Во времена СССР вопрос определения административных границ руководство городов и областей РСФСР не интересовал. Иное дело сейчас — администрации субъектов РФ озаботились пополнением местных бюджетов за счет земельных и налоговых платежей. Тут же выяснилось, что на карте России есть немало спорных территорий. Самый громкий "пограничный конфликт" сейчас разворачивается между Москвой и Московской областью, отстаивающими свои права на территорию аэропорта Шереметьево и земельные участки, примыкающие к МКАД.
За ними — Москва
Причиной конфликта между Москвой и Московской областью стала неопределенность правовых актов эпохи СССР. 18 августа 1960 года был подписан указ президиума Верховного совета РСФСР "О расширении городской черты Москвы". В состав столицы были включены все территории в границах МКАД и еще 180 тыс. га защитного лесопаркового пояса за ее пределами. Границы Москвы оказались в среднем в 40 км от ее центра, в состав мегаполиса попали такие города, как Одинцово, Видное, Красногорск, Люберцы, Лыткарино, а общая площадь столицы оказалась в три раза больше, чем сейчас.Год спустя руководство страны посчитало, что Москва не в состоянии эффективно управлять такой территорией, и президиум Верховного совета РСФСР постановил вернуть области "новые территории", за исключением поселков, расположенных в непосредственной близости от столицы. В их число попал и поселок Шереметьево. В последующие годы советскую власть (выборы в государственные органы, соцобеспечение и пр.) в поселке представлял Моссовет и его исполком. Но в 1983 году поселок был ликвидирован, а его территория передана аэропорту Шереметьево. Тогда же были определены границы аэропорта, а его территорию передали в управление Министерства гражданской авиации СССР (МГА), то есть, как бы сейчас сказали, в федеральное подчинение.
Проблемы с определением административной принадлежности Шереметьево начались в середине 90-х годов. В 1995 году закон города Москвы "Об административных границах города" включил территорию аэропорта в городскую черту. Несмотря на это, администрация Химкинского района Московской области обязала шереметьевские предприятия заключить договор аренды именно с ней. Москва попыталась в судебном порядке оспорить право области получать арендные платежи, однако проиграла процесс во всех инстанциях. Теперь администрация области хочет получить и налоговые платежи, настаивая на перерегистрации предприятий аэропорта, зарегистрированных в Москве, по месту их нахождения — в Шереметьево.
Спор за территорию, примыкающую к внешней стороне, и для бюджета Москвы, и для бюджета Московской области не менее актуален, чем спор за Шереметьево. Москва настаивает на том, что граница между городом и областью должна проходить с внешней стороны МКАД в 45 м от осевой линии дороги, то есть в 20-25 м от ее бровки. Областные власти считают, что достаточно и зоны водостока в пределах 5 м от края дороги. И те и другие согласны, что сама МКАД относится к Москве. Единственным юридическим документом, к которому стороны могут апеллировать в этом споре, является закон "О строительных нормах и правилах (СНИП)". Однако с конца 50-х годов, когда была построена МКАД, СНИП неоднократно менялись, а сегодняшний их вариант предусматривает полосу отчуждения автодорог как в 3 м, так и в 100 м. Правда, в проектной документации строительства МКАД зона земельного отвода с внешней стороны дороги была определена в 50 м.
Тем не менее на бюджетные платежи владельцев АЗС и магазинов, расположенных с внешней стороны МКАД, претендуют как столица, так и область. В результате сложилась парадоксальная ситуация: сейчас арендаторы земельных участков заключают арендные договоры или с Москвой, или с Московской областью (в зависимости от того, с кем налажены контакты), и ни одна из сторон пока не пыталась оспорить заключение арендного договора со своим оппонентом. Отметим, что речь идет о весьма значительных суммах. По оценкам консалтинговой компании Jones Lang LaSalle, стоимость прав аренды 1 га на МКАД — в зависимости от близости к транспортным развязкам — составляет от $300 тыс. до $3,5 млн в год.
Мирные переговоры
Поскольку специального закона о внутренних границах не существует, спорные вопросы решаются на переговорах между представителями субъектов федерации по следующей схеме. Рабочая группа администрации региона решает спорные вопросы с соседями. Затем администрация согласует проект закона об определении административных границ с муниципальными образованиями (префектуры административных округов или областные районы) и выносит его на рассмотрение законодательного органа субъекта федерации. Законодательный орган принимает закон, который утверждается главой местной исполнительной власти (губернатор, мэр). После этого закон выносится на рассмотрение Совета федерации одновременно с аналогичными законами соседних регионов. Если совет утверждает закон об определении административных границ субъекта федерации, он вступает в силу.Москва и область в настоящий момент находятся на первой стадии этого процесса (закон Москвы об административных границах 1995 года, учитывая, что он не был одобрен Советом федерации, по мнению обладминистрации, юридической силы не имеет). Совместная рабочая комиссия Москвы и Московской области возглавляется двумя сопредседателями — заместителем председателя правительства Москвы Анатолием Петровым и заместителем председателя правительства Московской области Викторией Митиной. Большую часть проблем, связанных с демаркацией границ, комиссия решила. На рубежах Москвы и Московской области вбито почти 8 тыс. пограничных столбиков, определяющих границы субъектов федерации.
Всего было 27 спорных участков. По 24 из них стороны пошли на взаимные уступки и смогли договориться. Например, область претендовала на 312 га на границе Москвы и Подольского района области. В начале 80-х участок был передан Москве под строительство учебных корпусов МГТУ им. Баумана. Строительство так и не началось, и администрация Подольска потребовала вернуть землю. Рабочая комиссия пришла к выводу, что правовых оснований для этого нет, и участок МГТУ был оставлен Москве. Неурегулированными остались границы трех территорий: аэропорта Шереметьево, внешней полосы МКАД и поселка Толстопальцево (3,4 га).
Неформальный подход
Рабочие совещания столично-областной комиссии, как правило, проходят в виде неформального общения за обеденным столом. Собственно, команды господина Петрова и госпожи Митиной прекрасно понимают, что по всем пунктам, по которым можно было договориться, они договорились. А решения по трем спорным вопросам просто невозможно принять, так как руководство обоих субъектов федерации настаивает на своих исключительных правах на эти объекты. Тем не менее комиссия все еще пытается урегулировать их внесудебным путем.Эти усилия нельзя признать результативными. В декабре Юрий Лужков направил Борису Громову письмо, в котором со ссылкой на то, что совместная комиссия урегулировала все спорные вопросы, предлагалось подписать соглашение об административных границах двух регионов. Шереметьево, 45 м внешней стороны МКАД от осевой линии и спорные территории Толстопальцево в соглашении значились территорией Москвы. Борис Громов подписывать соглашение отказался.
Ни Москва, ни область сдавать свои позиции не собираются. По словам заместителя мэра Олега Толкачева, "это вопрос принципиальный и мы уступать не собираемся". Помощник Виктории Митиной Валерий Агальцов сообщил Ъ, что область предложила Москве подписать предварительное соглашение о демаркации границ, в котором будет "вынесен за скобки" вопрос о трех спорных территориях. Господин Петров с этим предложением согласен. Помимо соглашения будет подписан и протокол о разногласиях, в котором будет указано, что вопрос территориальной принадлежности спорных территорий стороны будут решать исключительно в судебном порядке.
Шансы сторон на выигрыш судебных дел можно признать равными. Аргументы Москвы основываются на указе президиума Верховного совета РСФСР 1961 года, передавшего поселок Шереметьево в административное подчинение Москвы. Судебный прецедент по отказу в удовлетворении иска Москвы по аренде земли Шереметьево позволяет надеяться на судебное решение в свою пользу и Московской области. Еще одним плюсом позиции обладминистрации является постановление Совета министров РФ 1995 года, в котором полномочия по упорядочиванию отношений землепользователей Шереметьево были делегированы именно ей.
Запасной вариант обладминистрации заключается в оспаривании указа 1961 года, поскольку "он противоречит Конституции РФ", согласно которой границы между субъектами федерации устанавливаются только при их обоюдном согласии. Соответствующий запрос уже был отправлен в Минюст, который признал, что законодательные акты РСФСР, противоречащие Конституции РФ, могут быть оспорены.
Решить в судебном порядке вопрос по МКАД стороны особенно не рассчитывают — реальных юридических аргументов, подтверждающих права на внешнюю сторону МКАД, ни Москва, ни область привести не могут. В комиссии выход из конфликтной ситуации пытаются найти в совместном управлении спорными территориями, что позволило бы Москве и области делить поступающие от землепользователей платежи. Впрочем, в ближайшее время такое соглашение вряд ли будет подписано. И владельцам магазинов и автозаправок на внешней стороне МКАД по-прежнему придется согласовывать свою деятельность и со столичными властями, и с обладминистрацией.
ОЛЕГ Ъ-КУЗЬМИНСКИЙ