12 декабря 1993 года на всенародном референдуме был принят проект новой Конституции Российской Федерации. За 25 лет ее текст претерпел некоторые изменения, сам день перестал быть государственным праздником, регулярно появляются слухи о конституционной реформе, однако пока что Конституция, принятая в 1993 году, остается основой государства.
Фото: Антон Белицкий, Коммерсантъ / купить фото
День российской Конституции отмечается 12 декабря, потому что в этот день в 1993 году ее проект был принят на общефедеральном референдуме (Татарстан и Чечня не голосовали). Однако некоторые основания считаться днем рождения Основного закона есть, как минимум, еще у шести дат.
12 июня 1990 года съезд народных депутатов РСФСР принял декларацию о суверенитете РСФСР, в которой прямо указывалось на необходимость разработки новой Конституции.
16 июня 1990 года была сформирована комиссия по подготовке текста нового Основного закона: ее возглавил председатель Верховного совета РСФСР Борис Ельцин, его заместителем стал первый заместитель ВС РСФСР Руслан Хасбулатов, секретарем — депутат Олег Румянцев.
12 ноября 1990 года был опубликован первый проект Конституции.
5 июня 1993 года открылось конституционное совещание: принятый им проект стал основой для текста, который был вынесен на референдум.
21 сентября 1993 года противостояние президента и парламента перешло в решающую фазу.
А может быть, датой начала конституционного процесса можно считать 14 марта 1990 года, когда Съезд народных депутатов СССР изменил формулировку шестой статьи Конституции, которая прежде объявляла Коммунистическую партию Советского Союза «руководящей и направляющей силой общества», обозначая ее как «ядро политической системы, государственных и общественных организаций». Новая версия статьи признавала и за другими партиями право на участие в «выработке политики Советского государства». Без этого производить дальнейшие перемены было бы затруднительно.
Тем не менее 12 декабря — праздник по праву, поскольку это финал долгого и болезненного конституционного процесса, начавшегося в одной стране, а закончившегося в другой.
Виктор Шейнис, член конституционной комиссии, в интервью “Ъ”: «Насколько я помню то время, люди, которые тогда занялись Конституцией, не представляли всей сложности задач, стоявших перед ними. Автократический строй, еще распадавшийся тоталитаризм, перераставший в автократию, нужно было заменить демократическим строем. Плановую, формально распределительную экономику заменить рыночной. Обязать государство признавать и защищать права и свободы человека. Заменить чисто номинальную федерацию живой федерацией. Вместо противостояния всему окружающему миру ради ''победы социализма во всем мире'' вывести страну на европейский путь с превращением России в европейскую страну».
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью»,— объявлялось в первом же варианте проекта российской Конституции, который был опубликован 12 ноября 1990 года.
«Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»,— дополняет этот тезис действующая Конституция. Сегодня это выглядит аксиомой, однако в 1990-м это еще была теорема, нуждавшаяся в доказательствах. Как и многие другие утверждения в бесчисленных вариантах проекта нового Основного закона.
Олег Румянцев, секретарь конституционной комиссии, в интервью “Ъ”: «Еще вчера все это было сплошной ''диссидентщиной'', за что можно было попасть не в тюрьму, так в психушку. И вдруг все эти идеи становятся сутью конституционной реформы, которая означала переход страны к другому строю. Одни называли его переходом от социализма к демократии, другие — переходом от тоталитаризма к демократии. Для нас было важно, чтобы состоялся переход к конституционному строю. Такой строй имеет четкие признаки. Это верховенство Конституции и закона: власть не вправе принимать решения, которые противоречат законам, а законы при этом не могут противоречить Конституции. Это принцип разделения властей, реальный федерализм, приоритет прав и свобод человека. Для перехода к такому строю в стране нужно было менять все: логику отношений власти и гражданина, форму правления, набор институтов государственной власти, с которыми государство стало бы правовым, набор общественных институтов, с которыми общество стало бы гражданским».
Первые полтора года работа конституционной комиссии была не только попыткой создать новое правовое и идеологическое пространство, но и важным элементом политической борьбы между союзным центром Михаила Горбачева и руководством РСФСР во главе с Борисом Ельциным. РСФСР на тот момент было квазигосударственным образованием даже на фоне остальных союзных республик. Конституционные новации были для российских депутатов тогда не менее существенным оружием, чем забытая сегодня напрочь тема перевода промышленных предприятий под российскую юрисдикцию. Российские конституционалисты оспаривали весь советский правовой опыт.
Михаил Краснов, помощник Бориса Ельцина по правовым вопросам, в интервью “Ъ”: «Конституционализм в современном смысле этого слова несет в себе только одно — идею ограничения власти. Советская Конституция никоим образом власть не ограничивала, и тот акт нельзя называть этим понятием. Конституция — это всегда клетка для власти. Только поэтому она может обеспечивать права и свободы. Пусть это клетка золотая. Но если власть высунет из клетки руку, ей ее сразу отрубят за то, что вторгается в автономную оболочку человека, не имея на это никаких прав, так как прав таких у нее не может быть в принципе».
Возможность перенести свои наработки из сферы конституционных мечтаний в сугубо практическое поле появилась после событий августа-декабря 1991 года, когда РСФСР после распада СССР пришлось превращаться в полноценное государство.
Политическое послевкусие в конституционном строительстве
В 1992–1993 годах работа над Конституцией все так же оставалась инструментом политической борьбы, только конфликтовали между собой бывшие союзники: с одной стороны президент Борис Ельцин, с другой — Руслан Хасбулатов и большинство участников съезда народных депутатов.
В начале 1992-го предполагалось, что новую Конституцию примет или хотя бы обсудит съезд народных депутатов, намеченный на конец года. Осенью 1992-го речь шла уже о первой половине 1993-го. На переносе съезда настаивали как сторонники Бориса Ельцина, сражавшиеся с депутатским большинством во главе с Русланом Хасбулатовым, так и регионы, особенно республики в составе РФ, спешно принимавшие свои Конституции. В первой половине 1993 года съезд чуть было не отправил Бориса Ельцина в отставку. Потом был референдум о доверии ветвям власти, конституционное совещание, сентябрь-октябрь 1993 года.
Итоговый текст Конституции переполнен отзвуками схваток 1992–1993 годов. Перед политической элитой молодой страны было поставлено множество вопросов, и ответы на них дали победители.
Нормы, сделавшие исполнительную власть сильнее представительной и позволяющие назвать Россию после 1993 года суперпрезидентской республикой, появились по итогам долгих споров министров-реформаторов и Верховного совета. Может ли парламент увольнять отдельных министров? Должны ли члены правительства стремглав мчаться на отчет к депутатам по первому запросу? Конституция этого не разрешает и не предполагает. Предельно сложная процедура импичмента президента — ответ на ту легкость, с которой съезд народных депутатов в конце марта 1993 года чуть не уволил Бориса Ельцина.
Каковы отношения центра и регионов? Все ли регионы равны или есть некоторые более равные?
Некоторая расплывчатость конституционных формулировок про отношения федерального центра и регионов — отражение торга с субъектами федерации, который вели и президент, и его оппоненты, пытаясь заручиться их поддержкой.
Потом центр становился сильнее, а регионы слабели. Соответственно, Совет федерации — верхняя палата парламента, задача которой отражать волю регионов,— подвергался реформированию всякий раз, когда наступал очередной этап в отношениях центра и субъектов федерации. Конституционные формулировки этому не препятствовали.
Итоговый текст стал успехом, но не победой, поскольку многие отцы-основатели не признавали родства; другие, в том числе поддерживавшие Бориса Ельцина депутаты, в частности, Виктор Шейнис, несколько дистанцировались от результата, называя проект, который выносился на референдум в декабре 1993 года, «проектом Шахрая (Сергей Шахрай, на тот момент вице-премьер.— “Ъ”) — Алексеева (Сергей Алексеев, выдающийся теоретик права.— “Ъ”) — Собчака (Анатолий Собчак, тогда мэр Санкт-Петербурга.— “Ъ”)».
Остается только гадать, каким бы был текст Конституции, если бы его все-таки утверждал съезд народных депутатов. И не в разгар противостояния с Борисом Ельциным, а полутора годами раньше, когда российская власть была сравнительно единодушна в оценке происходящего и планов на будущее.
Руками трогать осторожно
9 октября 2018 года председатель КС Валерий Зорькин опубликовал в «Российской газете» статью «Буква и дух Конституции»:
«Разумеется, у нашей Конституции есть недостатки. В их числе отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, в определении статуса администрации президента и полномочий прокуратуры. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации. Недостатки существуют и в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Представления же о том, что путем радикальной конституционной реформы можно развернуть ход событий в каком-то более правильном направлении, не просто поверхностны и недальновидны, но и опасны, поскольку чреваты резкой социально-политической дестабилизацией. Разговоры о том, что можно изменить структуру жизни с помощью одних лишь юридических решений,— это наивный идеализм, если не что-то худшее».
По мнению председателя КС, все «недостатки» Конституции устранимы «путем точечных изменений», а необходимости в кардинальной реформе нет, невзирая на то что «Россия сегодня стоит перед лицом нарастающих внешних вызовов».
За 25 лет в текст Конституции вносилось не так много поправок, хотя первые годы после ее принятия антиельцинская оппозиция и прежде всего коммунисты не раз предлагали исправления, как правило, связанные с усилением роли парламента. Однако первые поправки предложил внести в 2008 году президент Дмитрий Медведев: они касались увеличения срока конституционных полномочий главы государства и парламента. Это было сделано. Тогда казалось, что начало положено и корректировка Основного закона пойдет полным ходом, но внесенные с тех пор изменения были точечными. Выяснилось, что менять политическую реальность можно и без внесения поправок в Конституцию.
Ряд норм и даже слов вообще оказались «персональными». Никто из авторов любого проекта Конституции и не подозревал, например, что слово «подряд» способно со временем набраться небывалой юридической силы.
Правда, выяснилось это только в 2011 году, когда Владимир Путин объявил, что будет вновь баллотироваться на пост президента.
Виктор Шейнис: «Я проверил по документам все варианты, которые готовила конституционная комиссия Верховного Совета РФ. У нас этого словечка не было. Оно появилось в ''проекте Шахрая, Собчака и Алексеева''».
Сергей Филатов, глава администрации президента в 1993–1995 годах, в интервью “Ъ”: «Тогда самый большой шум был по поводу того, что Борис Николаевич (Ельцин.— “Ъ”) любит власть, что власть не отдаст ни за что, пойдет на третий срок, и прочее. И чтобы снять эту озабоченность, появилась такая запись: не более двух сроков подряд».
На самом деле слово «подряд» появилось, но осталось никем не замеченным вместе с постом президента РСФСР, который был учрежден 24 апреля 1991 года народными депутатами еще советской России. Тогда вопрос о том, что будет через два президентских срока (он в то время составлял пять лет), казался предельно неактуальным.
Нисколько не противоречило тексту Конституции и превращение Госдумы в палату, подконтрольную одной партии. Произошло это в декабре 2003 года, сразу после выборов в Думу четвертого созыва. «Единая Россия» победила, но, собрав вместе с одномандатниками 223 голоса, не могла рассчитывать даже на простое большинство в Думе. Однако несколько регламентных ухищрений, активная работа администрации президента с депутатами, избравшимися от провалившихся партий,— и «Единая Россия» получила в нижней палате конституционное большинство, а также посты всех глав имеющихся комитетов. Депутатский корпус разделился на тех, кто состоит в самой большой фракции, и всех остальных, кто может ходить на заседания и даже иногда на них выступать. Такой расклад оставался неизменным, сохранившись даже в созыве 2011–2016 годов, когда у «Единой России» было простое большинство. После 2003-го за федеральным уровнем подтянулся и местный. В течение нескольких лет региональные парламенты тоже стали полуторапартийными. И это, опять же, нисколько не противоречило букве Основного закона.
Впрочем, Конституция и не в состоянии регламентировать все. Ее текст может дать гражданину права и свободы и вменить обязанность их защищать.
«Россия, ты одурела!»
О том, как в 1993 году Россия подошла к порогу гражданской войны, постояла около него и отступила назад — в спецпроекте “Ъ”