 |
ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ  |
Президент говорит об административной реформе уже три года, но до сих пор нет даже ее законченной концепции. В послании Федеральному собранию 16 мая Путин пригрозил дать правительству "дополнительный политический стимул", чтобы сдвинуть дело с мертвой точки. Похоже, этим стимулом может стать усиление Центра стратегических разработок (ЦСР). Туда из Минэкономразвития уже уходит первый заместитель Германа Грефа Эльвира Набиуллина. Три года назад именно сотрудники ЦСР, возглавляемые Грефом, написали долгосрочную стратегию социально-экономического развития, законопроекты о ЕСН и 13-процентной ставке подоходного налога. После чего и были направлены президентом в правительство для проведения реформ в жизнь. Получилось по-разному. Но если президент воспримет предложения возрожденного ЦСР всерьез, у центра есть шанс победить правительство в борьбе за административную реформу
— В рамках административной реформы ваше министерство подготовило предложения по ликвидации избыточных госфункций. Кто из чиновников получит "черную метку"?
— Смертных приговоров мы никому выносить не собираемся. Предложения касаются наиболее очевидных избыточных функций. Их упразднение не требует серьезных структурных изменений. Как правило, это либо те функции, которые не исполняются, либо те, исполнение которых легко переадресовать за пределы федеральных органов исполнительной власти. Это не те функции, за которые ведомства действительно всерьез бьются.
— Неужели есть госфункции, от которых чиновники легко готовы отказаться?
— Есть функции, необходимость упразднения которых не вызывает сомнений, даже если это не нравится представителям заинтересованных ведомств. Росрезерву, например, вменена функция расфасовки продуктов. Но чиновник не продавец. Он не должен паковать продукты. Для этого можно нанять коммерческие организации, которые сделают это эффективно и быстро. Или функция Минсельхоза по дегустации алкогольной продукции. Это же забота не о безопасности потребителя, а о степени его удовлетворенности. А новый закон о техническом регулировании запрещает чиновникам этим заниматься. Такого рода отжившие функции можно найти практически во всех ведомствах.
— Сколько архаичных госфункций вы насчитали?
— 108. Но, видимо, отменить нам удастся меньше. Некоторые из этих функций, вероятно, придется отменить несколько позднее, после дополнительного изучения. Сейчас довольно тяжело идет процесс согласования с ведомствами.
— Но вы сказали, что за отжившие функции чиновники биться не будут...
— Да — но должен уточнить, что даже в нашем министерстве возникли проблемы с отменой ряда таких функций. Из 46 функций, которые, по-моему, могут быть немедленно отменены, за 36 департаменты, их осуществляющие, держатся до последнего. В общем, предложили их не упразднять.
— Ваши предложения сводятся к инвентаризации госфункций. Если так пойдет дальше, реформа займет годы.
— Безусловно, функциональный анализ не исчерпывает всей административной реформы. Это лишь часть подготовительных мероприятий. Суть реформы не инвентаризация госфункций, а создание механизмов, которые позволят автоматически изменять поведение органов власти. Это касается и таких важных мотивационных аспектов, как бюджетирование или собственное ресурсное обеспечение. Мы планируем изменения правил игры, которые повлияют на поведение ведомств, на их способность выполнять свои функции. Например, для правоустанавливающих функций (нормотворчества) один из приоритетных элементов — демократизация процесса выработки решений, повышение его публичности. Имеется в виду несколько вещей. Гораздо более широкое применение вневедомственной экспертизы. Интеграция структур гражданского общества в состав рабочих групп. Выработка индикаторов эффективности тех или иных программ и планов действия правительства. Все это должно стать механизмом общественной оценки способности органов власти добиться поставленных целей. Глубокие изменения должны произойти и в системе госконтроля и надзора.
Речь идет об очень серьезной перестройке всего механизма принятия решений. Разумеется, когда мы ставим такие далеко идущие задачи, трудно надеяться, что мы за два-три месяца подготовим предложения по их решению. Тем более трудно надеяться, что все они будут реализованы в короткие сроки.
— С чего вы начнете административную реформу?
— Если говорить о первоочередных задачах, то мы сейчас активно работаем над вопросами транспарентности. Подготовлен законопроект, базирующийся на презумпции информационной открытости государственных органов и местного самоуправления. Напряженно работаем также над проектом закона, основанном на презумпции нецелесообразности госвмешательства в экономику.
— Неужели государство перестанет регулировать экономику?
— Нет. Но ведомства, которое пожелают разжиться добавочными регулирующими функциями, должны будут доказывать правительству их целесообразность. Это будет непросто. Процедура предполагается крайне сложная и многоступенчатая.
В целом же мы сейчас приступили к подготовке комплекса нормативных актов, которые позволят к 2005 году, как мы надеемся, составить первый бюджет федеральных органов исполнительной власти, основанный на стоимостной оценке функций и не связанный напрямую, как сейчас, с показателем предельной численности работников в каждом ведомстве. Это способно принципиально изменить всю канву принятия решений.
Вот приоритеты в административной реформе, которые на сегодня рассматриваются как первоочередные. Это очень сложная реформа. Она требует изменения поведения госслужащих. Она не сводится к краткосрочным мероприятиям. Даже первая волна мер, которые я перечислил, рассчитана минимум на два года.
— Может, чтобы ускорить работу, президенту пора дать правительству "политический стимул"? Ведь реформа не сводится к преобразованию госслужбы. Назрела реформа правительства.
— К тому моменту, когда потребуется принимать решения по изменению структуры правительства, без волевых импульсов будет не обойтись. Это очевидно. Но структурные изменения в правительстве являются относительно второстепенной проблемой. Главное — изменить правила игры и механизм принятия решений, а не перерисовать списки министерств. Тем не менее это наиболее болезненная часть преобразований: она затрагивает интересы политически влиятельных людей. Поэтому наверняка потребуется очень четкая воля и целеустремленность самого президента, его готовность принимать эти непростые решения. Но реально все эти решения могут быть приняты не ранее 2004 года. Комплексное же изменение структуры правительства, когда до выборов в Думу осталось всего четыре месяца,— задача просто нереализуемая. Другое дело, что одна из задач функционального анализа — создать необходимые условия для последующего перераспределения функций между ведомствами, а в случае необходимости — изменения их перечня, изменения самого устройства правительства. Ключевой фактор для оптимизации принятия решений — введение принципа обособления правоустанавливающих функций и функций выработки политики от других функций исполнительной власти. Эти ключевые функции могут быть сосредоточены в относительно небольшой группе министерств, которые и должны составить федеральное правительство. Процесс выработки решений намного упростится. Согласовывать решения с небольшим числом министерств будет гораздо проще, чем со всеми 56 нынешними ведомствами.
— Значит, вы согласны с радикальными предложениями олигархов оставить в правительстве семь политически значимых министров, отказавшись от отраслевого принципа управления?
— Что касается предложения РСПП, то я бы не стал их сводить к изменению структуры правительства. В широком смысле все, что РСПП сейчас предлагает, у нас находит очень высокую степень согласия и понимания. По сути, мы говорим об одной стратегии реформы, где по некоторым позициям РСПП заведомо радикализует предложения. Это касается и вопроса возможной будущей структуры федеральных органов исполнительной власти. Но, на наш взгляд, уйти от понятия отраслевого министерства сейчас очень трудно. Это связано не только с политическими ограничениями, но и с тем, что в ряде отраслей объемы госприсутствия сейчас очень значимы. Например, в социальной сфере. Я плохо представляю, как сейчас можно ликвидировать, например, Минздрав. А это типично отраслевое министерство.
— Сейчас активизируется работа ЦСР. Туда даже ушла Эльвира Набиуллина. Не означает ли это, что центр превращают в альтернативу правительству, и прежде всего в области разработки административной реформы?
— Демократизацию процесса выработки политических решений, как я уже говорил, мы рассматриваем как один из приоритетов реформы. В проект новой среднесрочной программы мы внесли предложение о создании общественного совета по административной реформе, куда бы входили представители гражданского общества. Сейчас мы направили на рассмотрение премьера предложение по продолжению функционального анализа, в котором сделали упор на введение в состав рабочей группы представителей бизнеса, профсоюзов. С нашей точки зрения, активизация ЦСР только поможет наладить диалог с различными общественными структурами. Мы будем максимально активно обсуждать на площадке ЦСР каждый новый шаг и каждое новое предложение в рамках реформы.
— А вы сами не собираетесь уйти в ЦСР?
— На данный момент нет.
— И все же, что главное на ваш взгляд: реформа госаппарата или перестройка правительства, которая приведет к повышению его политической роли?
— Вы ставите вопрос, уходящий за рамки административной реформы. Это вопрос выбора траектории развития политической системы страны. В рамках же этой реформы мы задачу ставим иначе — добиться, чтобы независимо от дальнейшего развития политической системы в стране госмашина работала эффективнее, чем она работает сейчас. У меня нет сомнений, что это возможно при любой системе — и парламентской, и президентской. Потому что, по международным рейтингам, у 60-70% стран мира с самыми разными системами госустройства система госуправления более эффективна, чем в России. То есть именно тот потенциал повышения эффективности работы чиновника, который не связан с выбором политической системы, мы и пытаемся реализовать в рамках административной реформы.