Настоящий документ определяет стратегию развития банковского сектора страны на ближайшую перспективу. При стабильных макроэкономических условиях, эффективном проведении структурных реформ во всех отраслях экономики, принятии необходимых законодательных актов и мер по обеспечению их исполнения для достижения целей развития банковского сектора, определенных настоящим документом, потребуется около пяти5 лет.
1. Цели и условия развития банковского сектора
1.1. Содержание и стратегические цели развития1.1.1. Важнейшим приоритетом государственной социально-экономической политики является ускоренное экономическое развитие страны. Одним из ключевых условий реализации имеющегося потенциала экономического развития является расширение банковского кредитования. Развитие банковского кредитования и в целом повышение роли банковского сектора в экономике входит в число стратегических задач государства. Динамика решения задач по развитию банковского сектора будет в значительной степени зависеть от состояния правовой среды, инвестиционного и делового климата, налоговых условий, качества регулирования банковской деятельности и системы банковского надзора, эффективности функционирования системы страхования вкладов.
1.1.2. Направления и характер развития банковского сектора в существенной степени определяются ходом его реформирования. Правительство Российской Федерации и Банк России рассматривают продолжение процессов реформирования банковского сектора в качестве важного компонента развития и укрепления рыночных основ функционирования экономики страны.
Под реформированием понимается комплекс мер, последовательно осуществляемых органами государственной власти, Банком России, самими кредитными организациями, их учредителями (участниками), иными заинтересованными лицами с целью формирования развитого и эффективного банковского сектора, ориентированного на реальную экономику и на удовлетворение потребностей клиентов в качественных банковских услугах, соответствующего международным представлениям о современном банковском бизнесе.
1.1.3. Реформирование банковского сектора началось после финансово-экономического кризиса 1998 года.
На этапе 1998-2000 годов была решена задача преодоления последствий финансово-экономического кризиса и сохранения жизнеспособного ядра банковского сектора.
На этапе 2001-2003 годов удалось в целом выполнить намеченные мероприятия по созданию позитивных условий для развития и роста банковского сектора. Был принят ряд важных законов — в сфере развития финансовых рынков, валютного регулирования, противодействия легализации доходов, полученных преступных путем, защиты интересов вкладчиков. Внесены изменения и дополнения в законодательство, укрепившие правовые основы банковского регулирования и надзора. Результатом этого этапа явились динамичный рост банковского сектора и повышение его функциональной роли в экономике.
По состоянию на начало 2004 года соотношение активов банковского сектора с ВВП оценивается в 41,8% (против 34,9% на 1 января 2002 года), капитала — в 6,1% (против 5,0%), кредитов, предоставленных нефинансовым предприятиям и организациям,— в 18,0% (против 13,6%).
В институциональном плане банки играют главную роль в системе финансового посредничества, превосходя всех остальных финансовых посредников по экономическому потенциалу.
Вместе с тем остался нерешенным ряд проблем. Банковский сектор в России остается относительно небольшим и пока не играет существенной роли в экономическом развитии. Высоки вмененные издержки ведения банковского бизнеса. Уровень защиты прав кредиторов, чьи требования обеспечены залогом, не отвечает международно признанным представлениям. Не в полной мере реализованы задачи укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке банковских услуг, ускорения и повышения прозрачности процедур банкротства и ликвидации кредитных организаций, в том числе не создан корпоративный ликвидатор. Не принят закон, регламентирующий деятельность кредитных бюро.
1.1.4. Основная задача очередного этапа развития банковского сектора (2004-2008) состоит в накоплении его созидательного потенциала, существенном повышении значения банковского сектора как фактора экономического роста и реализации программных задач социально-экономического развития. Характер реформирования банковского сектора должен способствовать достижению целей, намеченных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прежде всего преодолению сырьевой направленности российской экономики за счет ее ускоренной диверсификации и реализации конкурентных преимуществ.
1.1.5. Основными целями дальнейшего развития банковского сектора являются:
повышение общеэкономической эффективности осуществляемых банковским сектором функций по аккумулированию денежных средств населения, предприятий и их трансформации в кредиты и инвестиции;
укрепление функциональной роли в экономике, повышение конкурентоспособности российских кредитных организаций на внутреннем рынке по сравнению с зарубежными финансовыми организациями;
дальнейшее укрепление устойчивости банковского сектора, усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков;
предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности и противоправных целях, в первую очередь для легализации преступных доходов и финансирования терроризма;
развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и транспарентности в деятельности кредитных организаций;
укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения.
1.1.6. После достижения стратегических целей, предусмотренных настоящим документом, на следующем этапе (2009-2015) правительство Российской Федерации и Банк России будут считать приоритетным рассмотрение задачи эффективного позиционирования российского банковского сектора на международных финансовых рынках.
1.2. Практические задачи, условия и меры по их решению
1.2.1. Достижение целей развития банковского сектора будет осуществляться правительством Российской Федерации и Банком России по следующим основным направлениям:
совершенствование правового обеспечения банковской деятельности;
формирование благоприятных условий для повышения роли банков в системе финансового посредничества;
развитие и совершенствование системы банковского регулирования и банковского надзора;
развитие конкурентной среды, транспарентности деятельности кредитных организаций, укрепление рыночной дисциплины в банковской сфере, обеспечение равных условий конкуренции для всех кредитных организаций, включая банки, контролируемые государством;
повышение требований к качеству корпоративного управления кредитных организаций;
участие в развитии инфраструктуры банковского бизнеса.
В рамках проводимой правительством Российской Федерации и Банком России работы по достижению целей стратегии будут учтены рекомендации, полученные по результатам Программы оценки финансового сектора Российской Федерации, проведенной международной миссией в 2002-2003 годах.
1.2.2. В сфере правового обеспечения банковской деятельности необходимо в первую очередь обеспечить дальнейшее совершенствование правовых условий функционирования кредитных организаций в соответствии с международно признанными нормами, в частности определенными в документе Базельского комитета по банковскому надзору "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора". В том числе предстоит:
укрепить права кредиторов, в первую очередь залоговых;
обеспечить совершенствование правовых механизмов ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии на совершение банковских операций;
укрепить нормативные механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере;
упростить процедуры слияний и присоединений кредитных организаций;
создать условия для становления эффективной системы хранения и использования кредитных историй, системы регистрации залогов;
создать правовые условия для более широкого применения в банковском деле современных электронных технологий;
обеспечить правовые механизмы противодействия установлению недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями;
продолжить работу по совершенствованию системы налогообложения банковской деятельности.
1.2.3. В сфере укрепления роли банков в системе финансового посредничества требуется:
принятие мер по повышению открытости предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов на основе раскрытия информации о финансовом состоянии и хозяйственной деятельности в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности;
развитие инструментов рефинансирования и управления ликвидностью;
предоставление всем банкам вне зависимости от регионального месторасположения более полных возможностей участия в операциях и сделках, проводимых на финансовых рынках, на базе современных информационных и банковских технологий.
1.2.4. В сфере банковского регулирования и надзора важнейшими направлениями являются:
развитие содержательных подходов, включая рискоориентированный надзор, то есть определение режима банковского надзора и применение при необходимости мер надзорного реагирования исходя прежде всего из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества управления рисками;
обеспечение функционирования системы раннего реагирования и внедрение комплексной оценки деятельности кредитных организаций, включающей оценку качества управления и внутреннего контроля;
повышение оперативности и эффективности решений, принимаемых в рамках банковского надзора.
1.2.5. В сфере развития конкурентной среды, транспарентности деятельности кредитных организаций, укрепления рыночной дисциплины необходимо:
создать более благоприятные условия для развития инфраструктуры рынка банковских услуг, прежде всего в регионах;
обеспечить открытость деятельности кредитных организаций, в том числе прозрачность структуры собственности;
повысить эффективность и качество аудиторской деятельности на базе внедрения международных стандартов аудита и финансовой отчетности.
1.2.6. В сфере корпоративного управления кредитных организаций особое внимание необходимо уделить:
обеспечению эффективного управления рисками, возникающими в деятельности банка, в том числе по операциям со связанными сторонами;
развитию и повышению эффективности систем внутреннего контроля;
достижению должного уровня прозрачности системы корпоративного управления, которая должна обеспечивать всем категориям заинтересованных пользователей, включая акционеров (участников), своевременное и точное раскрытие предусмотренной законодательством информации по вопросам деятельности кредитной организации, включая данные о ее финансовом положении, структуре собственности и управления;
обеспечению законных прав собственников, в том числе миноритарных.
1.2.7. В области участия в развитии инфраструктуры банковского бизнеса особое внимание правительства Российской Федерации и Банка России будет уделено вопросам становления и функционирования системы страхования вкладов, включая деятельность агентства по страхованию вкладов и наделение его функциями корпоративного ликвидатора банков, формирования кредитных бюро, органа регистрации залогового имущества, создания системы межбанковских расчетов в режиме реального времени.
1.2.8. По вопросам, относящимся к сфере государственных финансов, правительство Российской Федерации дополнительно рассмотрит вопросы налогообложения кредитных организаций и примет меры по совершенствованию управления банками, в капитале которых оно участвует, при соблюдении требований по развитию конкуренции на рынке банковских услуг.
1.2.9. Достижение целей развития банковского сектора, динамика количественных параметров зависят во многом от темпов и характера развития российской экономики, включая такие ключевые для финансовой сферы показатели, как реальный объем и структура ВВП, динамика торгового и платежного баланса, уровень инфляции, валютного курса и рыночных процентных ставок, доля бартерных сделок, неденежных и наличных форм расчетов.
Рост показателей деятельности банковского сектора должен явиться результатом совершенствования как условий банковского дела, так и практики банковской деятельности, прежде всего в сфере корпоративного управления банками и внутреннего контроля, управления принимаемыми рисками, транспарентности и рыночной дисциплины.
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что развитие банковской деятельности не может стимулироваться административными методами, а увеличение объемов банковских услуг не может достигаться в ущерб устойчивости банковского сектора.
1.2.10. Особое внимание в контексте устойчивости банковского сектора будет уделено вопросам создания и функционирования системы страхования вкладов в соответствии с требованиями федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Банк России и правительство Российской Федерации примут дополнительные меры по комплексной оценке финансовой устойчивости кредитных организаций на основе международно признанных подходов, включая вопросы качества активов и капитала кредитных организаций, уровня ликвидности и рентабельности, состояния систем управления, в том числе его стратегических аспектов.
1.3. Ожидаемые результаты развития
1.3.1. Основными результатами развития банковского сектора должны явиться существенное повышение его функциональной роли в экономике Российской Федерации, рост финансовой устойчивости и транспарентности. При этом параметры российского банковского сектора будут постепенно приближаться к показателям банковских систем ряда стран с переходной экономикой, наиболее преуспевших в построении современных рыночных отношений.
Прогнозируется, что при успешном осуществлении мероприятий, предусмотренных настоящей стратегией, к 1 января 2009 года роль банковского сектора в экономике будет характеризоваться следующими параметрами:
активы/ВВП — 56-60%;
капитал/ВВП — 7,0-8,0%;
кредиты/ВВП — 26-28%.
1.3.2. Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что реальные темпы прироста основных показателей банковского сектора (активов, капитала, кредитов и депозитов) будут и впредь опережать темпы прироста ВВП, хотя различия в соотношениях темпов прироста будут постепенно сокращаться. Банки сохранят и укрепят свою роль ведущих финансовых посредников.
1.3.3. С учетом предполагаемого роста реальных доходов населения, создания необходимых условий для экономического роста, ориентированного на удовлетворение потребностей населения, и развития деловой активности должны существенно увеличиться объемы кредитования населения и малого бизнеса, а также ипотеки. Реализация мероприятий по реформированию других сегментов финансового сектора экономики, в том числе пенсионная реформа, реформа системы медицинского страхования и др., также будет способствовать активизации операций финансовых посредников, включая банки, с широким кругом физических и юридических лиц.
1.3.4. Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что в перспективе на федеральном уровне может сложиться структура банковского сектора, в основном представленная ограниченным кругом крупных многофилиальных банков, способных оказывать всем категориям клиентов универсальный комплекс банковских услуг, ведущих банковский бизнес на территории большинства субъектов Российской Федерации, рынках стран ближнего зарубежья, обеспечивающих банковское обслуживание российских экономических интересов в мировой экономике. Банки средней и небольшой величины будут продолжать преимущественно обслуживать региональную клиентуру. Одновременно развитие получат банки, специализирующиеся на отдельных продуктах (потребительском кредитовании, ипотеке, кредитовании малого и среднего бизнеса), а также расчетные и депозитно-кредитные небанковские кредитные организации.
2. Оценка текущего состояния банковского сектора
2.1. Базовые характеристики и тенденции функционирования
2.1.1. Банковский сектор в Российской Федерации функционирует на принципах рынка. Как свидетельствуют результаты Программы оценки финансового сектора, проведенной миссией Международного валютного фонда и Всемирного банка в 2002-2003 годах, целый ряд компонентов законодательного и нормативного регулирования банковской деятельности соответствует или максимально приближен к международно признанным подходам.
В период после финансово-экономического кризиса 1998 года банковский сектор развивается на фоне в целом позитивной макроэкономической ситуации в стране, обусловленной в том числе благоприятными условиями внешней торговли. Растут производство товаров и услуг, реальные доходы населения, повышается инвестиционная активность, стабильна ситуация на финансовых рынках.
Динамика основных параметров, характеризующих состояние банковского сектора в 2002-2003 годах, свидетельствует о закреплении тенденции развития банковского сектора. Высокими темпами увеличиваются активы и капитал кредитных организаций, расширяется их ресурсная база, особенно за счет привлечения средств населения. Рост доверия к банкам со стороны кредиторов и вкладчиков является одним из наиболее важных признаков функционирования российского банковского сектора в 2002-2003 годах.
Деятельность кредитных организаций в большей степени ориентируется на потребности реальной экономики. Сохраняется устойчивая тенденция роста кредитных вложений, согласно отчетности кредитных организаций, качество их кредитных портфелей остается в основном удовлетворительным. На рынке банковских услуг отмечается определенное развитие конкурентной борьбы, особенно за вклады физических лиц. В результате доля Сбербанка России в привлеченных банковским сектором депозитах физических лиц сократилась с 72,1% на 1 января 2002 года до 64,2% на 1 января 2003 года.
Повышаются финансовые результаты деятельности кредитных организаций. За 11 месяцев 2003 года прибыль банковского сектора составила 116,7 млрд руб., за аналогичные периоды 2002 и 2001 годов — соответственно 100,8 млрд и 61,1 млрд руб.
В то же время потенциал развития банковского сектора не исчерпан. Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что банковский сектор может и должен играть в экономике существенно более значимую роль.
2.2. Факторы, сдерживающие развитие банковской деятельности
2.2.1. Развитие банковского сектора и рост объемов его деятельности сдерживается рядом обстоятельств, имеющих по отношению к банковскому сектору как внутреннюю, так и внешнюю природу.
К внутренним препятствиям относятся неразвитые системы управления, слабый уровень бизнес-планирования, неудовлетворительный уровень руководства некоторых банков, их ориентация на оказание сомнительных услуг и (или) ведение недобросовестной коммерческой практики, фиктивный характер значительной части капитала отдельных банков.
К внешним сдерживающим факторам можно отнести высокие риски кредитования, обусловленные неэффективной структурой экономики, дефектами управления и низкой транспарентностью многих предприятий; нерешенность ряда ключевых проблем залогового законодательства; ограниченные ресурсные возможности банков, прежде всего дефицит средне- и долгосрочных пассивов; недостаточно высокий пока еще уровень доверия к финансовым посредникам, в том числе к банкам, со стороны населения; сохранение преимуществ банков, контролируемых государством, в виде гарантий по привлеченным вкладам в полном объеме.
Помимо этого российская экономика в целом и банковская сфера в частности имеют относительно невысокую инвестиционную привлекательность, о чем свидетельствует динамика инвестиций, а в отношении банковского сектора — и снижающаяся доля иностранного капитала. В период с 1 января 2000 года по 1 января 2003 года доля нерезидентов в совокупном уставном капитале действующих кредитных организаций Российской Федерации снизилась с 10,7 до 5,1%.
По-прежнему значительным является административное бремя, возложенное на банки в связи с отвлечением ресурсов на выполнение функций государственных органов, в частности на контроль за кассовой дисциплиной клиентов. Неоправданно усложнена процедура консолидации капитала (слияний и присоединений кредитных организаций). Не решен вопрос представления банками отчетности только в электронной форме.
Наряду с перечисленными факторами банковское сообщество отмечает высокие нормы отчислений в обязательные резервы и ряд методических проблем их формирования, необходимость дальнейшего развития системы рефинансирования, в том числе расширение круга инструментов управления ликвидностью.
2.2.2. Внутренние проблемы банковского сектора со стороны государства решаются, главным образом, мерами банковского надзора и контроля за соблюдением кредитными организациями требований действующего законодательства при условии создания органу банковского надзора и контрольным органам надлежащих правовых возможностей.
Решение внешних проблем наряду с совершенствованием правового обеспечения требует и реализации ряда иных мер, в частности осуществления мероприятий в сфере структурной и социально-экономической политики, участия государства в формировании инфраструктуры рынка банковских услуг.
3. Политика государства в отношении банковского сектора
Базовым условием успешного реформирования банковского сектора является проведение государством взвешенной, последовательной политики в данной сфере. Целью этой политики в отношении банковского сектора является:
обеспечение системной стабильности и создание необходимых условий для развития рынка банковских услуг на базе здоровой конкуренции. Банковская деятельность должна базироваться на коммерческих интересах и соблюдении пруденциальных принципов ведения бизнеса;
стимулирование банковского обслуживания малого и среднего бизнеса, населения, развитие новых сегментов рынка банковских услуг, ориентированных на предоставление широкого спектра банковских продуктов конечному потребителю, прежде всего розничного потребительского кредитования и ипотеки.
В целом условия, создаваемые государством для развития банковского сектора, включают четыре основных направления:
совершенствование законодательства;
участие в развитии инфраструктуры банковского бизнеса (создание бюро кредитных историй, агентства по страхованию вкладов с функциями корпоративного ликвидатора, органа регистрации залогового имущества и т. д.);
совершенствование банковского регулирования и надзора;
вопросы, относящиеся к государственным финансам (налогообложение, государственные расходы/инвестиции).
Правительство Российской Федерации и Банк России исходят из того, что одним из приоритетов государственной экономической политики является формирование конкурентоспособного российского банковского сектора, способного развиваться на собственной основе, быть эффективным инструментом обеспечения устойчивого экономического роста, локомотивом национальной экономики.
3.1. Принципы и сфера участия государства в реформировании банковского сектора
3.1.1. Политика государства в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных (экономических) методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Воздействие государства на банковский сектор осуществляется путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых услуг, а также контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов.
Совершенствование налогообложения кредитных организаций будет осуществляться исходя из содержания проводимых ими операций с учетом результатов анализа практики применения российского налогового законодательства и международного опыта.
По мере формирования благоприятных макроэкономических условий и с учетом задач денежной политики предусматривается также снижать нормы отчислений в обязательные резервы банков.
Непосредственное влияние государства на функционирование банковского сектора через его участие в капитале кредитных организаций характеризуется тенденцией к сокращению такого участия. Тем не менее в ближайшие несколько лет с учетом переходного характера экономики и степени устойчивости банковского сектора государство вынуждено будет сохранить участие в капитале отдельных российских банков.
В отношении банковского сектора государство:
обеспечивает развитие законодательных основ системы регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций;
не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством;
не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов;
строго соблюдает законодательно установленные принципы антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках;
обеспечивает развитие законодательных норм и правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма;
обеспечивает мониторинг текущего состояния и динамики развития банковского сектора в целях реализации оперативных мер по закреплению позитивных тенденций и нейтрализации факторов, негативно влияющих на перспективы банковского бизнеса.
3.2. Участие государства в деятельности кредитных организаций
3.2.1. В отношении кредитных организаций, доли участия в которых принадлежат государству и подлежат сокращению в соответствии с принятыми решениями, правительство Российской Федерации обеспечит завершение процедур поэтапного выхода ГУПов из числа учредителей (участников) кредитных организаций в 2004-2005 годах. При этом выход государства из капиталов кредитных организаций не должен оказывать негативного влияния на устойчивость банковского сектора.
3.2.2. Предстоит реализовать мероприятия по повышению эффективности участия государства в кредитных организациях, где доля государства в капитале будет сохранена, за счет усиления роли представителей государства в управлении указанными кредитными организациями, а также специализации на выполнении установленных государственных задач.
Установление кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой государственной экономической политики, не должно входить в противоречие с реализацией цели получения ими прибыли, а также с задачей поддержания их финансовой устойчивости.
Правительство Российской Федерации и Банк России считают целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при одновременном соблюдении следующих условий:
деятельность кредитных организаций имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики;
участие в капитале обеспечивает оптимальные условия для решения вышеуказанных задач, включая адекватный контроль со стороны государства за деятельностью кредитных организаций.
3.2.3. В целях решения специальных задач государственной экономической политики правительством Российской Федерации созданы Российский банк развития, Российский сельскохозяйственный банк. Основными функциями указанных банков является кредитование нефинансового сектора экономики в избранных направлениях, а также обеспечение возврата ранее выделенных бюджетных средств. Правительство Российской Федерации считает целесообразным ограничить функции указанных банков рамками их специализации. Правительство Российской Федерации будет воздерживаться как от создания новых государственных банков, так и от предоставления привилегий действующим государственным банкам.
3.2.4. Правительство Российской Федерации примет меры для того, чтобы организации-резиденты, осуществляющие банковские операции и не являющиеся кредитными организациями, были преобразованы в кредитные организации в соответствии с действующим законодательством либо прекратили осуществление банковских операций, если иное не предусмотрено федеральными законами.
3.2.5. Предстоит разработать концепцию развития Внешэкономбанка СССР (далее — ВЭБ), определить его правовой статус.
Вопросы дальнейшего развития ВЭБа будут решаться с учетом его позиции на рынке банковских услуг, осуществления ВЭБом функций государственной управляющей компании средствами пенсионных накоплений, агента правительства Российской Федерации по погашению и обслуживанию государственного долга Российской Федерации, а также с учетом участия в капитале Росэксимбанка.
3.2.6. Банк России в ближайшие годы сохранит контрольный пакет акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России). Вопросы выхода Банка России из капитала Сбербанка России и изменения структуры его акционеров будут рассмотрены после распространения на Сбербанк России общих условий участия в системе страхования вкладов.
3.2.7. В отношении Внешторгбанка правительство Российской Федерации определит вариант его приватизации с учетом рассматриваемых предложений по участию в банке стратегических инвесторов международных финансовых организаций (ЕБРР, МФК).
В среднесрочной перспективе правительство Российской Федерации намерено обеспечить такую долю государственного участия в капитале Внешторгбанка, которая позволит оказывать влияние на проводимую банком политику.
3.2.8. Деятельность Росэксимбанка будет направлена на реализацию уставных задач банка, прежде всего на финансирование и гарантирование экспортно-импортных операций, на оказание финансовой поддержки субъектам внешнеэкономической деятельности.
3.2.9. С внесением изменений в федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" создана правовая основа для выхода Банка России из состава акционеров российских загранбанков.
Процесс выхода Банка России из капиталов Московского народного банка (Лондон), Коммерческого банка для Северной Европы — Евробанка (Париж), Ост-Вест Хандельсбанка (Франкфурт-на-Майне), Ист-Вест Юнайтед банка (Люксембург), Донау-банка (Вена) будет продолжен по мере определения их реальной рыночной стоимости, согласования с потенциальными покупателями ценовых и прочих условий продажи долей Банка России, решения проблемы номинальных акционеров и получения согласия органов банковского надзора соответствующих стран на переуступку долей Банка России в пользу новых владельцев.
Порядок и сроки выхода Банка России из акционеров росзагранбанков будут рассмотрены национальным банковским советом по каждому банку в отдельности.
3.3. Предупреждение банкротства кредитных организаций, ликвидация нежизнеспособных банков
3.3.1. Совершенствование процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций требует осуществления их в соответствии с действующим законодательством на возможно более ранней стадии в максимальной степени за счет средств собственников. Правовые нормы и практика ликвидации банков (критерии неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур ликвидации) должны в максимальной степени отражать международно признанные подходы.
3.3.2. В целях повышения эффективности ликвидации нежизнеспособных банков необходимо:
обеспечить скорейшее принятие поправок в федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", предусматривающих наделение агентства по страхованию вкладов функцией корпоративного ликвидатора, упорядочение и ускорение процедур банкротства кредитных организаций, повышение степени защиты прав кредиторов и вкладчиков, установление в данном законе специальных норм по сравнению с общим федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" в отношении финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций; предусмотреть внесение изменений и дополнений в действующее банковское законодательство, направленных на ограничение возможности приостановления мер, принятых в порядке надзора (в виде решений, иных ненормативных правовых актов Банка России) в случаях их обжалования либо в случаях подачи исков в отношении кредитных организаций.
4. Развитие структуры банковского сектора
4.1. Перспективы институционального развития
Совершенствование структуры банковского сектора должно способствовать достижению основных целей его развития, определенных настоящей стратегией, прежде всего повышению его экономической роли, удовлетворению спроса на банковские услуги, более качественному выполнению функций по трансформации сбережений в кредиты и инвестиции и развитию конкуренции в банковском бизнесе.
4.1.1. Определенные действующим законодательством фундаментальные принципы организации российской банковской системы, а именно двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации) и универсальные функциональные возможности банков, отвечают базовым потребностям экономики и обеспечивают благоприятные исходные условия для развития банковского сектора, адекватного потребностям экономического роста. Универсальный статус банков позволяет снизить риски за счет диверсификации услуг, обеспечить комплексность обслуживания клиентов. В связи с этим указанные принципы сохраняются в качестве правовой основы функционирования банковской системы страны.
4.1.2. Специализация кредитных организаций на отдельных банковских продуктах, операциях или видах деятельности должна продолжать базироваться на принципе добровольности. Указанный принцип исключает административные методы навязывания банкам конкретных форм специализации. Одновременно он предполагает, что всю ответственность за решения по выбору сфер деловой активности несут сами кредитные организации и их учредители (участники), включая в том числе в соответствующих случаях и государство. При этом специализация на отдельных видах деятельности или банковских продуктах может вести к появлению особенностей в системе регулирования деятельности соответствующих банков, как это предусмотрено, например, федеральным законом "Об ипотечных ценных бумагах" в отношении банков, эмитирующих ипотечные облигации.
4.1.3. Наряду с универсальными банками и банками, специализирующимися в рамках универсального статуса на определенных банковских продуктах или видах деятельности, на отдельных сегментах рынка банковских услуг могут функционировать и небанковские кредитные организации, в том числе, например, организации, осуществляющие расчетные либо депозитно-кредитные операции. По мере развития банковского сектора и финансового посредничества небанковские кредитные организации также получат свое развитие.
4.2. Концентрация и централизация капитала
4.2.1. Изменение структуры банковского сектора по таким параметрам, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение кредитных организаций по регионам должны происходить на рыночных принципах. Роль государства состоит в обеспечении на законодательном уровне и в процессе регулирования процессов концентрации и централизации капитала условий, способствующих реализации целей развития банковского сектора, включая:
защиту интересов кредиторов, вкладчиков, клиентов и собственников кредитных организаций;
развитие рынка банковских услуг и повышение уровня удовлетворения спроса на них;
укрепление рыночной дисциплины и развитие конкуренции на рынке банковских услуг.
Реорганизация устойчивых кредитных организаций, в том числе их присоединение к другим финансовым институтам, должна быть основана на принципе добровольности.
Все реорганизационные процедуры должны строго соответствовать правовым нормам, установленным законодательством. Процедуры реорганизации могут проводиться лишь при условии, что параметры рисков, принятых организацией, образующейся после реорганизации, будут находиться в границах общеустановленных пруденциальных норм.
4.2.2. В течение 2004 года в интересах развития рынка банковских услуг необходимо создать более благоприятные условия для консолидации, слияний и присоединений кредитных организаций. В этих целях предстоит предпринять следующие шаги:
принять законодательные и нормативные акты, обеспечивающие существенное ускорение и удешевление процедуры реорганизации кредитных организаций путем слияний и присоединений;
внести изменения в федеральный закон "О банках и банковской деятельности", предусматривающие особенности в реализации кредиторами кредитных организаций, за исключением вкладчиков--физических лиц, права требовать досрочного исполнения обязательств и возмещения убытков при их реорганизации.
В том числе указанное право не должно подрывать финансовую устойчивость реорганизуемых кредитных организаций, создавать угрозу другим кредиторам и вкладчикам, затруднять процедуры реорганизации финансово устойчивых кредитных организаций.
4.2.3. Уровень развития банковского сектора во многом определяется состоянием банковской деятельности и динамикой развития банковской сети в регионах.
Способность региональных органов власти и деловых кругов целенаправленно предпринимать усилия по развитию рыночных отношений и созданию на региональном уровне благоприятных возможностей для приложения капиталов играет важную роль в обеспечении более сбалансированного распределения финансовых ресурсов в территориальном разрезе, расширения предложения банковских услуг и присутствия банков, в том числе филиалов крупных банков из других регионов. В связи с этим правительство Российской Федерации и Банк России в рамках мер по защите конкуренции на рынке банковских услуг уделят внимание условиям ведения банковского бизнеса в различных регионах.
4.2.4. В течение 2004-2005 годов правительство Российской Федерации и Банк России внесут изменения в нормативно-правовые акты, предусматривающие упрощение процедуры открытия и регистрации филиала кредитной организации.
Необходимо разработать совместные нормативные акты о порядке согласования систем сигнализации и охраны банковских помещений, устанавливающие четкие единые требования и перечни документов, запрашиваемых от кредитных организаций при регистрации филиалов и иных структурных подразделений.
В целях развития банковской сети в регионах и создания более благоприятных условий для выравнивания возможностей доступа к банковским услугам в российских регионах предусматривается не позднее 2005 года законодательно определить возможности кредитных организаций по организации структурных подразделений, не являющихся филиалами (представительствами), в порядке, установленном нормативными актами Банка России. Со своей стороны, Банк России в первом полугодии 2004 года подготовит нормативные документы, регулирующие порядок создания банками передвижных пунктов кассового обслуживания. Указанные меры предоставят возможность кредитным организациям развивать и совершенствовать свою внутреннюю организационную структуру, гибко реагировать на изменение потребности населения в отдельных видах банковских услуг, максимально приблизить банковские услуги к потребителю.
4.2.5. Важным условием развития банковской деятельности одновременно с повышением устойчивости банков является увеличение капитала банков, повышение его качества и обеспечение достаточного уровня покрытия капиталом принимаемых банками рисков.
В целях повышения требований к уровню капитализации кредитных организаций правительство Российской Федерации и Банк России внесут изменения в действующее законодательство, в соответствии с которыми начиная с 2005 года требование по достаточности капитала, невыполнение которого рассматривается как основание для обязательного отзыва лицензии на совершение банковских операций, будет установлено на уровне 10% и будет применяться в отношении банков с капиталом ниже рублевого эквивалента €5 млн, а с 2007 года указанное требование по достаточности капитала будет применяться в отношении всех кредитных организаций независимо от вида (банки, небанковские кредитные организации) и от величины собственных средств (капитала).
Одновременно с учетом требований, предъявляемых банкам в Европейском сообществе, в проект федерального закона будет включено требование к минимальному значению капитала действующих банков начиная с 2007 года в размере €5 млн. При этом по аналогии с решением, принятым в 1989 году Европейским сообществом, будет предусмотрено, что действующие банки, имеющие на 1 января 2007 года капитал ниже €5 млн, могут продолжать деятельность при условии, что их капитал не снижается ниже уровня, который был достигнут на момент введения указанных требований (так называемая дедушкина оговорка). При этом с 1 января 2010 года все банки должны будут располагать собственными средствами (капиталом) в размере не менее рублевого эквивалента €5 млн.
4.3. Участие иностранного капитала
4.3.1. Приток иностранного капитала рассматривается в качестве важного фактора развития банковского сектора страны. Иностранный капитал привносит на российский рынок банковских услуг современные технологии, новые финансовые продукты, культуру банковского корпоративного управления, способствует развитию конкуренции между кредитными организациями и совершенствованию банковского дела.
4.3.2. Для привлечения иностранных инвестиций в экономику России, в частности в ее банковский сектор, повышения доверия иностранных партнеров к банковскому сектору предстоит улучшить законодательное обеспечение прав инвесторов, повысить качество корпоративного управления на предприятиях и в организациях всех отраслей экономики, создать условия для снижения некоммерческих рисков вложений и свободной репатриации прибыли, обеспечить эффективную реализацию принципов и подходов МСФО в кредитных организациях, предприятиях и организациях нефинансового сектора.
4.3.3. Одновременно правительство Российской Федерации и Банк России исходят из недопустимости проникновения в российский банковский сектор капитала, в том числе капитала нерезидентов, с неустойчивым финансовым положением и (или) сомнительной репутацией. Система допуска капитала на российский рынок банковских услуг будет совершенствоваться в том числе с учетом допуска в российский банковский сектор только респектабельного капитала.
4.3.4. Режим допуска иностранного капитала в банковский сектор будет в большей мере ориентирован на развитие рыночных отношений в стране и конкуренции в банковском секторе.
Предусматривается в целом упростить процедуру формирования капитала кредитных организаций за счет средств нерезидентов и максимально сблизить ее с процедурой формирования капитала кредитных организаций резидентами.
В 2004 году предстоит внести изменения в действующее законодательство, предусматривающие введение уведомительного порядка приобретения резидентами и нерезидентами более 1% акций (долей) уставного капитала кредитной организации и разрешительного порядка для приобретения резидентами и нерезидентами свыше 10% акций (долей) уставного капитала кредитной организации в целях выравнивания условий участия резидентов и нерезидентов в капитале банковского сектора.