Дональд Трамп предсказуемостью своей политики не славится, однако кризиса в регулировании международной торговли стоило ожидать — ВТО уже давно не справляется со своими функциями. Если страны не найдут компромисса по реформе организации, судиться скоро будет негде, да и незачем.
Фото: Imago/TASS
Когда кандидат в президенты США Дональд Трамп осенью 2016 года обещал наказать Китай за манипуляции с курсом юаня, недобросовестные торговые практики и украденные рабочие места, мало кто из представителей истеблишмента мог вообразить, что популистские угрозы когда-нибудь воплотятся в реальные решения.
Китайская спираль
Любой экономист вам скажет, что увеличение торгового оборота, следующее за снижением пошлин, ведет к ускорению роста экономики за счет перетока ресурсов в более производительные сектора, выигрывающие от повышения конкуренции, препятствия же в торговле, напротив, замедляют этот процесс. Подобные ограничения явно нарушают правила международной торговли. Нормы ВТО предусматривают, что все члены организации (164 страны) обязаны поддерживать в отношении друг друга режим наибольшего благоприятствования,— это базовый принцип, предполагающий, что страны не дискриминируют своих торговых партнеров, предоставляя равные условия доступа на внутренний рынок (для участников зон свободной торговли пошлины могут быть дополнительно снижены или обнулены). При вступлении в организацию каждая страна оговаривает особые условия, ограничивающие возможности по повышению пошлин в будущем,— связывающие обязательства. К примеру, Россия сохранила за собой право на довольно высокий уровень защиты агросектора, а Китай согласовал 25-процентные пошлины на импорт автомобилей. После вступления в ВТО страны не могут применять более высокий уровень защиты, если это не является ответной мерой на нарушение торгового режима другой страной.
В этом году вдруг выяснилось, что нарушить правила, которых члены ВТО придерживались более двадцати лет (обновленное соглашение о торговле и тарифах было подписано в 1994 году, тогда же создана ВТО и запущен судебный механизм), не так уж сложно. В январе США резко повысили тарифы на поставки солнечных панелей и стиральных машин. Эти меры затронули импорт примерно на $2 млрд, а уже в марте были объявлены и позднее утверждены защитные пошлины на импорт стали и алюминия в размере 25% и 10% соответственно. Сейчас они покрывают импорт в размере $18 млрд.
Нерешенным остается и масштабный торговый спор с Китаем. Пошлины на сталь и алюминий не особо затронули КНР: суммарный экспорт в США этих продуктов в 2017 году составил всего $2,9 млрд, так как китайские поставки на 90% и так были существенно ограничены предыдущими антидемпинговыми и другими защитными мерами. Но 3 апреля США представили список из более чем 1,3 тыс. позиций, по которым могут быть введены 25-процентные пошлины, что затронет импорт уже в объеме до $50 млрд. Китай ввел ответные пошлины на американское продовольствие в объеме $3 млрд и представил список потенциальных ограничений на $50 млрд. Дональд Трамп, в свою очередь, поручил Минторгу страны изучить возможность введения пошлин дополнительно на $100 млрд. Суммарно торговые угрозы теперь покрывают 28% импорта из Китая в США и 40% экспорта США в Китай.
Первый раунд переговоров, прошедший в начале мая, не принес особых результатов. В Вашингтоне выставили практически невыполнимые требования о сокращении дефицита в торговле между двумя странами уже не на $100 млрд, а на $200 млрд к концу 2020 года (сейчас — $375 млрд), а также снижении импортных тарифов КНР в большинстве секторов до уровня американских. В Пекине готовы снизить пошлины на автомобили, а также облегчить доступ иностранных инвесторов в финансовый сектор, однако не намерены снижать объем господдержки перспективных технологических отраслей, как того требуют в США.
Стали не хватило защиты
Расследование, касающееся вреда импорта для американских производителей металлов, началось еще в апреле 2017 года — в нем затрагивались поставки суммарно на $48 млрд. Позднее в Вашингтоне исключили из списка Канаду и Мексику, на которые приходилось $15,3 млрд импорта, некоторые же страны получили отсрочку, в итоге вступившие в силу 23 марта пошлины затронули импорт на $18 млрд, в том числе на $10,2 млрд по стали и $7,7 млрд по алюминию (это треть импорта первого продукта и 45% импорта второго).
С несколькими странами (Южной Кореей, Австралией, Аргентиной и Бразилией) за два месяца были заключены сделки на особых условиях, а поставщикам из Евросоюза 1 мая еще на месяц была продлена временная отсрочка повышения тарифов. Однако, несмотря на исключения, помимо Китая и России под пошлинами оказались поставки и от таких партнеров США, как Япония, Турция и Тайвань.
В конце 2017 года более 60% всего ввоза попадало под их действие, тогда как в среднем подобные меры покрывали лишь 4% импорта в США. Более того, импорт стали из Китая закрыт ими и вовсе на 94% (сейчас поставки из Китая закрывают всего 3% от суммарного импорта страны). Для сравнения: поставки из других стран закрыты такими мерами на 54% (в 2012 году — 30%). С алюминием другая история — защитные меры в отношении его импорта стали вводиться лишь с 2009 года. До введения новых пошлин 15% такого импорта было покрыто защитными мерами, и они были направлены исключительно на Китай (ими покрыто 96% поставок).
Ранее высокие защитные пошлины на сталь уже вводились при Джордже Буше-младшем, в 2002 году, однако их действие оказалось непродолжительным — в ноябре 2003 года ВТО признала их нелегитимными, а Евросоюз пообещал ввести ответные меры, если американская администрация не снизит пошлины до обычного уровня, в декабре того же года ограничения были сняты.
Пошлины под прикрытием
В администрации США обосновывают введение столь радикальных мер защитой национальной безопасности. В случае с пошлинами на металлы в Белом доме сообщили, что сталь и алюминий массово используются военно-промышленным комплексом, а доля производства внутри страны резко сократилась в последние десятилетия. Пошлины по длинному списку могут быть введены на основании 301-й статьи Торгового акта США от 1974 года, который позволяет стране применять односторонние меры в случае нарушения другими странами торгового режима, в частности, для защиты интеллектуальной собственности.
Обычно если какая-либо страна считает действия торгового партнера неправомерными, то это требует обращения в суд ВТО, где панель арбитров проводит независимую оценку, имело ли место нарушение. Положительное решение дает истцу возможность ввести легальные компенсационные меры — к примеру, ограничить импорт в аналогичном объеме. Без решения панели арбитров страны вводят антидемпинговые пошлины — это ограниченные по сроку меры в отношении конкретных поставщиков. Опять же, противоположная сторона может эти пошлины обжаловать. В отличие от антидемпинговых и компенсационных мер, к которым страны прибегают для защиты рынка (и это обычная практика в рамках ВТО), новые американские пошлины распространяются не на отдельных экспортеров, а на все поставки.
Однако система разбирательств в рамках ВТО оказывается фактически бессильной, если пошлины вводятся со ссылкой на защиту национальной безопасности. Для этого предусмотрены исключения из общих правил, записанные в 21-й статье Генерального соглашения по торговле и тарифам. Вплоть до объявления администрацией Дональда Трампа новых защитных мер эта ссылка применялась лишь в случае явных политических конфликтов между странами — крупнейшими ограничениями такого рода можно считать эмбарго США на импорт кубинских товаров, длящееся более полувека, а также секторальные санкции, введенные в отношении РФ, и ответное продуктовое эмбарго.
Евросоюз и Китай считают такую трактовку США нелегитимной. В Брюсселе американские пошлины на сталь и алюминий называют мерами по защите рынка "под прикрытием" защиты национальной безопасности. Более того, еще в 1998 году Евросоюз подавал иск к США и по 301-й статье. Тогда панель арбитров установила, что статья не нарушает нормы ВТО лишь при определенных условиях. В Китае настаивают, что действия по статье могут иметь существенные негативные последствия для международной торговой системы, и вновь обратились в ВТО. Впрочем, рассмотрение подобных дел занимает пару лет в лучшем случае.
"Раньше страны с осторожностью применяли 21-ю статью, но теперь система ВТО оказалась под очень мощным ударом",--отмечает завотделом экономической теории ИМЭМО РАН Сергей Афонцев. "Создан опасный прецедент, когда торговые барьеры не связываются с какими-либо кризисными ситуациями в международных отношениях, а вместо этого указывается, что экономическое состояние, вызванное импортом, угрожает безопасности. Более того, если инициатор пошлин применяет такую некорректную трактовку, то сложно будет обвинять и другие страны, вводящие ответные меры, и это очень опасно — ведь если один сказал, что можно, то и другие побегут",— опасается эксперт.
"Если ВТО развалится, повторится Великая депрессия"
ВТО сейчас переживает начало некоторого кризиса. Он пока еще не выражается в том, что нормы ВТО повсеместно нарушаются, а проявляется в том, что один из основных игроков мировой торговли, такой как США, начинает очень вольно трактовать свои возможности в ВТО. Также очевидно, что, если основные игроки ВТО — США, Китай и Евросоюз — захотят существенно переделать существующую систему, они это достаточно легко сделают.
Не время судиться
Хотя об угрозе торговой войны стали говорить лишь в последнее время, тренд на повышение протекционизма и ослабление ВТО наблюдается не первый год. В Institute of International Finance отмечают, что новая волна защиты национальных рынков началась после финансового кризиса 2007-2008 годов. Больше всего ограничивающих мер приняли сами США, на втором месте — Германия, затем — Индия и Россия (включены специальные защитные меры, антидемпинг и компенсирующие пошлины). На таком фоне договориться о существенной либерализации рынков на площадке ВТО стало практически невозможно — последний пакет новых норм был утвержден в 2013 году, по итогам конференции на Бали (тогда было утверждено соглашение "О фасилитации торговли").
Помимо трудностей в согласовании позиций столь большого числа стран к ослаблению ВТО ведет блокирование процессов внутри организации. На последней министерской конференции ВТО в Буэнос-Айресе в прошлом декабре представители США отказались участвовать в соглашении о закупках продовольствия для резервов, указав на то, что это односторонняя уступка развивающимся странам. В итоге участники не смогли принять ни одного документа.
Задерживают в Вашингтоне и процесс назначения новых арбитров, которые рассматривают торговые споры,— с нехваткой таких судей (с их утверждением в каждом иске должны согласиться обе стороны) эксперты связывают крайне длительные сроки рассмотрения исков. При этом судьям зачастую приходится трактовать двойственные нормы, которые не могут быть переписаны опять же из-за отсутствия консенсуса между странами. В Вашингтоне полагают, что это нарушает суверенные права стран--участников ВТО, а блокируя назначение судей, США пытаются добиться реформы системы. "Механизм разрешения споров находится в кризисе — если проблема с блокированием назначений не будет решена, у апелляционного органа может вскоре попросту не оказаться судей и вся система остановится",— предупреждают в Peterson Institute of International Economics.
В качестве ответа на проблемы внутри ВТО многие эксперты и чиновники рассматривали мегасоглашения о свободной торговле — крупнейшим примером должно было стать Транстихоокеанское партнерство. Документ предусматривал не только снижение тарифов, но и расширение доступа на рынки услуг, а также описывал условия осуществления инвестиций вплоть до механизмов судебных разбирательств между компаниями и странами, нарушающими нормы соглашения. Однако Дональд Трамп посвятил выходу из ТТП один из своих первых указов, а остальные участники зоны заморозили действие наиболее спорных норм. Переговоры по другой "мегазоне" — Трансатлантическому партнерству — и вовсе остановлены.
Торговля в один конец
Торговый дефицит США является крупнейшим в мире ($810 млрд в прошлом году, при этом в торговле услугами наблюдается профицит в $244 млрд). Крупнейшим импортером в США остается Китай, и дисбаланс в торговле с ним также является рекордным — в 2017 году он вырос до $375,2 млрд против $347 млрд в 2016-м. Импорт из КНР составил $506 млрд, тогда как экспорт в Китай — $130 млрд (с учетом экспорта услуг $187 млрд). Несмотря на существенные расхождения в поставках, некоторые отрасли США сильно зависят от экспорта в КНР, в частности, четверть всего сельскохозяйственного экспорта страны направляется в Китай, включая 60% вывоза соевых бобов, также Китай — третий по величине рынок для американской свинины.
Свой рынок себе дороже
Пока экономический ущерб от новой волны торгового протекционизма ограничен потерями конкретных экспортеров, попавших под ограничения, тогда как в долях ВВП США и Китая объемы импорта, на который распространяются защитные пошлины, не превышает 0,1%. Однако в случае объявления более масштабных мер торговые споры могут повысить макроэкономическую волатильность и вызвать ускорение инфляции на мировом уровне. Глобальный ВВП в итоге замедлит рост из-за сбоев в мировой торговле, предупреждает Дэвид Мейер из Julius Baer.
Издержки будут выше, если страны не ограничатся торговыми мерами. Так, США в марте заблокировали крупную сделку по покупке компании, производящей полупроводники, инвестором из Сингапура, сославшись на то, что за покупателем стоит китайский бизнес, а это может нарушить требования национальной безопасности. Китай, как и ранее, может прибегнуть не к открытой конфронтации — введению пошлин, а к регуляторным ограничениям — в частности, сокращению заказов у американских компаний.
"Инвестиции, особенно в стратегические сектора, могут также столкнуться с новыми ограничениями, в итоге протекционизм может распространиться и за рамки торговли",— ожидают в IIF. Для развивающихся рынков это плохие новости: приток прямых инвестиций на них, как ожидают в институте, сократится в этом году до $356 млрд ($375 млрд в 2017-м), более того, потенциальные торговые споры могут повысить зависимость таких стран от портфельных, то есть краткосрочных, инвестиций.
Впрочем, окончательный список пошлин может быть существенно сокращен, ждут в Capital Economics. "Китайская сторона может предложить номинальные подвижки, что позволит Трампу заявить о победе на переговорах",— полагают эксперты центра. В Julius Baer также считают, что жесткая риторика скорее направлена на внутреннюю аудиторию, особенно на фоне приближающихся промежуточных выборов в Конгресс в ноябре. В банке отмечают, что это относительно легкий способ получить поддержку избирателей, так как для принятия решений по внешней торговле ему не требуется одобрение парламента, а с учетом того, что экспорт составляет всего 10% от ВВП США, ответные меры на американские пошлины не окажут большого влияния на экономику страны.
Для остальных стран, независимо от того, насколько масштабными окажутся ограничения, новые пошлины в любом случае станут лишним свидетельством, что теперь недостаточно соблюдать международные правила, чтобы гарантировать своим экспортерам свободный доступ на рынки других стран. "Фактически правительства должны реагировать на действия Вашингтона вне рамок обычных, основанных на общих правилах процессов",— заключают в PIIE.
Как страны использовали исключения из принципов ВТО, ограничивая импорт для защиты национальной безопасности
1960 США ввели торговое эмбарго против Кубы, предполагается, что запрет на ввоз кубинских и вывоз американских товаров будет действовать "до начала процесса демократизации страны"
1975 Швеция обосновала нарушением экономической безопасности страны введение квот на импорт обуви
1985 США ввели эмбарго на импорт из Никарагуа, представители страны подали иск в ВТО, но панель арбитров поддержала США
2002 США ввели защитные пошлины на импорт стали в размере до 30%. В ответ ЕС обратился в ВТО, и в ноябре 2003 панель арбитров признала пошлины нарушающими обязательства США. Под угрозой ответных мер в 2003-ем защитные меры были отменены
2014 Евросоюз и США ввели секторальные санкции против РФ. Россия в ответ ввела продуктовое эмбарго
2016 Украина подала иск к РФ по поводу запрета на транзит украинских товаров. Дело находится на рассмотрении панели арбитров, Россия ссылается на защиту национальной безопасности
2017 Саудовская Аравия, ОАЭ и Бахрейн ввели санкции против Катара, Катар обратился в ВТО
2018
8 марта США объявили о введении повышенных пошлин на импорт стали и алюминия, сославшись на защиту нацбезопасности, Китай ввел ответные пошлины и обратился в ВТО, ЕС инициировал расследование по стали
23 марта США обратились в ВТО с иском против нарушения защиты интеллектуальной собственности Китаем, позднее представив список из более чем 1,3 тыс. позиций, по которым могут быть введены пошлины. Китай представил ответный список и также подал иск в ВТО.
"Есть вещи, в которых США правы"
Есть ли альтернатива ВТО? Несмотря на трудности, которые, несомненно, есть в организации, альтернативы ВТО нет, разумеется. Несколько лет назад, когда общественность только узнала о мегарегиональных торговых соглашениях, многим почему-то показалось, что вот она, альтернатива, но время прошло, и оказывается, что, до того как они будут реализованы и покажут что-то, пройдет достаточно много времени.