Государственный таможенный комитет России подвел первые итоги работы таможенных органов и компаний--участников внешнеэкономической деятельности по новому Таможенному кодексу, вступившему в силу 1 января 2004 года. Чиновники отрапортовали о "спокойном и плавном переходе к новому законодательству, который произошел без серьезных проблем и потерь для федерального бюджета". Между тем уже в первые дни января выяснилось, что наиболее либеральные и удобные для импортеров положения нового кодекса просто блокируются подзаконными актами ГТК РФ.
Игра по новым правилам
Новый Таможенный кодекс (ТК) — документ с непростой судьбой. Госдума работала над ним более полутора лет. Старое таможенное законодательство, которое обросло почти 3 тыс. нормативных документов, перестало удовлетворять как участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), так и государственные контролирующие органы. Практически все таможенные процедуры регулировались многочисленными инструкциями ГТК, что существенно осложняло жизнь участникам ВЭД. С введением нового кодекса практически все прежние ведомственные приказы и инструкции утратили силу.В первоначально предложенный правительством вариант закона было внесено около 6 тыс. поправок. Документ был подготовлен, принят Думой практически единогласно и одобрен Советом федерации 14 мая 2003 года. Летом 2003 года Таможенный кодекс был подписан президентом. Положения новой редакции Таможенного кодекса были приведены в соответствие с нормами Всемирной торговой организации. А еще кодекс жестко ограничил возможности ГТК для установления собственных "правил игры". Ведомственные нормативные акты не могут вводить дополнительные требования или ограничения, не предусмотренные в кодексе.
К достоинствам ТК эксперты относят и четкий перечень документов, необходимых для таможенного оформления. Самое главное нововведение — сроки таможенного оформления товаров сокращены с десяти до трех дней. Несмотря на то что кодекс существенно ограничил полномочия ГТК, перед обсуждением закона в Госдуме руководители Таможенного комитета в своих заявлениях оценивали его вполне положительно. Например, глава ГТК Михаил Ванин говорил, что "кодекс получился неплохой — более цивилизованный и прозрачный, чем ныне действующий". Новый порядок ведения околотаможенного бизнеса по замыслу разработчиков позволит оздоровить обстановку и искоренить коррупцию в таможенных органах.
Кодекс предусматривает упрощенные процедуры таможенного оформления для лиц, которые занимаются внешнеэкономической деятельностью более трех лет и при этом не нарушали таможенного законодательства. Образцовые участники ВЭД имеют право подавать одну таможенную декларацию по нескольким поставкам одного товара за период времени до одного года. Им дано право оформлять товары непосредственно на принадлежащих им объектах. Можно ввозить и вывозить товары без подачи декларации с условием ее последующего представления.
Изменился порядок регулирования деятельности таможенных брокеров. В частности, отменено лицензирование таможенных брокеров и иных участников таможенной деятельности. Все лицензии, выданные до 1 января 2004 года, сохраняют свое действие на срок их выдачи. С 1 января 2004 года для получения права на осуществление деятельности в качестве брокера необходимо лишь получить свидетельство о внесении в реестр таможенных брокеров (представителей). Ведение реестра поручено таможенникам, которые должны рассматривать заявления претендентов в 15-дневный срок. В штате таможенного брокера должны состоять не менее двух аттестованных специалистов. Риск гражданской ответственности необходимо застраховать на сумму не менее 20 млн руб. Также таможенные брокеры должны гарантировать уплату таможенных платежей внесением на счета ГТК не менее 50 млн руб. Схожая обязанность появилась у таможенных перевозчиков. С 1 января 2004 года они должны обеспечивать таможенные платежи на сумму не менее 20 млн руб. Де-юре таможенное законодательство стало ориентироваться на бизнес, однако де-факто этого не произошло.
По ту сторону границы
Спустя две недели после вступления в силу ТК аудиторская компания Ernst & Young опубликовала результаты изучения Таможенного кодекса РФ, которое было проведено по заказу Торгово-промышленной палаты РФ. Аудиторы изучили пригодность нового закона к практическому применению и отметили, какие моменты с точки зрения экономики, будь то промышленность, бизнес или сфера услуг, являются положительными, а какие, возможно, нуждаются в улучшении. Аудитор Ernst & Young Кай Мазорский сообщил Ъ, что его компания не планировала проведения каких-либо сравнений, например, с Евросоюзом. Напротив, была предпринята попытка сформулировать нейтральные рекомендации.По оценке Ernst & Young AG, Таможенный кодекс РФ представляет собой "современный закон, который создает для должностных лиц таможенных органов, равно как и для заинтересованных хозяйствующих субъектов, очень хорошие предпосылки для современной практики таможенного оформления". Аудиторы выделили широкие возможности по обжалованию, имеющиеся в распоряжении участников таможенных процедур. Эти возможности создают юридическую основу для административной практики, дающей возможность обеспечения равенства лиц перед законом.
При этом Таможенный кодекс, содержащий 439 статей, представляется немецким аудиторам "чрезмерно объемным законодательным актом". Частично это связано с тем, что он регулирует вопросы, которые, по мнению господина Мазорского, не обязательно должны содержаться в кодексе, а могут регламентироваться отдельными законами. Господин Мазорский считает, что Таможенный кодекс РФ в этом отношении нуждается в улучшении, поскольку должностному лицу, которое должно применять нормы закона (сотруднику ГТК), равно как и заинтересованному лицу, которое должно их соблюдать (участнику ВЭД), "труднее правильно применять закон, если существует множество специальных правил".
В то же время, отметили аудиторы, в Таможенном кодексе отсутствуют некоторые положения, которые должны содержаться в таком законе. Это, в частности, касается правил определения таможенной стоимости, которые следовало бы из соображений прозрачности включить не в отдельный закон (в данном случае в закон "О бюджете"), а непосредственно в Таможенный кодекс. Одновременное наличие различных правовых актов, предписаний, постановлений и так далее усложняет таможенное оформление и в то же время мешает импортеру получить ясное представление о своих правах и обязанностях.
По мнению Кая Мазорского, лучшим образцом простого, ясного и понятного для всех порядка таможенного оформления является порядок, установленный приказом Государственного таможенного комитета #80 от 31 января 2003 года, который предусматривает возможность "осуществления проверки таможенной декларации только одним должностным лицом". Для бизнеса эта процедура предпочтительнее потому, что конкретный декларант при таможенном оформлении будет иметь дело только с одним сотрудником таможенных органов. Кроме того, досмотр декларируемых товаров будет производиться только один раз. Однако этот фундаментальный, по мнению аудиторов, вопрос, поднят в приказе ГТК, а не в Таможенном кодексе.
Аудиторы отметили тот факт, что для дополнения Таможенного кодекса планируется издание 18 постановлений правительства. Идеальным, по мнению Ernst & Young, было бы создание одного акта, в который вошли бы все нормы, изданные для исполнения ТК (аналогично постановлению о порядке применения Таможенного кодекса, действующему в Евросоюзе). Также аудиторы недовольны тем, что Таможенный кодекс часто ссылается на различные приказы и распоряжения ГТК, которые еще не разработаны и не опубликованы. Это мешает единообразному и четкому осуществлению деятельности по таможенному оформлению.
Аудиторы Ernst & Young не обошли стороной и требования, которые предъявляет ТК таможенным брокерам, перевозчикам и складам временного хранения (СВХ). По оценке аудиторов, "положение о включении в реестр означает чрезвычайно высокий риск для таможенного брокера, поскольку он отвечает за уплату таможенных платежей даже тогда, когда декларант не платит. С одной стороны, понятно желание государства обеспечить себе денежные поступления. С другой — возникают серьезные сомнения в целесообразности подобного правила". Критической оценки заслужило и положение о сумме, на которую должен быть застрахован таможенный перевозчик (20 млн руб.). Аудиторы считают, что нет никакой необходимости законодательно регламентировать деятельность таможенного перевозчика подобным образом. Вопросы страхования относятся к сфере его предпринимательского риска, а не к госрегулированию.
Правоприменительная таможенная практика
Уже за первые недели работы по новому Таможенному кодексу стало ясно, что околотаможенный бизнес в России претерпел серьезные изменения. Во-первых, значительно сократилось число игроков на рынке. Количество брокеров уменьшилось более чем в два раза, число складов временного хранения — почти в три, число таможенных перевозчиков уменьшилось в полтора раза. В ГТК не скрывают, что государство "довольно этим процессом". С рынка вытесняются мелкие агенты, которые не в состоянии гарантировать свою ответственность на суммы от 20 млн до 50 млн руб. Соответственно, ГТК, сужая рынок, играет в пользу крупных, холдинговых структур. Уже сегодня 30 крупных брокеров контролируют до 70% импорта в Москве и Московской области. И это далеко не предел.Число региональных СВХ и брокерских компаний уменьшилось в десятки раз. В ряде областей России весь околотаможенный бизнес ушел в тень. Бывшие таможенные брокеры, у которых закончился срок действия лицензий, переходят на работу в компании-импортеры на должности консультантов и советников, а таможенные перевозчики вливаются в состав компаний-импортеров в виде отделов транспортно-материального обеспечения. Впрочем, позволить себе такую роскошь, как содержание целых таможенных управлений, могут лишь крупные участники ВЭД. Мелкие компании, ежемесячный экспортно-импортный оборот которых, по оценке экспертов, не превышает $100 тыс., поставлены перед выбором: либо вставать на обслуживание к крупным таможенным структурам, что увеличивает стоимость оформления грузов в два-три раза, либо уводить все товаропотоки в так называемые серые схемы.
Но уменьшение числа игроков на рынке — это, по мнению экспертов Ъ, не самая серьезная проблема. "Гораздо опаснее то, что Государственный таможенный комитет РФ, который сначала приветствовал принятие нового кодекса, сегодня пытается заблокировать самые принципиальные и либеральные статьи",— считает один из руководителей крупной таможенной компании, оказывающей услуги по хранению грузов, пожелавший остаться неназванным. "ГТК рапортует о том, что все работники таможенной службы знакомы с новым законодательством, однако практика свидетельствует о том, что таможня не готова к новому кодексу,— отметил собеседник Ъ.— Первые дни нового года таможня просто стояла, мы сами рассказывали рядовым сотрудникам ГТК о том, что сейчас можно делать, а что запрещено. Но самое главное — Таможенный комитет опаздывает с разъяснениями. А таможенники на местах привыкли жить не по закону, а по приказам своего начальства — они засыпают на восьмой странице кодекса и ждут телеграммы из Москвы". В частности, по информации таможенных брокеров, не работают такие принципиальные статьи ТК, как оформление товаров по одному коду, предварительное декларирование, право условного выпуска товаров при отсутствии сертификата соответствия и ряд других. По информации региональных корреспондентов Ъ, на Дальнем Востоке, в Сибири, на отдельных таможенных постах Северо-Западного таможенного управления об обязательном трехдневном сроке оформления грузов "просто не слышали". По-прежнему много противоречий вызывает и статья нового кодекса, позволяющая импортеру выбирать место оформления груза по своему усмотрению. Де-юре такое право участники ВЭД получили, но де-факто ГТК обязывает импортеров декларировать все новые и новые группы товаров на конкретных постах, количество которых постоянно уменьшается. Продолжающийся передел таможенного бизнеса, по мнению аналитиков, приведет к монополизации всего рынка 15-20 крупными компаниями, которые будут оказывать услуги по транспортировке грузов, заполнению деклараций (брокерские услуги) и хранить поступающие в Россию товары (СВХ). Вероятно, процесс укрупнения участников околотаможенного бизнеса закончится через два-три года.
РИНАТ Ъ-ГИЗАТУЛИН