Школу строят в строгом соответствии с макетом
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
Школу строят в строгом соответствии с макетом
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
Первая проблема, на решении которой сосредоточены усилия государства сегодня, это устранение недостатка школьных мест. По оценкам властей, их дефицит уже сегодня составляет около 7,4 млн, из которых 5,4 млн — для обеспечения обучения в первую смену, а 2 млн — для перевода обучающихся из зданий, имеющих высокую степень износа. При этом до 2020 года запланировано построить 1094 новых школьных здания, реконструировать 362 и капитально отремонтировать 1957 школ. Даже после выполнения этих планов до 2025 года сохранится потребность в создании 6,6 млн новых мест. Необходимые капитальные затраты исчисляются несколькими триллионами рублей, что является нерешаемой задачей для бюджета. Запланированных средств в стратегических программах (национальный проект «Образование», программа содействия созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях) недостаточно для полного устранения дефицита мест.
Вторая проблема, требующая внимания властей, это нехватка механизмов управления образовательными результатами. Недостаточно построить «коробку» школы, важно наполнить ее педагогами, руководителями, учебными методиками, моделями управления, нацеленными на достижение качественно новых образовательных результатов. При этом постоянная комплексная оценка качества должна стать элементом реализации федеральных государственных образовательных стандартов, для чего потребуется описание и включение «образа результата» как в программные документы на национальном уровне, так и в операционные показатели образовательных организаций. Например, наряду с итогами экзаменов и олимпиад в оценку качества образования должны войти уровень удовлетворенности участников образовательного процесса (учителей, учеников, родителей, местного сообщества), а также параметры резильентности — способность школ демонстрировать высокие результаты вопреки сложным внешним условиям. Необходимая для этого методика уже разработана корпорацией «Российский учебник» совместно с НИУ ВШЭ и успешно апробирована в Калининградской области. Такой факторный анализ поможет и в определении предмета ГЧП-соглашений, и в оценке выполнения партнерами своих обязательств.
Необходимость масштабного развития образовательной инфраструктуры в сочетании с задачей обеспечения качества стимулируют государство к привлечению в партнеры частного бизнеса, обладающего как необходимыми финансовыми ресурсами и новыми образовательными технологиями, так и предпринимательскими компетенциями.
Международный опыт
Государственно-частное партнерство в образовании успешно применяется за рубежом. При этом в мировой практике выделяются три основные роли для бизнеса в системе общего образования: поставщик контента и оборудования, оператор школьного образования и концессионер, при этом последний может одновременно выступать и оператором, и поставщиком.
Поставщик контента
В данной модели бизнес поставляет готовые учебные программы, учебные материалы, методические пособия, профессиональную литературу для учителей, учебное оборудование, наглядные пособия, в некоторых случаях — онлайн-платформу для организации учебного процесса. По сути, бизнес предоставляет максимально широкий набор продуктов, которые нужны как для базового, так и для дополнительного образования. Особенность этой модели в том, что рынок не ограничивается определенным видом школы (государственная или частная, онлайн или дневная), а также границами одного государства.
Крупные поставщики контента работают по всему миру: например, IXL Learning, Duolingo и другие. При этом поставщик контента не несет ответственности перед клиентом за успеваемость учеников.
Оператор школьного образования
Эта модель используется, когда государственному заказчику требуется решение «под ключ»: операционное и финансовое управление образовательным учреждением в комплексе. Оператор сам выбирает учебный план, а также образовательный контент (в том числе может совмещать роли оператора и поставщика контента).
Оператор нанимает и обучает персонал, организует учебный процесс, а также несет ответственность перед заказчиком за успеваемость. Операторов, как правило, нанимают либо школы на основе государственно-частного партнерства, либо частные школы. Возможности международной экспансии здесь уже, чем у модели поставщика контента, поскольку ограничиваются только школами и образовательными учреждениями. Крупнейшие игроки операторского бизнеса (K-12, Academica) сосредоточены в США.
Концессионер
Эта модель предполагает самую высокую степень вовлеченности в образовательный процесс. В США и Индии она реализована в виде чартерных школ (Chartered schools). Организация (коммерческая или некоммерческая) заключает соглашение с государством о создании школы. Государство обеспечивает подушевое финансирование, а администрация чартерной школы обеспечивает необходимый уровень подготовки учеников. Чартерная школа сама решает, на какие цели расходовать бюджетные деньги, и может выбирать более гибкую учебную программу, занимается реконструкцией или строительством учебного здания, а также его оснащением и техобслуживанием.
Концессионер может сам заниматься образовательным процессом, а может нанять оператора. Эта модель существенно уступает двум предыдущим по степени масштабирования. В США есть примеры, где концессионер управляет сразу несколькими школами, но пока это скорее исключение.
Первая чартерная школа появилась в начале 90-х в Миннесоте. Сейчас в стране, по данным National Alliance for Public Charter Schools, уже более 3,1 млн учеников обучаются в чартерных школах.
Другим примером концессионера служит корпорация BASIS Charter Schools, которая является крупнейшей в США организацией, выполняющей функции управляющей компании для чартерных школ. В ее ведение входят как эксплуатация и техническое обслуживание физической инфраструктуры школ, так и организация процессов, управление педагогическим составом, а также разработка единого учебного плана и методических материалов для школ, находящихся под управлением. BASIS не только является концессионером, но также сама выполняет функции оператора и поставщика контента. Школы BASIS Charter Schools не раз удостаивались национальных наград, в том числе в 2018 году получили первую награду в номинации «Лучшие школы старших классов» по версии U.S. News.
В международной практике также существуют другие модели привлечения финансирования в социальные проекты. Социальная облигация, или облигация социального воздействия (SIB),— финансовый инструмент, привязывающий выплаты государства инвесторам к достижению согласованных показателей по решению социально значимой проблемы в образовании. В общем случае источником выплат становится бюджет страны, но плательщиками могут выступать и международные организации. Development Impact Bond (DIB) — аналог SIB c отличием в том, что проекты реализуются в развивающихся странах и выплаты осуществляет не само государство, а международная организация.
Российские перспективы
Наряду с нехваткой бюджетных средств на строительство новых школ в России существуют и иные серьезные предпосылки для развития ГЧП и организации операторского бизнеса в сфере школьного образования:
неравномерность социально-экономических характеристик регионов (объем валового регионального продукта, финансирования школ на одного учащегося, доли населения с высшим образованием, а также доли городского населения, социальных характеристик семей);
дифференциация школ по материально-техническому обеспечению и неоднородность качества образовательного контента / методик обучения являются основными факторами существенного разброса результатов сдачи ЕГЭ в разрезе субъектов РФ: наиболее высокие средние баллы по ключевым предметам демонстрируют регионы ЦФО, самые низкие результаты наблюдаются на Дальнем Востоке;
низкие ставки оплаты труда учителей, что не позволяет привлекать квалифицированных педагогов и приводит к дефициту кадров в подавляющем большинстве регионов.
В настоящее время в России реализуется более 30 проектов строительства школ в рамках ГЧП, в процессе структурирования находятся еще порядка 40 объектов. В ближайшие два года ожидается реализация не менее 80 проектов по строительству школ в формате ГЧП. Основными формами привлечения внебюджетных средств в образование являются соглашение о государственно-частном партнерстве или концессия на создание объекта образования.
Текущая структура проектов, многие из которых реализуются в рамках концессии, включает целевую эксплуатацию концессионером, что подразумевает оказание им всех или части образовательных услуг. Как правило, в качестве концессионеров выступают строительные компании, не обладающие соответствующими компетенциями и намеревающиеся оказывать минимально возможный набор образовательных услуг. На практике здание школы сдается в аренду государственному образовательному учреждению, при этом в школе формально выделяется отдельное помещение для оказания услуг дополнительного образования концессионером. По сути, происходит строительство школы «в рассрочку» без последующей оценки качества образования.
В отличие от этой схемы, концессионер, вкладывающий свои средства и нанимающий частного оператора, рискует своей доходностью в случае недостижения согласованных показателей и поэтому заинтересован в привлечении лучших кадров и управленческих команд, в применении лучших методик. Появление такого механизма, как «плата за образовательный результат», расширяет возможности инвестора и становится значимым фактором повышения инвестиционной привлекательности сферы образования.
Для реализации ГЧП-новаций в образовании потребуется уточнение регулирующих норм. Так, в рамках действующего бюджетного законодательства плата государства может быть направлена только на финансовое обеспечение (возмещение) затрат концессионера, выплата дополнительной доходности за образовательный результат без привязки к компенсации затрат действующим законодательством прямо не предусмотрена. Решением может стать внесение изменений в федеральное законодательство в части установления возможности осуществления государством отдельного платежа при достижении социально-экономического эффекта / образовательного результата.
Преимущества проектов ГЧП для государства будут выражаться в снижении рисков, связанных с заключением концессионных соглашений, повышении качества образовательных услуг, достижении целевых показателей федеральных инициатив в системе образования и, что крайне важно отметить, переходе к прозрачной системе «финансирования за результат» с понятным механизмом контроля и ответственной частной стороной в лице концессионера.