответствующего роста денежного содержания) и комплексный вариант, предусматривающий как реструктуризацию управленческих процессов на базе электронных административных и должностных регламентов, так и рост зарплаты государственных служащих до социально приемлемого уровня.Инерционный вариант предполагает реализацию уже принятых решений по оптимизации функций ФОИВ, сокращение числа ведомств и ограничение "поля регулирования". Однако в нем не предусмотрено эффективное повышение оплаты и обновление действующих механизмов государственного управления. Результатом к 2010 году можно считать стабилизацию численности аппарата ОИВ, дальнейшую деградацию его качественных характеристик, нарастание коррупционных угроз, снижение эффективности управления, усиление и учащение административных воздействий на бизнес. Вокруг новых ведомств будут оформляться устойчивые административно-коммерческие группы, подкрепляющие административные ресурсы финансовыми, и наоборот. Деловая активность будет сворачиваться в результате роста административной нагрузки, неэффективное распределение государственных ресурсов постепенно подорвет перспективы экономического роста.
Второй вариант — достижение конкурентоспособности государственной службы на рынке труда — потребует увеличения оплаты лиц, принимающих государственные решения, до 50-65% от уровня фактических доходов менеджеров соответствующего уровня в коммерческом секторе. Этого может быть достаточно с учетом относительной стабильности государственной службы и государственных гарантий. Доля ключевых должностей в общей численности госслужащих увеличится с 12% до 17% в 2007 году, а общее сокращение численности госслужащих не превысит 15%. Реализация второго сценария даст возможность привлечь в систему государственного управления эффективных работников, но не позволит обеспечить их лояльность. Дело в том, что административные процессы значительно более сложны для контроля со стороны собственника, чем деловые процессы в бизнесе, где оценка эффективности менеджмента сводится к достижению простых финансовых показателей. Результатом будет рост "чиновничьего предпринимательства" на средних этажах государственного аппарата (малодоступных для наглядного контроля сверху). Реакцией государства будет резкое усиление силовых методов антикоррупционной борьбы. Второй сценарий обеспечивает более выгодные условия для развития экономической активности в России, но сужает горизонт инвестирования в результате постоянной войны государства с чиновниками-оборотнями.
Третий сценарий — достижение эффективного состояния исполнительной власти на основе повышения оплаты до социально приемлемого уровня, введения ЭАР и широкого вывода обслуживающих функций ФОИВ на аутсорсинг. Оплата лиц, принимающих решения, в этом сценарии достигает только социально приемлемого уровня (приблизительно 20-30% от рыночного уровня), обеспечивающего их семьям жизненные стандарты среднего и высшего среднего класса. Это снижает политические риски для исполнительной власти (большинство населения готово принять такой уровень вознаграждения чиновников). Введение ЭАР обеспечивает сокращение численности гражданских служащих на 26% в 2007 году (за счет сокращения исполнителей рутинных операций), а доля ключевых должностей растет медленнее, чем во втором сценарии,— до 15% (за счет снижения числа содержательных решений по разрешению конфликтов и неопределенностей в системе исполнительной власти). Введение ЭАР не только позволяет обеспечить встроенный контроль за лояльностью и эффективностью государственных служащих, но и создает возможность заинтересованным элементам гражданского общества эффективно отстаивать свои интересы во взаимодействии с органами исполнительной власти. По мере распространения новых управленческих технологий на региональный и муниципальный уровни власти (в период до 2015 года) существенно снизится уровень предпринимательских рисков для малого и среднего бизнеса. Все это будет способствовать переводу взаимоотношений власти с бизнесом и гражданами из состояния патернализма и клиентелы в прозрачное и конструктивное русло.
Риски данного сценария:
неправильное определение уровня "социальной достаточности" для оплаты труда ЛПР, что не позволит добиться привлекательности системы государственной службы;
отсутствие координации работы по созданию ЭАР и ОГИР и в результате плохое взаимодействие на стыках между ведомствами.
Ключевая задача сегодня — найти решения, обеспечивающие оптимальные соотношения "цена-качество". По расчетам ВШЭ, дополнительная потребность (по сравнению с базовым вариантом) в бюджетном финансировании для реализации комплексного варианта реформирования государственного управления (увеличение оплаты труда в 1,7-3,4 раза, внедрение практики конкурсного набора на государственную службу и электронных регламентов) на период 2004-2005 годов составит 24,4 млрд руб. и на период 2004-2007 годов — 59,5 млрд руб. (в ценах 2003 года), или $816 млн и $1983 млн соответственно. Доля расходов на государственное гражданское управление в общих расходах федерального бюджета возрастет с 2,8% в настоящее время до 3,6% в 2007 году. При этом значительная часть этой дополнительной потребности в части создания систем административных и должностных регламентов может быть покрыта за счет средства ФЦП "Электронная Россия".
Вариант, ориентированный лишь на обеспечение конкурентоспособности государственной службы на рынке труда, потребует больших средств, поскольку предусматривает увеличение оплаты труда в 3,8-6 раз. Кумулятивные расходы на него на период 2004-2005 годов составят 25,9 млрд руб., а за период 2004-2007 годов — 190,2 млрд руб. (в ценах 2003 года), или $864 млн и $6341 млн. В этом случае доля расходов на государственное гражданское управление в общих расходах федерального бюджета возрастет с 2,8% до 6,6% в 2007 году.