Заместитель председателя правления ОАО "Российские коммунальные системы"
— Правительство ищет способы привлечь частный бизнес в ЖКХ. Чего в правительственных планах не хватает?
— Частный бизнес, приходя в ЖКХ, несет туда управленческие и технические компетенции, предложения по привлечению финансирования. Технические компетенции в части управления коммунальной инфраструктурой, да и инфраструктурой вообще — вопрос сложный, но решаемый. Однако самый сложный вопрос — проектное финансирование. Он не зависит только от частного бизнеса. Ведь частный бизнес не приносит 100% своих денег — мол, хочу построить станцию по очистке стоков на свой страх и риск. Станцию заказывает муниципалитет. Для ее строительства оператор организует проектное финансирование. Это означает, что в проект привлекается частный капитал в виде займов и собственный капитал на основе разделения рисков с муниципалитетом, потребителями, строителями и поставщиками. Каждая сторона, участвующая в проекте, должна взять на себя тот риск, которым она способна управлять. И в этой части у нас возникает много вопросов к заказчику — муниципалитету.
Сегодня законодательство позволяет считать большинство российских муниципалитетов дееспособными клиентами. Они правоспособны в части заключения сделок, но по Бюджетному кодексу их дееспособность ограничена: муниципалитеты пока не имеют реальной возможности формировать обеспеченные долгосрочные обязательства. Что это означает для нас? Например, мы заключаем договор долгосрочной аренды с правами внесения улучшений. Это подразумевает, что мы вносим улучшения в инфраструктуру, эти улучшения должны окупиться за время действия договора аренды, и потом мы готовы безвозмездно передать все это клиенту. Механизм, абсолютно идентичный концессии. Теперь предположим, что мы построили станцию очистки стоков, потратили на нее деньги, она работает, и теперь нам надо ждать семь-восемь лет для того, чтобы она окупилась. И в этот момент муниципалитет вдруг начинает играть по другим правилам. Например, задерживает согласование с регулирующим органом решений по механизму индексирования тарифов в соответствии с условиями контракта. А ведь для нас тарифная программа важна с точки зрения окупаемости вложений. Единственной защитой от произвола властей является пункт договора о том, что мы в этом случае имеем право досрочно расторгнуть договор и предъявить муниципалитету финансовые требования по компенсации не окупленной стоимости и неотделимых улучшений. Но в России почти всем муниципалитетам, кроме, может быть, двух-трех, даже Сбербанк не дает деньги в долг. Он говорит: у вас по Бюджетному кодексу не формируются долгосрочные бюджеты развития, так что нет достаточного резерва по долгосрочным обязательствам. Ну, и как они с нами расплатятся?
В развитых странах нет этой проблемы. Там есть банки по финансированию инфраструктуры проектов с госучастием, например, Европейский инвестиционный банк. Там развит рынок муниципальных заимствований, применяются различные механизмы для повышения кредитоспособности муниципалитетов даже самых маленьких.
Кстати, эта проблема принципиальна для всего, что касается городской инфраструктуры. Возьмем проблему развития застройки новых участков под ипотеку. Если говорить о том, чтобы земля продавалась муниципалитетами с уже развитой инфраструктурой, то опять же муниципалитет должен брать на себя эти риски и чем-то их обеспечивать.
— Как же решить эту проблему? Внести поправки в Бюджетный кодекс? Но у нас уже разрешали муниципалитетам брать займы. Тут же начались проблемы с непогашением.
— Появлялись предложения, например, по текущим обязательствам в каждом очередном году предусматривать в региональных бюджетах гарантии. Но здесь мы сталкиваемся с еще одной проблемой: стоимость проекта в области инфраструктуры по размерам сопоставима с размерами муниципальных, региональных бюджетов. То есть размер обязательств неподъемен для муниципалитетов и даже региона. Полноценным образом эта проблема может быть решена при принятии нового пакета законов о местном самоуправлении, когда бюджетный механизм местного самоуправления должен будет учитывать задачи по развитию местной инфраструктуры. Если там это не решится, то единственный механизм, как и сейчас: риски при взаимодействии муниципалитетов с частным бизнесом должно будет брать на себя государство. В конечном итоге это оно определило такие правила игры для муниципалитетов.
— А законопроект о концессиях вас устраивает?
— Законопроект уделил много внимания процедурным моментам, но механизмы управления рисками отражены в нем слабо. Для концессий действует такой же механизм, как и для аренды: концессионер имеет право при определенных условиях досрочно прекратить договор концессии и предъявить свои не окупленные инвестиции муниципалитету для погашения. Однако в нынешнем законопроекте о концессиях говорится лишь о том, что договор концессии может быть расторгнут или по согласию сторон, или по решению суда, либо в одностороннем порядке муниципалитетом, но не может быть расторгнут концессионером. То есть у нас право на защиту отбирают вообще. Другие же актуальные вопросы, такие, как обеспечение обязательств муниципалитетов, специальный налоговый режим, в законе не рассматриваются и, видимо, будут ждать других законопроектов. Таким образом, законопроект становится важной демонстрацией возможностей концессий в нашей жизни. Возможно, что последующий законопроект Госстроя — об особенности концессий в ЖКХ — сможет решить проблемные вопросы.
— Есть ли у вас претензии к проекту постановления правительства о тарифообразовании и себестоимости?
— Появился законопроект об основах тарифного регулирования в ЖКХ. Там пытаются выстроить некую новую вертикаль регулирования. Регулирующий орган должен существовать при каждом муниципалитете, если там есть своя инфраструктура. В крайнем случае регулирование может передаваться на вышестоящий уровень. Скажите, где найти в таком количестве повсеместно квалифицированных экономистов и юристов, которые способны разбираться в этих контрактах? В регулировании должна быть обеспечена в первую очередь квалификация и малая стоимость регулирования. А равноправие "между городом и деревней" — во вторую очередь.
Второй момент — в проекте пока не прописаны подходы к методам тарифного регулирования, есть лишь упоминание ряда процедур. Непонятно, на основании какой модели определяются тарифы для той или иной отрасли коммунальной инфраструктуры. Пока закладывается принцип: издержки плюс некий расчетный объем прибыли, который необходим для выполнения тех или иных программ. Но такой принцип не учитывает долгосрочный платежеспособный развивающийся спрос и особенности долгосрочного инвестиционного процесса. В этом случае у оператора увеличиваются коммерческие риски, так как тарифы остаются непрогнозируемыми.
Есть альтернативные методы тарифного регулирования, связанные в коммунальных услугах не с управлением издержками у коммунального оператора, а с ограничением его дохода. Например, известно, что в водоканале такого-то города текущие операционные затраты — $15 млн. Соответственно, мы можем сказать ему: у вас доход на начало такого-то периода должен быть $25 млн, прибыль вы должны реинвестировать на пять лет вперед. Таким образом, мы им задали инвестиционный поток и текущие затраты. И потом это может индексироваться в зависимости от параметров, которые меняются.
— А как же снижение затрат?
— Мы же рассчитываем предельный уровень, такой, чтобы можно было привлекать деньги в реабилитацию и развитие инфраструктуры для выполнения требований потребителей к качеству услуг. А дальше, если они хотят получить прибыль, то должны снижать затраты. Окупаемость собственного капитала для владельцев бизнеса должна зависеть от того, насколько активно они стараются управлять этим бизнесом.
Другой подход: ограничивать не доходы оператора целиком, а его доходы от потребителя. Например, в Англии в большинстве графств выставляют счета за воду не по счетчику, а по нормативу на одну семью в год. Норматив исчисляется не в количестве кубометров воды, а в фунтах стерлингов. Например, 136 фунтов стерлингов с одного хозяйства в год. В зависимости от количества потребителей объем доходов оператора растет или уменьшается. Но прибыль в любом случае зависит от эффективности работы. А чтобы стимулировать операторов к снижению издержек, раз в пять лет делается полноценный анализ инвестиционных программ, затрат, эффективности. Но это делается не абстрактно, а путем сравнительной конкуренции. Когда в Англии проводилась приватизация водоснабжения, то страну поделили на семь основных областей, где создали семь независимых друг от друга водяных компаний. И между ними потребители теперь сравнивают.
— РКС уже запустили проекты почти в 30 регионах. С какими проблемами не законодательного характера вы столкнулись?
— С проблемой системного подхода к принятию решений. Без этого и хорошие начинания, и инвестиции могут пойти во вред. Во многих муниципалитетах как раз с системным подходом и плохо. Мы вообще, в отличие от Запада, идем от того, как залатать дыру в трубе, а они идут от того, как устроить общие правила функционирования.
Недавний пример. В Дзержинске одновременно реализовывался проект по реконструкции котельных с переводом их на газ и проект по реконструкции ТЭЦ. Все шло хорошо: и ТЭЦ вышла на нормальный уровень, и котельные обновили. Но что получилось? Котельные после перевода на газ дают дешевое тепло и быстрее окупаются. ТЭЦ в условиях, когда рынок по теплу закрыт этими котельными, вынуждена работать в конденсационном режиме, когда она производит электричество, а тепло не производит. В результате ТЭЦ вынуждена очень сильно поднимать цены на электричество для того, чтобы себя окупать. Просто при принятии решений, особенно в ЖКХ, надо понимать, что в инфраструктуре ничего — ни тепло, ни газ, ни вода, ни электричество, ни старое, ни новое,— не существует по отдельности, поэтому и финансовые расчеты нельзя делать по отдельным объектам. Вы можете где-то построить эффективную котельную, но сбоку может стоять еще чья-то котельная, которую вы, войдя в сеть, запрете. И кто-то потеряет бизнес. А кто ему компенсирует затраты капитала? Потребитель? Здесь нужны четкие правила игры.
— Что же надо было делать в Дзержинске? Не строить столько газовых котельных?
— Надо было определять комплексный проект. Местный регулятор, который это все утверждал, должен был все в комплексе оптимизировать — минимизировать суммарный тариф по энергетике для потребителя, а не тариф по отдельному объекту.
Еще одна проблема: как у нас в регионах понимается реализация инвестиционного проекта. Мы куда ни придем, нас везде спрашивают, а сколько вы даете инвестиций? Это самый глупый вопрос, который можно задать в инфраструктурном бизнесе. Это все равно что спросить: у меня унитаз засорился, сколько вы даете инвестиций на новый унитаз? А если я приду и прочищу бесплатно, тогда что? Мне все равно вкладывать надо?
В коммунальном бизнесе обещать инвестиции — неправильный подход. РКС — не банк. Мы не раздаем деньги. РКС развиваются как технически квалифицированный оператор, который знает, как правильно эксплуатировать объекты и за счет этого снижать затраты на капиталовложения, а соответственно, стабилизировать тарифы. Это простой счет: чем выше запрос на инвестиции и короче финансовый ресурс, тем выше тариф для окупаемости проекта. Нам нужен управляемый риск, тогда будет длиннее ресурс. Нам нужна свобода технического управления, тогда нужно меньше инвестиций и меньший тариф. Иными словами, мы боремся за меньший тариф.
А муниципалитеты привыкли считать деньги, но часто не умеют предъявлять требования к качеству услуг. Если взять любой нормальный концессионный контракт, то его треть — это описание так называемых уровней обслуживания, которое говорит о том, как обслуживается потребитель, как обслуживается инфраструктура, какое качество обслуживания, как это измеряется, какие процедуры и т. п. Сегодня практически ни один муниципалитет так свои требования предъявить не готов.
— Что же с этим делать? При таком подходе вероятность ошибок при новых начинаниях очень велика.
— Преодолевать разруху в умах. Иначе даже не сумма ошибок, а стоимость единичных ошибок будет велика. Вы же видите, например, стоимость ошибок, которые были совершены лет двадцать назад при развитии инфраструктуры в том же самом Владивостоке, в конечном итоге оказывается очень большой.
Что касается РКС, то при переходе к долгосрочным отношениям самостоятельно и при участии дочерних организаций мы будем добиваться четких формулировок требований клиента-муниципалитета к качеству инфраструктуры, под которое можно было бы предлагать альтернативные технические решения, выбирать и реализовывать далее оптимальные тарифные решения и способы привлечения внебюджетных средств. Это, собственно, и есть предмет деятельности частного бизнеса по делегированному управлению коммунальной инфраструктурой.
Интервью взяла ИРИНА Ъ-ГРАНИК