Программа мер по реформированию налоговой системы Российской Федерации на период 2003-2005 гг. направлена на достижение целей, поставленных в посланиях президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, реализацию Стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 г. и Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) с учетом предложений по ее обновлению, одобренных правительством Российской Федерации 20 февраля 2002 г.
1. Текущее состояние налоговой системы
Определяя дальнейшие шаги по проведению налоговой реформы, следует отметить, что наиболее важные меры из тех, которые были поставлены перед правительством Российской Федерации и Федеральным собранием президентом Российской Федерации, уже были реализованы в 2000-2002 гг. Речь идет, в частности, о следующих мерах:отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность "оборотных" налогов;
существенное снижение налогообложения фонда оплаты труда за счет введения "плоской" шкалы налога на доходы физических лиц и снижения отчислений в социальные внебюджетные фонды с введением единого социального налога, предусматривающего регрессивную шкалу налогообложения;
установление принципиально нового режима применения налога на прибыль организаций с резким снижением ставки этого налога;
введение налога на добычу полезных ископаемых взамен ряда ранее существовавших платежей, ставшего важным шагом в направлении изъятия в доход государства части природной ренты, образующейся у пользователей недр;
реформирование системы налогообложения малого бизнеса;
отмена налога с продаж и налога на покупку иностранной валюты.
Эти, а также ряд других мер налоговой реформы проводились в соответствии с одобренной в 2000 г. правительством Российской Федерации Программой осуществления масштабной налоговой реформы в Российской Федерации и были осуществлены в беспрецедентно короткие для мировой практики сроки.
Следствием проведенных мер стало обеспечение более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, изменение в положительную сторону как структуры налоговых поступлений, так и структуры поступлений налоговых платежей по основным отраслям экономики. Улучшилось администрирование уплаты налогов и сборов. Прекращена практика заключения специальных соглашений по уплате налогов с крупнейшими налогоплательщиками. Важным следствием проведенных мер стала легализация многими налогоплательщиками своих доходов, ранее скрываемых от налогообложения.
В результате проведенной за последние два года интенсивной совместной работы правительства и Федерального собрания было принято одиннадцать глав второй части Налогового кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс), регулирующих порядок уплаты конкретных налогов.
Важнейшим промежуточным результатом реализованных мер стало реальное снижение общей налоговой нагрузки на экономику, что стало одним из важных факторов поддержания экономического роста в стране. Динамика изменения налоговой нагрузки приведена в следующей таблице:
Таблица 1. Динамика изменений налоговой нагрузки
| 2000 г. (факт.) | 2001 г. (факт.) | 2002 г. (факт.) | 2003 г. (бюджет) | |
|---|---|---|---|---|
| Отношение объема налоговых | 33,5 | 33,9 | 32,9 | 30,7 |
| доходов к ВВП (%) | ||||
| То же без учета роста цен на | 31,8 | 32,0 | 30,6 | 29,5 |
| нефть |
Несмотря на общее снижение налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков, в последние годы удалось обеспечить опережающее по сравнению с ростом валового внутреннего продукта увеличение доходной базы бюджетов всех уровней. Однако следует учесть, что в значительной степени такое положение было обусловлено высокими мировыми ценами на нефть, что обеспечивало ежегодно получение дополнительных доходов в объеме около 2% к ВВП. Важным источником увеличения бюджетных доходов стала ликвидация такого серьезного канала по уходу от налогообложения, как использование особых условий в ЗАТО и г. Байконуре (что, по экспертной оценке, обеспечило единовременное увеличение доходов в 2000-2002 гг. всего на сумму около 1,6% к ВВП). Однако на будущее этот резерв увеличения бюджетных доходов исчерпан.
2. Приоритеты налоговой реформы Российской Федерации (2003-2005 гг.)
Формирование конкурентоспособной налоговой системы должно стать — в комплексе с другими направлениями реформ — одним из условий достижения устойчиво высоких показателей роста российской экономики и качественного обновления ее структуры. В связи с этим необходим определенный пересмотр приоритетов налоговой реформы с точки зрения решения этой задачи.Успешность развития страны в том числе зависит от способности привлечь в экономику капитал, и в этих целях необходимо обеспечить достаточный уровень доходности на вложенные инвестиции, сопоставимый с уровнем доходности в других странах. Отдача на капитал формируется с учетом разных составляющих, в том числе и с учетом совокупного уровня налоговой нагрузки. Благоприятный налоговый режим не может компенсировать факторы, определяющие низкую конкурентоспособность российской экономики (технологическую отсталость, макроэкономические проблемы, низкое качество государственных институтов, непривлекательный деловой климат), но он может и должен внести вклад в повышение отдачи на вложенный капитал, повысив тем самым относительную инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность российской экономики. Поэтому одним из приоритетов налоговой реформы должно стать создание условий, позволяющих России конкурировать на рынке капиталов и других инвестиционных ресурсов.
В настоящее время имеет место определенный дисбаланс в уровне налоговой нагрузки на сырьевой сектор и остальные отрасли экономики. Это не способствует развитию обрабатывающих отраслей и сферы услуг, не стимулирует приток инвестиций в эти отрасли. Поэтому другим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отраслями экономики. Рассматривая поддержку обрабатывающих отраслей и сферы услуг в числе своих первостепенных задач, правительство Российской Федерации должно обеспечить снижение налогового бремени в отношении этих секторов (за исключением производства некоторых подакцизных товаров) при сохранении налоговой нагрузки на сырьевой сектор.
Третьим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отдельными хозяйствующими субъектами, занимающимися одной и той же экономической деятельностью. Различия в уровне налогообложения таких хозяйствующих субъектов создают неравные конкурентные условия для отдельных налогоплательщиков.
3. Цель, основные задачи и направления налоговой реформы (2003-2005 гг.)
Основной целью дальнейших мер по проведению налоговой реформы должно стать завершение создания налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи.Первая задача — достижение минимально возможной налоговой нагрузки.
Формирование эффективной налоговой системы предполагает достижение справедливого минимально возможного уровня налоговой нагрузки, имея в виду, что налоговое бремя не должно стать препятствием на пути экономического роста. Ускорение темпов экономического роста в России невозможно без дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства. Налоги являются важнейшим инструментом перераспределения общественного богатства, а следовательно, задача по снижению доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при его участии, невыполнима без сокращения налоговых изъятий. Иными словами, речь должна идти о дальнейшем снижении налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли и сферу услуг.
Снижение налогов в качестве фактора экономического роста эффективно только при условии проведения других институциональных и структурных преобразований. Как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, положительный эффект от проведения налоговых реформ возможен только в случае их синхронизации с другими более широкими экономическими преобразованиями. Налоговые реформы могут реально улучшить инвестиционный климат только одновременно с такими преобразованиями, в частности, как реформирование банковского сектора для содействия трансформации сбережений в инвестиции, преобразование естественных монополий с целью предоставления доступа к их услугам всем потребителям по рыночным ценам.
С целью избежания дефицита государственных финансовых ресурсов и снижения эффективности осуществления государством своих функций снижение налоговой нагрузки должно осуществляться только при условии относительного сокращения бюджетных расходов на основе кардинального повышения их эффективности.
Вторая задача — реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы.
Такое реформирование должно осуществляться одновременно с реформой межбюджетных отношений и решением вопроса финансовой обеспеченности региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований, с учетом разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанных с реформой местного самоуправления. В этой связи предполагается внесение в Бюджетный и Налоговый кодексы поправок, связанных с изменением сложившегося порядка закрепления налоговых доходов за территориальными образованиями.
Третья задача — совершенствование существующей системы взимания отдельных налогов.
Одновременно с решением вопросов общеэкономического характера следует усовершенствовать сложившуюся систему уплаты отдельных налогов и правила, регулирующие отношения по уплате конкретных налогов. Именно от того, насколько совершенной будет система, позволяющая определить объект налогообложения, налоговую базу, налоговую ставку, порядок исчисления и уплаты налога во многом зависит степень учета интересов налогоплательщика в налоговых отношениях.
Четвертая задача — улучшение системы налогового контроля и изменение системы налоговой ответственности.
Только эффективный, осуществляемый на постоянной основе налоговый контроль может обеспечить неукоснительное соблюдение налогового законодательства всеми участниками налоговых правоотношений. Поэтому реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исключением возможного дублирования контрольных полномочий различными государственными органами. Необходимо, в частности, принять решения по упрощению системы учета объектов налогообложения, налогового учета (его сближения с бухгалтерским учетом) и налоговой отчетности.
Требует также совершенствования существующая система налоговой ответственности. В частности, судебный порядок взыскания санкций приводит к огромному объему налоговых споров, рассматриваемых в судах. Не всегда для эффективного рассмотрения дел в судах о привлечении лиц к налоговой ответственности необходимо судебное разбирательство. Зачастую рассмотрение дела в суде превращается в простую формальность, однако эта формальность приводит к дополнительным расходам и налогоплательщиков, и государства. Поэтому следует более четко распределить компетенцию по привлечению к налоговой ответственности между налоговыми и судебными органами. Суд должен исполнять роль органа, не привлекающего к ответственности, а осуществляющего принудительное взыскание санкций. Возможно, необходимо оставить судебное разбирательство только для тех случаев, когда налогоплательщик не согласен с вынесенным решением налогового органа и отказывается от уплаты налоговых санкций.
Соответствующие уточнения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации могут быть внесены в ходе рассмотрения в Государственной думе уже внесенных правительством Российской Федерации законопроектов, предусматривающих ряд поправок в часть первую Кодекса.
В 2003-2005 гг. налоговая реформа должна продолжать развиваться по следующим основным направлениям:
продолжение курса на дальнейшее снижение налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста и диверсификации экономики;
упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, ориентация на те налоги, которые стимулировали бы мотивацию к росту прибыли, личных доходов, занятости и отказ от теневой экономической деятельности;
усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, в том числе путем отказа от неэффективных налоговых льгот, и корректировка норм, искажающих экономическое содержание налогов;
улучшение налогового администрирования как одного из условий повышения уровня собираемости налогов и сборов, а также снижения издержек, связанных с соблюдением законодательства о налогах и сборах.
При этом должно быть обеспечено соблюдение принципа стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также обеспечение прямого действия законодательства о налогах и сборах с одновременным повышением понятности и определенности при его применении налогоплательщиками.
Необходимо также постепенно смещать акцент налоговой реформы с радикальных налоговых преобразований к улучшению налогового администрирования.
Необходимым условием успешной реализации налоговой реформы должна стать нормализация процесса законотворчества по вопросам налогообложения. Необходимо исключить случаи придания налоговым нормам обратной силы, изменения концепций законопроектов при рассмотрении во втором чтении, внесения в налоговые законы норм неналогового характера.
4. Бюджетные ограничения и возможные риски при осуществлении дальнейших мер по проведению налоговой реформы
Произведенные расчеты изменения объемов налоговых доходов бюджетов в результате реализации намечаемых мер по проведению налоговой реформы (включая возможное снижение ставок единого социального налога и налога на добавленную стоимость) показали, что осуществление таких мер в полном объеме начиная с 2004 г. может привести к единовременному выпадению доходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов в объеме около 440 млрд рублей, что составляет около 3% к ВВП. Очевидно, что в полном объеме такие потери не могут быть скомпенсированы за счет увеличения налоговых поступлений в результате экономического роста, а также легализации средств, укрываемых в настоящее время от налогообложения. Уменьшение обязательств бюджета в течение одного года в указанном объеме представляется нереальным.Опыт других стран свидетельствует, что снижение налогов в большинстве случаев на первом этапе приводит к реальному уменьшению бюджетных доходов. Не исключение и наша страна. Так, реформирование начиная с 2002 г. налога на прибыль организаций привело к значительному снижению доходов бюджета.
Политика в области расходов, выбранная правительством Российской Федерации, исходит из необходимости увеличения расходов в темпах, не превышающих темпов экономического роста. Вместе с тем в целях проведения налоговой реформы и снижения налогового бремени темп прироста бюджетных расходов должны быть ниже темпа прироста ВВП. Одновременно правительство Российской Федерации определило, что достигнутый уровень непроцентных расходов не должен снижаться в реальном выражении.
В этой связи, чтобы сохранить достигнутый уровень непроцентных расходов в реальном выражении, расходы федерального бюджета в 2004 г. должны вырасти в ценах и условиях 2004 г. на 170 млрд рублей. Если исходить из темпов экономического роста (при сохранении их уровня в размере 13% к ВВП), то общий прирост таких расходов не должен превысить 270 млрд рублей. При этом наиболее оптимальным приростом непроцентных расходов представляется сумма в размере 200 млрд рублей, что составляет 12,54% к ВВП.
Сложность задачи сдерживания роста непроцентных расходов в указанных параметрах обусловлена тем, что ранее принятые решения и обязательства требуют увеличения в 2004 г. непроцентных расходов примерно на сумму 500 млрд рублей.
В рамках проведения бюджетной политики, рассчитанной на снижение зависимости от мировой конъюнктуры цен на нефть путем создания стабилизационного фонда (в который зачисляются НДПИ, экспортные пошлины и некоторые другие доходы при цене на нефть на мировом рынке свыше $18,5 за баррель), а также передачи субъектам Российской Федерации средств для компенсации отмены налога с продаж (за счет части федеральной доли акцизов на нефтепродукты и федеральной доли налогов на малый бизнес), по предварительной оценке, в 2004 г. уровень непроцентных расходов, обеспеченных доходами, не превышает 1733 млрд рублей.
Справочно:
На 2003 г. непроцентные расходы федерального бюджета запланированы в объеме 1702 млрд рублей.
В случае реализации всех предлагаемых мер налоговой реформы необходимо решить задачу более серьезного сдерживания роста непроцентных расходов, чем обозначено выше. Даже сохранение непроцентных расходов в реальном выражении уже не может быть обеспечено при консервативном прогнозе уровня цен на нефть.
Вместе с тем существует целый ряд первоочередных задач, которые необходимо осуществить в следующем году. В частности, связанных с увеличением заработной платы работникам бюджетных организаций (что потребует дополнительных расходов федерального бюджета в объеме 72 млрд рублей), дополнительными расходами на национальную оборону и правоохранительную деятельность (свыше 100 млрд рублей), программу развития судебной системы (10 млрд рублей), индексацию отдельных статей расходов на уровень инфляции (свыше 15 млрд рублей) и некоторые другие расходы социальной направленности.
Для обеспечения в 2004 г. финансирования только этих минимально необходимых задач необходимы серьезные меры по дальнейшему увеличению собираемости налогов, перекрытию еще имеющихся каналов по уходу от налогообложения при условии наращивания расходов в минимальных размерах.
Дополнительным фактором, серьезно осложняющим решение задачи относительного сокращения бюджетных расходов, является предполагаемое разграничение, начиная с 2005 г., расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, связанное с проводимой в настоящее время реформой местного самоуправления. В частности, на федеральный бюджет возлагаются не финансируемые в настоящее время расходные обязательства региональных бюджетов.
Решение всех этих задач за счет ослабления бюджетной политики, использования средств стабилизационного фонда или осуществления расходов за счет дефицита бюджета, на наш взгляд, является нецелесообразным.
В складывающихся условиях оптимальными при выборе мер по дальнейшему проведению налоговой реформы должны быть взвешенные решения, которые, с одной стороны, были бы реально ощутимы бизнесом в качестве фактора облегчения налогового бремени, а с другой стороны, гарантировали бы сохранение бюджетной устойчивости как федерального, так и территориальных бюджетов.
5. Основные меры, обеспечивающие существенное снижение налоговой нагрузки
Произведенные Минфином России расчеты доходов в условиях действующего законодательства в сопоставимых условиях по среднегодовым ценам на нефть свидетельствуют о том, что доля налоговых доходов консолидированного бюджета снижается в 2004 г. по сравнению с 2003 г. на 1,3 процентного пункта к ВВП (с учетом отмены налога с продаж), в том числе по федеральному бюджету на 0,3 процентного пункта и консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации на 1,0 процентного пункта. В случае полной компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов по налогу с продаж доля снижения доходов федерального бюджета в ВВП составит 0,7 процентного пункта. Кроме этого, в условиях действующего законодательства 2004 г. в связи с неиндексацией шкалы регрессии по ЕСН ожидается значительный дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.Вместе с тем на заседании правительства Российской Федерации 6 февраля 2002 г. была отмечена необходимость осуществления при проведении налоговой реформы более решительных шагов в направлении дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику, а также стимулирования экономического роста и инвестиционной активности. Одновременно Минфину России и Минэкономразвития России было поручено провести расчеты изменений объемов налоговых поступлений в бюджетную систему страны, а также оценку влияния на финансово-экономическое состояние предприятий и экономику в целом возможного снижения ставок НДС и ЕСН. Результаты таких расчетов и оценка приведены в Приложении 1 к настоящему докладу.
В целях определения наиболее приемлемого варианта дополнительных мер Минфином России совместно с Минэкономразвития России и МНС России были проанализированы различные варианты, отличающиеся как составом предлагаемых мер, так и сроками начала их реализации. С учетом проведенного анализа представляется наиболее оптимальным вариант, предусматривающий (помимо мер, предусмотренных в разделах 6 и 7 доклада) осуществление следующих наиболее существенных для доходов бюджетов мер.
5.1. Снижение с 2004 г. основной ставки НДС с 20 до 18%
Предлагается снизить начиная с 2004 г. основную ставку этого налога с 20 до 18% при сохранении пониженной ставки (10%) по социально значимым товарам и услугам.
По расчетам, в предполагаемых макроэкономических условиях реализация только этой меры должна обеспечить в 2004 г. снижение налогового бремени (с соответствующим сокращением доходной базы федерального бюджета) на сумму около 97 млрд рублей. Это решение будет способствовать благоприятному структурному сдвигу в распределении налоговой нагрузки между секторами экономики, имея в виду наибольший выигрыш для несырьевых отраслей экономики (распределение этой суммы между отраслями приведено в Приложении 1 к докладу).
5.2. Принятие начиная с 2004 г. к зачету сумм НДС , уплаченных налогоплательщиками поставщикам товаров (работ, услуг) при осуществлении капитальных вложений до окончания срока ввода объектов в эксплуатацию
Этот вопрос в последнее время активно ставится организациями, осуществляющими крупные капитальные вложения по объектам с длительным строительным циклом. Между тем в соответствии с действующим ныне порядком право на такой вычет возникает только после окончания строительства и принятия на баланс завершенных строительством объектов, что приводит к отвлечению из оборота средств налогоплательщиков, осуществляющих строительство. Принятие соответствующего решения обеспечит сохранение в обороте по таким организациям в 2004 г. средств в объеме примерно 45-50 млрд рублей.
Вместе с тем при реализации этой меры, а также мер, указанных в разделе 7 настоящего доклада, нельзя не учитывать, что в настоящее время имеют место многочисленные злоупотребления, связанные с принятием к вычету сумм НДС, уплаченных поставщикам, но так и не поступившим в доход федерального бюджета. Поэтому одновременно должны быть приняты (в том числе и в законодательном порядке) решения, направленные на улучшение администрирования этого налога. В частности, следует рассмотреть целесообразность введения системы электронных счетов-фактур, также применения специальных банковских счетов для учета поступления и уплаты НДС.
Примечание:
Во исполнение поручения председателя правительства Российской Федерации М. М. Касьянова от 26 марта 2000 г. создана рабочая группа по разработке комплекса вопросов, связанных с возможностью применения специальных банковских счетов для учета поступления и уплаты НДС в составе представителей МНС России, Минфина России, Банка России и Минэкономразвития России.
5.3. Снижение с 2005 г. эффективной ставки единого социального налога
В целях дальнейшего ослабления налогового бремени целесообразно начиная с 2005 г. серьезно снизить эффективную ставку единого социального налога (ЕСН).
В результате рассмотрения различных подходов при решении этой задачи предлагается следующий вариант такого снижения.
Снижение эффективной ставки ЕСН (включая тарифы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование) предлагается осуществить путем установления ставки ЕСН в размере 26% для доходов до 300 тыс. рублей, в размере 10% для доходов от 300 тыс. до 600 тыс. рублей и в размере 2% с доходов свыше 600 тыс. рублей на одного работника. Пропорциональным образом могут быть изменены и налоговые ставки для тех категорий налогоплательщиков, которые в настоящее время уплачивают ЕСН по пониженным ставкам.
Такой подход обеспечит реальное и весьма существенное снижение ЕСН для работодателей в тех отраслях, где оплата труда невысока и которые объективно не могут воспользоваться регрессивной шкалой налогообложения для уменьшения уплачиваемой суммы налога за счет применения пониженных ставок ЕСН.
По расчетам, реализация этого предложения должна привести к снижению в 2005 году эффективной ставки ЕСН примерно на 5,7 процентного пункта к фонду оплаты труда (с 30,1% до 24,4%), что, по нашей оценке, могло бы снизить поступления в 2005 году по сравнению с действующей шкалой этого налога (без учета расширения налоговой базы за счет легализации части ныне укрываемой от налогообложения заработной платы) примерно на 224 млрд рублей, а с учетом расширения налоговой базы за счет легализации налогоплательщиками расходов на оплату труда — примерно на 194 млрд рублей.
С учетом роста обязательств государственных социальных внебюджетных фондов дефицит средств этих фондов может составить к 2005 г. примерно 340 млрд рублей. С учетом этого в 2005-2006 гг. необходимо ужесточить финансовую политику в области расходов и обеспечить более глубокие преобразования в бюджетной сфере. Кроме этого, должны быть проработаны дополнительные предложения, направленные на ликвидацию дефицита государственных социальных внебюджетных фондов. Одновременно необходимо провести реформу социального и медицинского страхования.
Проект федерального закона о внесении изменений в главу Кодекса, связанных со снижением ставки ЕСН, целесообразно внести одновременно с разработкой соответствующих предложений и поправок в законодательство о пенсионном, медицинском и социальном страховании.
5.4. Дальнейшее снижение и унификация налоговой ставки НДС
В случае благоприятной финансовой ситуации в течение 2005 г. возможна постановка и решение вопроса о введении начиная с 2006 г. единой налоговой ставки по НДС в размере 16%. Реализация только этой меры должна обеспечить в 2006 г. снижение налоговой нагрузки еще примерно на 70 млрд рублей, или около 0,4% к ВВП.
6. Завершение в 2004-2005 гг. мер, подлежащих реализации в соответствии с ранее одобренными правительством Российской Федерации мерами по реформированию налоговой системы
Как уже было отмечено выше, налоговая реформа осуществляется в соответствии с Программой мер по реформированию налоговой системы, одобренной правительством Российской Федерации в мае 2000 года. Эти меры носят первоочередной характер и подлежат реализации в основном с 2004 года. В результате налоговая система России по перечню применяемых налогов и широте налоговой базы должна встать на один уровень с большинством стран ОЭСР.Предлагается, в частности, реализовать следующие меры.
6.1. Отмена налога с продаж
В целях повышения эффективности российской налоговой системы с 1 января 2004 г. отменяется налог с продаж. Фискальная нагрузка этого налога усугубляется несовершенством законодательного регулирования процесса взимания этого налога, что является сдерживающим фактором развития отдельных отраслей — отраслей розничной торговли и сферы услуг.
Компенсацию выпадающих доходов региональных бюджетов, вызванных отменой налога с продаж, предполагается осуществить за счет повышения фискальной значимости налога на имущество организаций, отказа от зачисления в федеральный бюджет налоговых поступлений при использовании специальных режимов налогообложения малого бизнеса, а также передачи в региональные бюджеты части акцизов на нефтепродукты, поступающих в настоящее время в федеральный бюджет (млрд рублей)
Таблица 2. Потери региональных и местных бюджетов после отмены НСП и их компенсация
| 2004 г. | 2005 г. | |
|---|---|---|
| Потери региональных и местных бюджетов | 60,6 | 64,8 |
| в связи с отменой налога с продаж | ||
| (всего) | ||
| Компенсирующие налоги (всего) | 56,7 | 73,7 |
| в том числе за счет: | ||
| увеличение поступлений от налога на | 18,3 | 19,8 |
| имущество организаций | ||
| отказ от зачисления в федеральный | 11,8 | 13,6 |
| бюджет налогов, взимаемых с малого | ||
| бизнеса | ||
| передача в региональные бюджеты части | 26,6 | 40,3 |
| акцизов на нефтепродукты, поступающих в | ||
| настоящее время в федеральный бюджет |
6.2. Сокращение количества региональных и местных налогов и сборов
Одновременно с отменой с 2004 г. налога с продаж предполагается пересмотреть перечень региональных и местных налогов и сборов, закрепленный в статьях 20 и 21 закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В частности, необходимо отказаться от таких налогов и сборов, как сбор на нужды образовательных учреждений, целевые сборы на содержание милиции, сбор с владельцев собак, сбор за парковку автотранспорта и некоторых других. Кроме этого, следует учесть, что в соответствии со статьей 9 федерального закона от 31 декабря 2002 г. #191-ФЗ уже принято решение об отмене с 1 января 2004 г. сбора за уборку территорий населенных пунктов, взимаемого в 2003 г. с юридических лиц в размере до 1,5% фонда оплаты труда.
Примечание:
В результате предлагаемых мер в составе региональных налогов останутся налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. В составе местных налогов — налог на имущество физических лиц, земельный налог и налог на рекламу.
С введением в перспективе налога на недвижимость налоги на имущество организаций и на имущество физических лиц, а также земельный налог прекратят свое действие.
6.3. Реформирование системы имущественных налогов
Имущественные налоги должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. При этом предполагается исключить запасы, затраты и нематериальные активы из объекта налогообложения по налогу на имущество организаций, существенно сократить налоговые льготы, устанавливаемые на федеральном уровне, создать условия для перехода в перспективе к налогообложению недвижимости. По налогу на имущество физических лиц предлагается пересмотреть принципы оценки имущества физических лиц для целей налогообложения, постепенный переход на рыночную оценку имущества физических лиц с одновременным снижением максимальной налоговой ставки. По земельному налогу предусматривается переход на налогообложение земельных участков исходя из кадастровой стоимости этих участков. Налог на наследования и дарения предполагается установить в качестве федерального налога, предусмотрев заметное снижение налоговых ставок и с зачислением сумм от его взимания в местные бюджеты.
Проекты соответствующих федеральных законов были подробно рассмотрены и в целом одобрены на заседании правительства Российской Федерации 27 февраля 2003 года. Эти законопроекты, доработанные с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств, 20 марта были внесены Минфином России в правительство Российской Федерации.
Примечание:
Учитывая необходимость завершения работы по кадастровой оценке земельных участков и по разработке и использованию методики инвентаризационной оценки объектов недвижимого имущества, принадлежащего гражданам, предполагается введение глав Кодекса, регулирующих уплату земельного налога и налога на имущество физических лиц начиная с 2005 г.
6.4. Платежи, связанные с использованием природных ресурсов
Одной из важных задач, которая должна была быть решена в ходе налоговой реформы, является реформирование платежей, связанных с использованием природных ресурсов. В этом направлении в 2003 г. Государственной думой предполагается принятие, внесенных правительством Российской Федерации глав Кодекса, регулирующих уплату водного налога и сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами. Кроме этого, необходимо законодательное закрепление платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду. В рамках проводимой работы по реформированию лесного хозяйства в течение 2003 г. должны быть подготовлены проекты законодательных актов, касающиеся системы платежей за пользование лесными ресурсами, с учетом существующего мирового опыта применения таких платежей. В целях усиления стимулирующей роли платежей за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и платежей за пользование лесными ресурсами в качестве инструмента по более бережному и рациональному использованию природных ресурсов предполагается некоторое увеличение сумм, поступающих в региональные и местные бюджеты от таких платежей, что должно стать одним из источников компенсации потерь территориальных бюджетов в связи с отменой налога с продаж.
6.5. Специальный налоговый режим при разделе продукции
В течение весенней сессии Государственной думой предполагается принятие внесенной правительством Российской Федерации главы Кодекса, устанавливающей специальный налоговый режим для участников соглашений о разделе продукции (СРП). В этой главе нашли отражение особенности налогообложения при выполнении СРП в целях создания стабильных условий работы для инвесторов на весь период пользования месторождениями полезных ископаемых, а также должны быть безусловно соблюдены интересы государства при реализации указанных соглашений.
При этом с учетом последующих обсуждений данного вопроса в правительстве Российской Федерации для участников СРП должны быть соблюдены следующие принципиальные положения:
вводится норма по обязательному проведению аукциона на предоставление права пользования участком недр на условиях СРП;
применение ставки НДПИ с коэффициентом 0,5 от действующей ставки (специфической или адвалорной), а при достижении определенного уровня коммерческой добычи, который может быть установлен соглашением, ставка НДПИ применяется с коэффициентом 1;
замена отнесения на возмещаемые затраты амортизационных отчислений на капитальные затраты с введением предельных показателей допустимых возмещаемых затрат — "cost-stop" для месторождений углеводородного сырья не более 75%, а для месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе не более 90% при "традиционном разделе". Доля государства в общем объеме произведенной продукции при "прямом разделе" должна составить не менее 32%;
отнесение на возмещаемые затраты большей части расходов по главе 25 Кодекса (с отличиями по ликвидационному фонду, уплаченным процентам и управленческим расходам);
установление закрытого перечня уплачиваемых налогов с заменой всех других налогов разделом продукции;
осуществление компенсации инвестору уплаченных местных налогов за счет уменьшения доли прибыльной продукции государства;
цена реализации нефти должна устанавливаться исходя из рыночных цен, но не ниже среднего за отчетный период уровня цен сорта нефти "Юралс";
обеспечение стабильности системы налогообложения для участников СРП путем фиксации законодательства о налогах и сборах на дату подписания соглашения.
При этом должно соблюдаться правило, что режим СРП используется в исключительных случаях при отсутствии претендентов на разработку участков недр на условиях обычного налогового режима.
6.6. Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей
Закончена работа по переработке главы Кодекса, которой регулируется специальный налоговый режим в виде единого налога на сельскохозяйственных товаропроизводителей. Порядок взимания единого сельскохозяйственного налога, установленный в главе 26.1 Кодекса, имеет ряд недостатков: этот налог применяется не для всех производителей сельскохозяйственной продукции; отсутствует добровольность при переходе на его уплату; налоговый период не учитывает сезонность данной отрасли экономики; вызывает затруднение определение размера налоговой ставки.
Предлагаемый единый налог, которым заменяется ряд действующих налогов (кроме земельного налога), предусматривается уплачивать от "чистого дохода". Данный режим предполагается устанавливать на основе добровольности его применения, возможности использования смешанными хозяйствами, а также прямого действия на всей территории Российской Федерации. По сельскохозяйственным организациям, не перешедшим на специальный режим, предлагается постепенное поэтапное увеличение ставки налога на прибыль.
6.7. Совершенствование режима применения государственной пошлины
В 2003 году Государственной думой должна быть принята глава Кодекса, регулирующая уплату государственной пошлины (с введением в действие с 1 января 2004 года). При этом предусматривается заметное (в среднем в 2-2,5 раза) снижение размеров государственной пошлины при обращении в суды и за совершение нотариальных действий. В эту главу предполагается также включить абсолютное большинство из существующих ныне сборов, взимаемых (установленных) государственными органами на основании отдельных решений правительства Российской Федерации, министерств, ведомств, законодательных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. С вступлением в силу этой главы будут отменены существующие ныне налог на операции с ценными бумагами и налог на использование наименования "Россия" и образованных на его основе словосочетаний.
7. Дополнительные меры по реформированию налоговой системы
Помимо упомянутых в разделе 6 мер по проведению налоговой реформы (которые ранее были одобрены правительством Российской Федерации и проводятся по установленному графику) предлагается осуществить следующие меры:7.1. Изменения при налогообложении добычи и реализации углеводородного сырья
Сложившаяся в настоящее время система налогообложения характеризуется определенным дисбалансом в уровне налоговой нагрузки между сырьевым сектором и другими отраслями экономики. В частности, не до конца решена задача изъятия у сырьевого сектора части получаемых в нем доходов, имеющих рентный характер, а также обусловленных благоприятной мировой конъюнктурой цен на углеводородное сырье и продукты его переработки.
В этом направлении предлагаются следующие меры:
предусмотреть начиная с 2004 г. некоторое увеличение базовой ставки НДПИ на нефть и природный газ в качестве фактора, компенсирующего снижение налоговой нагрузки на нефтяной и газовый секторы в результате осуществления других мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах;
Примечание:
С учетом "выигрыша" нефтедобывающей отрасли от предполагаемого снижения основной ставки НДС базовую ставку НДПИ предлагается увеличить с 340 до 357 рублей за 1 тонну. Налоговую ставку НДПИ при добыче природного газа предлагается установить в размере 193 рублей за 1 тыс. куб. м.
сохранить до 2011 г. срок действия специфической ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при добыче нефти;
отменить с 1 января 2004 г. акциз на природный газ с компенсацией связанных с этим потерь федерального бюджета за счет увеличения ставки таможенной пошлины при экспорте природного газа с 5 до 20%, а также увеличения НДПИ при добыче природного газа. В результате обусловленная существенным различием в уровне цен газа по внутренним и внешним поставкам сверхприбыль газоторгующих организаций будет изыматься не с помощью акциза, а с помощью в первую очередь экспортной пошлины. Одновременно предлагается отказаться от существующей адвалорной ставки НДПИ при добыче природного газа в пользу специфической ставки.
Учитывая, что в соответствии с бюджетным законодательством часть НДПИ поступает в бюджеты тех субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется добыча нефти и газа, должны быть изменены в пользу федерального бюджета и пропорции зачисления этого налога при добыче углеводородов. При этом у регионов должны быть сохранены ранее получаемые ими доходы в абсолютном выражении.
7.2. Уточнения режима применения налога на прибыль организаций
Предполагается внести определенные уточнения в главу 25 Кодекса "Налог на прибыль организаций", направленные на решение отдельных вопросов, касающихся налогового учета (с целью приближения его к бухгалтерскому учету), амортизационной политики, особенностей налогообложения при страховании, доверительном управлении имуществом, и некоторых других вопросов, связанных с применением этой главы Кодекса.
Кроме этого, представляется необходимым отменить с 1 января 2004 г. действие налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, решения по которым были приняты органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской федерации до 1 июля 2001 г. в отношении организаций, осуществляющих инвестиционные и иные проекты по развитию соответствующих субъектов Российской Федерации.
Требует также совершенствования действующий порядок налогообложения доходов физических лиц и организаций от операций с ценными бумагами и другими финансовыми инструментами.
7.3 Усовершенствование порядка применения налога на добавленную стоимость (НДС)
В этих целях предлагается:
решить проблему применения нулевой ставки налога для налогоплательщиков, оказывающих услуги по перевозке экспортируемых и импортируемых грузов, в том числе упростить обоснование нулевой ставки по морским и автомобильным перевозкам;
частично решить вопрос о налогообложении авансов, восстановив ранее действовавший порядок при котором исчисленный налог с авансов принимается к зачету в том же периоде, в котором осуществлена поставка, а не после фактической уплаты налога в бюджет.
7.4. Усовершенствование порядка уплаты акцизов на нефтепродукты
Произведенный в соответствии с поручением правительства Российской Федерации анализ практики применения нового режима уплаты акцизов на нефтепродукты свидетельствуют о серьезных проблемах, возникающих при применении этого режима у налогоплательщиков. Во многих случаях не обеспечивается уплата акциза по месту конечного потребления нефтепродуктов, что приводит к недопоступлению сумм на цели строительства и содержания автомобильных дорог в субъектах Российской Федерации. В связи с этим должен быть подготовлен проект федерального закона, направленный на устранение недостатков при применении нового режима уплаты акцизов на нефтепродукты.
7.4. (так в оригинале. - "Ъ"). Увеличение имущественного вычета по налогу на доходы физических лиц
В целях стимулирования строительства и приобретения жилья населением предлагается внесение изменений в главу 23 "Налог на доходы физических лиц" Кодекса, предусматривающих увеличение начиная с 2004 г. имущественного вычета с 600 тыс. рублей до 1 млн рублей, с учетом фактически складывающихся цен на жилье в среднем по Российской Федерации.
Примечание:
Проект соответствующего федерального закона, одобренный на заседании правительства Российской Федерации 10 апреля 2003 г., в ближайшее время должен быть направлен в Государственную думу.
7.5. Отмена налогового контроля за расходами физических лиц
Представляется оправданной отмена налогового контроля за расходами физических лиц, предусмотренного статьями 86.1-86.3 Кодекса. Реализация указанной меры будет способствовать привлечению в экономику дополнительных средств и одновременно позволит сэкономить государственные средства на осуществление этого контроля. В условиях действия федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" отмена налогового контроля не снижает эффективность государственного контроля за расходами физических лиц, но устраняет ненужное дублирование функций государственных органов. Предлагаемая мера может быть реализована уже в течении 2003 г.
Примечание:
Проект соответствующего федерального закона, одобренный на заседании правительства Российской Федерации 10 апреля 2003 г., в ближайшее время должен быть направлен в Государственную думу.
7.6. Специальный режим налогообложения для резидентов особых экономических зон, а также система налогообложения судовладельцев, эксплуатирующих суда, внесенные в Международный судовой реестр
В качестве одного из способов повышения экономического потенциала и создания благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации представляется целесообразным применение механизма создания территориальных образований с особыми экономическими условиями функционирования — особые экономические зоны (ОЭЗ).
Особенностью налогообложения организаций, получивших статус резидента ОЭС, должен быть особый порядок уплаты налога на прибыль и налога на имущество, а именно: освобождение от уплаты налога на прибыль в течение трех лет по доходам, полученным от деятельности на территории этих зон, значительное снижение ставки данного налога в последующий период (вплоть до восьмого года с начала реализации инвестиционного проекта), а также освобождение от налога на имущество в отношении имущества, находящегося на территории ОЭЗ и используемого налогоплательщиком в предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках инвестиционного проекта.
Следует также разработать систему налогообложения судовладельцев, эксплуатирующих суда, внесенные в Международный судовой реестр, которая должна предусматривать освобождение от налога на прибыль доходов от морских перевозок, а также освобождение от уплаты налога на имущество и транспортного налога в отношении судов с установлением единого сбора, уплачиваемого в зависимости от водоизмещения судна.
7.7. Индексация специфических ставок акцизов по подакцизным товарам
В соответствии с предполагаемым на 2004-2006 гг. ростом цен на потребительские товары предполагается проведение ежегодной индексации специфических ставок акцизов по подакцизным товарам. При этом на 2004 г. предлагается более высокая (на 20%) индексация специфической составляющей ставки акцизов по табачным изделиям.
По расчетам Минфина России, следствием реализации всех перечисленных выше мер станет уменьшение в 2004 г. общего объема доходов расширенного правительства (включая доходы государственных социальных внебюджетных фондов) примерно на 147 млрд рублей, что составляет около 1,0% к ВВП, а в 2005 г. по сравнению с 2004 г.— еще на 200 млрд рублей, что соответствует примерно 1,13% к ВВП. Если учесть, что в 2004 г. даже в условиях действующего законодательства (без учета отмены налога с продаж) ожидается снижение доходов примерно на 0,9% к ВВП, то общее снижение доходов в 2004 г. составит около 1,9% к ВВП.
Приложение 1
О влиянии на финансово-экономическое состояние предприятий и на экономику в целом предложенных мер по проведению налоговой реформы и, прежде всего, снижения ставок ЕСН и НДС
1. Влияние предлагаемых изменений на некоторые макроэкономические показатели развития экономикиПо оценке Минэкономразвития России, реализация предложенного сценария налоговой реформы окажет следующее влияние на макроэкономические показатели:
Таблица 3. Влияние предлагаемых изменений на макроэкономические показатели
| Показатели | 2004 г. | 2005 г. | 2006 г. |
|---|---|---|---|
| Дополнительные инвестиции в | 29,3 | 74,3 | 85,9 |
| основной капитал (млрд руб.) | |||
| Рост к базовому варианту (%) | 1,2 | 2,7 | 2,7 |
| Дополнительный объем | 35,4 | 112,8 | 160,7 |
| произведенного ВВП (млрд руб. | |||
| ) | |||
| Рост к базовому варианту (%) | 0,2 | 0,7 | 0,9 |
| Дополнительный объем | 34,1 | 77,5 | 95,1 |
| промышленной продукции (млрд | |||
| руб.) | |||
| Рост к базовому варианту (%) | 0,4 | 0,8 | 0,8 |
2. Единый социальный налог
Снижение ставки ЕСН в качестве фактора активизации инвестиционного процесса определяется как долей расходов на оплату труда в выручке предприятий, так и уровнем оплаты труда, определяющем возможности предприятий использовать регрессивную налоговую шкалу. В нынешних условиях регрессивная шкала налогообложения в значительных масштабах применима лишь в узкой группе отраслей топливной промышленности и металлургии. Первому порогу регрессии (100 тыс. рублей в год) соответствует среднемесячная оплата труда в 8300 рублей в месяц. В прошлом году в промышленности этот порог преодолели практически только отрасли сырьевого сектора. В случае реализации предлагаемого в докладе варианта снижения эффективной ставки ЕСН (до 300 тыс. руб.— 26%; от 300 тыс. до 600 тыс. руб.— 10 %; свыше 600 тыс. руб.— 2%) будет обеспечено реальное снижение налоговой нагрузки по основной массе налогоплательщиков и в первую очередь по предприятиям перерабатывающих отраслей, где уровень оплаты труда заметно ниже, чем в сырьевом секторе экономики.
По расчетам, реализация этого предложения должна привести к снижению в 2005 г. эффективной ставки ЕСН примерно на 5,7 процентного пункта к фонду оплаты труда (с 30,1% до 24,3%), что по прямому счету могло бы привести к снижению поступлений в 2005 г. по сравнению с действующей шкалой этого налога (без учета расширения налоговой базы за счет легализации части ныне укрываемой от налогообложения заработной платы) примерно на 224 млрд рублей.
Таблица 4. Суммарный эффективный тариф ЕСН и страховых взносов и снижение суммарных доходов в 2005 году
| Страховая и накопительная части трудовой пенсии (всего, %) | |
|---|---|
| в действующих условиях | 30,08 |
| при изменении регрессивной шкалы | 24,34 |
| отклонение | -5,73 |
| В том числе | |
| 1) взносов в пенсионную систему | |
| в действующих условиях | 23,69 |
| при изменении регрессивной шкалы | 18,76 |
| отклонение | -4,92 |
| 2) взносов в Фонд социального страхования | |
| в действующих условиях | 3,36 |
| при изменении регрессивной шкалы | 2,97 |
| отклонение | -0,39 |
| 3) взносов в фонды медицинского страхования | |
| в действующих условиях | 3,03 |
| при изменении регрессивной шкалы | 2,61 |
| отклонение | -0,42 |
| Снижение суммарных доходов (всего, млрд | 224 |
| руб.) | |
| В том числе | |
| по взносам в пенсионную систему | 192 |
| по взносам в Фонд социального | 15 |
| страхования | |
| по взносам в фонды медицинского | 16 |
| страхования | |
| Снижение суммарных доходов (с учетом | 194 |
| расширения налоговой базы за счет | |
| легализации части расходов) (всего, | |
| млрд руб.) | |
| В том числе | |
| по взносам в пенсионную систему | 166 |
| по взносам в Фонд социального | 13 |
| страхования | |
| по взносам в фонды медицинского | 14 |
| страхования | |
С учетом возможного расширения налоговой базы за счет легализации расходов на оплату труда по нашей оценке в 2005 г. при предлагаемой схеме снижения эффективной ставки общее недопоступление средств составит примерно 194 млрд рублей.
В связи с рассмотрением вопроса о снижении эффективной ставки ЕСН Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования РФ представлены прогнозы формирования бюджетов этих фондов на 2003-2005 гг.
По Пенсионному фонду РФ:
Согласно расчетам Пенсионного фонда РФ, даже при сохранении действующих ставок ЕСН в 2004-2005 гг. возникает расчетный дефицит бюджета этого фонда. При этом отмечается, что поступающие в доходную часть бюджета страховые взносы на страховую часть трудовой пенсии обеспечивают лишь 70% объема выплат, в связи с чем как в настоящее время, так и в будущем на эти цели придется использовать средства, предназначенные на выплату базовой пенсии.
Полученная информация приведена в следующей таблице (млрд. руб.)
Таблица 5. Прогноз формирования бюджета Пенсионного фонда на 2003-2005 годы (млрд руб.)
| Показатели | 2003 г. (бюджет) | 2004 г. (прогноз) | 2005 г. (прогноз) |
|---|---|---|---|
| Текущие доходы (всего) | 822,8 | 994,1 | 1081,1 |
| Из них | |||
| Единый социальный налог | 365,6 | 426,1 | 489,3 |
| Страховые взносы на трудовую | 324,2 | 425,0 | 490,0 |
| пенсию и добровольное | |||
| страхование | |||
| Расходы (всего) | 864,9 | 1087,2 | 1211,1 |
| Текущий профицит (+), дефицит | -42,1 | -93,1 | -130,0 |
| (-) |
Согласно представленных Фондом социального страхования РФ расчетам, даже при сохранении действующих ставок ЕСН в 2004-2005 гг. также возникает дефицит бюджета этого фонда (в части социального страхования).
Полученная информация приведена в следующей таблице (млрд руб.)
Таблица 6. Прогноз формирования бюджета Фонда социального страхования РФ (млрд руб.)
| Показатели | 2003 г. (бюджет) | 2004 г. (прогноз) | 2005 г. (прогноз) |
|---|---|---|---|
| Остаток средств на начало | 5,6 | 0,1 | — |
| года | |||
| Доходы (всего) | 107,6 | 114,8 | 141,0 |
| Расходы (всего) | 113,1 | 122,1 | 158,0 |
| из них | |||
| Пособия по временной | 72,7 | 88,2 | 103,2 |
| нетрудоспособности | |||
| Текущий профицит (+), дефицит | 0,1 | -7,2 | -17,0 |
| (-) |
При сохранении действующей шкалы ЕСН, по информации Федерального фонда обязательного медицинского страхования, расходы обеспечиваются доходами.
Полученная информация приведена в следующей таблице (млрд руб.)
Таблица 7. Прогноз формирования бюджетов фондов обязательного медицинского страхования (млрд руб.)
| Показатели | 2003 г. (бюджет) | 2004 г. (прогноз) | 2005 г. (прогноз) |
|---|---|---|---|
| Доходы (всего) | 144,3 | 161,1 | 185,0 |
| Из них за счет ЕСН | 88,5 | 99,5 | 114,2 |
| Из общих доходов в том числе | |||
| федерального ФОМС | 5,3 | 6,0 | 6,8 |
| территориальных ФОМС | 139,0 | 155,2 | 178,2 |
| Расходы (всего) | 144,3 | 161,1 | 185,0 |
| В том числе | |||
| Федерального ФОМС | 5,3 | 6,0 | 6,8 |
| Территориальных ФОМС | 139,0 | 155,1 | 178,2 |
Таблица 8. Прогноз недостатка средств в государственных внебюджетных фондах в 2005 году
| Сумма (млрд руб.) | Процент к расходам | |
|---|---|---|
| Недостаток средств (всего) | 340 | 22 |
| В том числе | ||
| по Пенсионному фонду РФ | 296 | 24 |
| по Фонду социального | 30 | 19 |
| страхования | ||
| по фондам обязательного | 14 | 8 |
| медицинского страхования | ||
При анализе эффекта от снижения ЕСН, а также направлений использования предприятиями сэкономленных средств следует принимать во внимание, что этот налог является частью расходов предприятий на труд. Вторая часть этих расходов — заработная плата. В отраслях экономики, в которых труд нанимается на конкурентных условиях (а сегодня это практически все отрасли), расходы на оплату труда определяются производительностью труда. Поэтому снижение ставки ЕСН приведет прежде всего к росту заработной платы — до тех пор, пока общая сумма ЕСН и заработной платы не достигнет прежнего значения. Более того, существует высокая вероятность того, что в условиях дефицита квалифицированной рабочей силы дополнительный финансовый ресурс, оказавшийся в распоряжении предприятий, будет направлен на ускоренное повышение оплаты труда. В результате усилится тенденция превышения динамики роста оплаты труда над его производительностью.
Можно ожидать, что прибыль предприятий (как доля добавленной стоимости) в результате снижения сумм ЕСН не увеличится, поскольку не уменьшатся расходы предприятий на оплату труда наемных работников. Соответственно, нельзя ожидать и сколь либо заметного роста инвестиций в результате снижения ставки ЕСН.
Другое важное обстоятельство состоит в том, что в налоговую базу по ЕСН не входят выплаты "теневых доходов", то есть ЕСН не входит в расходы на оплату труда в неформальном секторе. Снижение ставки ЕСН приведет к тому, что "формальному" сектору станет легче конкурировать с неформальным на рынке труда. На макроэкономическом уровне это может выразиться в снижении теневой составляющей в расходах на оплату труда. Уменьшение ставки ЕСН, таким образом (как уже было отмечено выше), будет частично скомпенсировано ростом фонда оплаты труда.
При оценке влияния снижения эффективной ставки ЕСН на экономическое положение организаций следует также учесть тот факт, что нагрузка по ЕСН в большей степени ложится на отрасли экономики, в которых доля оплаты труда в добавленной стоимости велика. Поэтому снижение ставки ЕСН должно дать больше преимуществ перерабатывающим отраслям и отраслям, производящим услуги. Этот эффект, однако, не следует переоценивать. Кроме этого, у условиях снижения численности трудоспособного населения дополнительные преимущества нерентным отраслям по сравнению с рентными приведет к выравниванию заработной платы, а не прибыли.
Снижение ставки ЕСН и связанное с этим увеличение заработной платы приведет к росту потребления более качественных и дорогих импортных товаров с соответствующим снижением потребления более дешевой отечественной продукции пищевой, легкой промышленности и потребительского машиностроения.
Рост заработной платы, обусловленный снижением ставки ЕСН, будет стимулировать рост предложения труда в экономике, а вместе с ним и рост ВВП. Однако этот путь увеличения темпов роста ВВП является весьма затратным. По оценке экономической экспертной группы, снижение поступлений по ЕСН на сумму, соответствующую 1% ВВП, приведет к единовременному дополнительному приросту ВВП на 0,1%. Столь малый эффект связан с тем, что численность трудоспособного населения не растет и поэтому для привлечения новых рабочих рук из числа экономически неактивного населения и безработных требуются значительные средства (в расчете на их производительность труда).
II. Налог на добавленную стоимость
1. По расчетам в предполагаемых макроэкономических условиях 2004 г., снижение в 2004 г. основной ставки этого налога с 20 до 18% должно привести к сокращению доходной базы федерального бюджета в 2004 г. на сумму около 97 млрд рублей и соответствующему увеличению финансовых ресурсов у налогоплательщиков, которые распределятся между отраслями в следующих объемах (млрд. руб.):Таблица 9. Прогноз изменения доходной части федерального бюджета на 2004 год
| Сектора | Сумма (млрд руб.) |
|---|---|
| Всего | 97 |
| Сырьевые отрасли | 16 |
| Несырьевые отрасли | 56 |
| Импорт | 25 |
Таким образом, принятие решения о снижении основной ставки НДС в наибольшей степени по сравнению с другими предлагаемыми мерами будет способствовать благоприятному структурному сдвигу в распределении налоговой нагрузки между секторами экономики. При этом из несырьевых отраслей наибольшая сумма средств останется в распоряжении организаций строительства (13 млрд рублей) машиностроения и металлообработки (11 млрд рублей), торговли и общественное питание (7 млрд рублей). пищевой промышленности (6 млрд рублей) и железнодорожного транспорта (5 млрд рублей).
При этом следует учесть, что снижение ставки НДС, скорее всего, не приведет к снижению цен на товары (работы, услуги) на внутреннем рынке. Поэтому одним из следствий этой меры может стать некоторое увеличение прибыли организаций, часть из которой может быть направлена и на инвестиционные цели. Однако нет оснований утверждать, что данная мера способна стать серьезным стимулом для роста инвестиционного потенциала несырьевых отраслей экономики, учитывая в целом небольшой выигрыш от ее реализации на уровне конкретного предприятия. Скорее всего, большая часть дополнительных финансовых ресурсов предприятий этих отраслей, где уровень заработной платы заметно ниже, чем в топливной промышленности, как и в случае снижения ставки НДС, будет направлена на повышение уровня оплаты труда работников. По оценке экономической экспертной группы можно ожидать рост доли заработной платы в добавленной стоимости на 0,6% при снижении доли НДС в ВВП на 1 процентный пункт.
Однако в любом случае снижение ставки НДС станет одним из факторов перераспределения налоговых платежей от федерального бюджета в пользу территориальных бюджетов как в случае некоторого увеличения налога на прибыль организаций (три четверти которого поступит в региональные и местные бюджеты), так и при росте заработной платы, одним из следствий которого станет некоторое увеличение поступлений налога на доходы физических лиц.
2. Принятия к вычету уплаченного НДС при проведении налогоплательщиками капитальных вложений в процессе строительства, а не после ввода строящихся объектов в эксплуатацию обеспечит сохранение в обороте организаций в 2004 году средств в объеме примерно 45 млрд рублей, в 2005 г.— в объеме примерно 50 млрд рулей. В соответствии с ныне действующим порядком предоставления налогового вычета по НДС при осуществлении капитальных вложений такие средства принимаются к вычету в более поздние сроки (средний срок реализации инвестиционных проектов составляет порядка трех лет). Поэтому реализация этой меры означает более ранний возврат государством средств налогоплательщика, уплаченного им в виде НДС при оплате материальных ресурсов по капитальным вложениям. Однако для федерального бюджета прямым следствием данной нормы будут иметь место прямые потери в доходах в указанных выше суммах в первые годы после ее введения.
По оценке Минэкономразвития России, свободные средства налогоплательщиков, которые образуются при осуществлении данного решения, распределятся по отраслям следующим образом:
Таблица 10. Прогноз распределения средств налогоплательщиков по отраслям
| 2004 г. | 2005 г. | |||
|---|---|---|---|---|
| Млрд руб. | Процент к итогу | Млрд руб. | Процент к итогу | |
| Сырьевые отрасли | 14,9 | 32,6 | 16,3 | 32,6 |
| Электроэнергетика | 2,7 | 6,2 | 3,1 | 6,2 |
| Химическая промышленность | 1,3 | 2,8 | 1,4 | 2,8 |
| Лесная и целлюлозно-бумажная | 0,8 | 1,8 | 0,9 | 1,8 |
| промышленность | ||||
| Текстильная и обувная | 0,2 | 0,4 | 0,2 | 0,4 |
| промышленность | ||||
| Металлургия | 3,7 | 8,2 | 4,1 | 8,2 |
| Машиностроение | 2,1 | 4,6 | 2,3 | 4,6 |
| Пищевая промышленность | 2,1 | 4,8 | 2,4 | 4,8 |
| Сельское хозяйство | 1,8 | 4,0 | 2,0 | 4,0 |
| Транспорт | 15,4 | 34,6 | 17,3 | 34,6 |
| в т. ч. трубопроводный | 6,8 | 15,0 | 7,5 | 15,0 |
| Всего | 45,0 | 100,0 | 50,0 | 100,0 |
Вместе с тем в отличие от снижения ставки НДС данная мера имеет направленный инвестиционный эффект, обеспечивая сохранение в обороте налогоплательщиков в процессе капитального строительства средств в размере 20% от стоимости товаров (работ, услуг), оплаченных поставщикам в ходе осуществления строительства.
Если учесть, что в настоящее время реально (особенно для несырьевых отраслей) источником инвестиций могут быть только заемные средства, то данная норма позволяет примерно наполовину снизить для потенциальных инвесторов стоимость привлеченных на кредитном рынке ресурсов (при доле материальных ресурсов в строительстве в размере 60% и процентной ставке по долгосрочным кредитам в размере 20%).
В случае одновременного снижения ставки НДС и ускоренного возмещения уплаченных сумм налога при строительстве суммарно в 2004-2005 гг. дополнительные средства в распоряжении предприятий составят (млрд руб.):
Таблица 11. Суммарный прогноз дополнительных средств предприятий в 2004-2005 годах (млрд руб.)
| Ускорение возмещения | Снижение ставки | Итого | Процент к итогу | |
|---|---|---|---|---|
| Всего | 95 | 214 | 309 | 100 |
| В том числе | ||||
| Сырьевые отрасли | 31 | 37 | 68 | 22 |
| Несырьевые отрасли | 64 | 177 | 241 | 78 |
Представляется достаточно сложной задачей спрогнозировать варианты использования налогоплательщиками высвобождаемых средств в результате реализации предложений по снижению ставки и изменению режима применения НДС. Однако возможны следующие варианты направления налогоплательщиками средств, остающихся в их распоряжении.
1. Увеличение фонда оплаты труда
Дополнительные средства в несырьевых отраслях экономики (особенно в легкой и пищевой промышленности и машиностроении) могут быть направлены на увеличение фонда оплаты труда, тем более что официальный уровень оплаты труда в них заметно ниже, чем в отраслях, связанных с добычей и переработкой нефти минерального сырья. В этих отраслях высвобождаемые средства могут быть использованы на выравнивание заработной платы с целью привлечения квалифицированных кадров. При прочих равных условиях рост доходов населения в результате роста заработной платы стимулирует платежеспособный спрос со стороны бедных слоев населения и рост сбережений со стороны более обеспеченных граждан. Дополнительным эффектом может стать небольшое увеличение импорта потребительских товаров. Учитывая, что в настоящее время практические механизмы использования сбережений населения развиты слабо, маловероятно, что это приведет к заметному росту инвестиций.
2. Увеличение оборотных средств
Отдельными предприятиями, имеющими хорошие перспективы сбыта произведенной продукции, дополнительные средства могут быть направлены на пополнение собственных оборотных средств без дополнительного увеличения краткосрочного кредитования. В этом случае в перспективе должно иметь место увеличение объемов производства, если увеличение оборотных средств будет использовано на дополнительные закупки сырья и материалов. Такой вариант реален прежде всего для лесопромышленного комплекса, химии и нефтехимии, легкой и пищевой промышленности.
3. Увеличение инвестиций в основной капитал
Часть дополнительных средств может быть использована на инвестиции. Однако для формирования благоприятных условий для вложения налогоплательщиками высвобождаемых средств в инвестиции необходимо решение других проблем, в конечном итоге определяющих прибыльность инвестиций. Главной проблемой в настоящее время является не недостаток инвестиционных ресурсов (заметные потенциальные инвестиционные ресурсы в настоящее время сконцентрированы в экспортно-сырьевых отраслях промышленности), а недостаток инвестиционных проектов, более выгодных и надежных по сравнению с вложением в иностранные активы. В этом смысле предлагаемые меры по снижению налоговой нагрузки на обрабатывающие отрасли промышленности, следствием которых должно стать повышение их рентабельности и инвестиционной привлекательности, в некоторой степени должны способствовать переливу сюда капиталов из экспортного сегмента экономики, а возможно, и увеличению иностранных инвестиций.
По мнению Минэкономразвития России, с известной долей допущения можно предположить, что от 30 до 70% высвобождаемых в результате ускоренного возмещения НДС при капстроительстве ресурсов могут быть использованы в качестве инвестиционных ресурсов. Дополнительные инвестиционные ресурсы в 2004 г. в объеме 33-77 млрд рублей обеспечат дополнительный прирост инвестиций в российскую экономику на 1,3-3%, что, в свою очередь, может повлечь в среднесрочной перспективе ежегодный прирост ВВП на 0,5-1,0 процентного пункта.
4. увеличение оттока капитала.
Это направление использования высвободившихся средств сохранится, пока вложения в отечественную экономику не станут более привлекательными для бизнеса по сравнению с вложениями в иностранные активы. Однако преодоление такого положения в большей степени, чем собственно налоговые меры, зависит от целого ряда макроэкономических, институциональных, политических и других факторов, включая преодоление административных барьеров и преобразований в банковской системе.
III. Возможные последствия снижения налоговых ставок ЕСН или НДС
В сжатом виде положительные и отрицательные последствия снижения налоговых ставок по ЕСН и НДС приведены в следующей таблице.| Последствия снижения основной ставки НДС на 2 процентных пункта Положительные последствия | Последствия снижения эффективной ставки ЕСН на не менее чем 5 процентных пунктов Положительные последствия |
|---|---|
| Снижение налоговой нагрузки на | Снижение налоговой нагрузки на |
| экономику примерно на 100 млрд | экономику примерно на 160 млрд |
| руб., или примерно на 0,7% к ВВП | руб., или примерно на 1,1% к ВВП |
| Направленность на благоприятные | Частичная легализация расходов на |
| структурные сдвиги в распределении | оплату труда, скрываемых в |
| налоговой нагрузки между секторами | настоящее время от |
| экономики в пользу несырьевых | налогообложения. На |
| отраслей | макроэкономическом уровне — |
| снижение теневой составляющей в | |
| расходах на оплату труда | |
| Некоторое увеличение прибыли | Некоторое увеличение заработной |
| организаций, часть которой может | платы до уровня, пока общая сумма |
| быть направлена и на | ЕСН и заработной платы не |
| инвестиционные цели | достигнет прежнего значения |
| Фактор перераспределения налоговых | Создание сравнительно больших |
| платежей от федерального бюджета в | преимуществ перерабатывающим |
| пользу территориальных бюджетов | отраслям и отраслям, производящим |
| услуги (учитывая более высокую | |
| долю в них добавленной стоимости) | |
| Стимулирование роста предложения | |
| труда в экономике в результате | |
| роста зарплаты, а вместе с ним и | |
| роста ВВП (однако этот путь | |
| увеличения темпов роста ВВП | |
| является весьма затратным) |
| Последствия снижения основной ставки НДС на 2 процентных пункта Отрицательные последствия | Последствия снижения эффективной ставки ЕСН на не менее чем 5 процентных пунктов Отрицательные последствия |
|---|---|
| Не приведет к снижению цен на | Отсутствие сколь-либо ощутимого |
| товары (работы, услуги) на | инвестиционного эффекта |
| внутреннем рынке | |
| Усиление зависимости доходов | Усиление тенденции превышения |
| бюджета от мировых цен на сырьевые | динамики роста оплаты труда над |
| товары | ростом его производительности |
| Снижение доходов по налогу, | Определенный дисбаланс системы |
| издержки как государства так и | пенсионного, медицинского и |
| налогоплательщиков по | социального обеспечения. |
| администрированию и уплате | Необходимость компенсации |
| которого минимальны | выпадающих доходов за счет других |
| бюджетных источников | |
| Направление большей части | Рост потребления более |
| финансовых ресурсов предприятий | качественных и дорогих импортных |
| вместо инвестиций на повышение | товаров с соответствующим |
| уровня оплаты труда работников | снижением потребления более |
| дешевой отечественной продукции | |
| Более существенные потери доходов | |
| по сравнению со снижением ставки | |
| НДС | |
| Не сопровождается реформированием | |
| системы социального и медицинского | |
| обеспечения |
Приложение 2
Таблица 12. О влиянии предлагаемых изменений и дополнений законодательства о налогах и сборах на доходы в 2004-2006 годах (млрд руб.)
| Предлагаемые меры | Всего |
|---|---|
| 2004 год (по сравнению с | |
| законодательством, действовавшим в 2003 | |
| году) | |
| Отмена налога с продаж | -60,6 |
| Изменения, вносимые в режим применения | -141,4 |
| НДС (всего) | |
| В том числе | |
| снижение основной ставки НДС с 20% до | -96,4 |
| 18% | |
| принятие к вычету НДС, уплаченного | -45,0 |
| поставщикам в течение срока | |
| строительства | |
| Увеличение ставок НДПИ (всего) | 105,3 |
| В том числе | |
| в целях сохранения сложившейся | 13,1 |
| налоговой нагрузки на сырьевой сектор | |
| в связи с отменой акциза на газ | 92,2 |
| Увеличение экспортных пошлин на | 78,0 |
| природный газ | |
| Изменения по налогу на прибыль | -17,6 |
| организаций | |
| Изменения, вносимые в режим применения | -125,9 |
| акцизов (всего) | |
| Из них | |
| отмена акциза на природный газ | -149,5 |
| повышенная индексация ставок акциза на | 1,3 |
| табачные изделия | |
| Изменение размеров государственной | 5,2 |
| пошлины | |
| Отмена налога на операции с ценными | -3,0 |
| бумагами и за название "Россия" | |
| Отмена местных налогов и сборов | -7,0 |
| Изменение режима применения налога на | 18,3 |
| имущество организаций | |
| Изменения, вносимые в режим применения | -0,2 |
| водного налога | |
| Индексация земельного налога | 6,0 |
| Изменения платежей за животный мир и за | -3,9 |
| биоресурсы | |
| Итого | -146,8 |
| То же в % к ВВП | 0,96 |
| 2005 год (по сравнению с | |
| законодательством, действовавшим в 2004 | |
| году) | |
| Снижение эффективной ставки ЕСН | -194,0 |
| Увеличение суммы принятие к вычету НДС, | -5,0 |
| уплаченного поставщикам в течение срока | |
| строительства | |
| Изменения по налогу на прибыль | -17,6 |
| организаций | |
| Увеличение имущественного вычета по | -2,0 |
| налогу на доходы физических лиц | |
| Введение главы НК о земельном налоге | 19,0 |
| Итого | -199,6 |
| То же в % к ВВП | -1,13 |
| 2006 год | |
| Снижение и унификация ставки НДС на | 70,0 |
| уровне 15% | |
| То же в % к ВВП | 0,4 |
| Всего снижение доходов в связи с мерами | 436,4 |
| по изменению законодательства за | |
| 2004-2006 годы | |
| То же в % к ВВП | |
| Справочно: | |
| Уменьшение доходов в 2004 году по | -137 |
| сравнению с 2003 годом без внесения | |
| дополнительных изменений в | |
| законодательство | |
| То же в % к ВВП | -0,9 |