1. Цели и концепция программы
1.1. Долгосрочные ориентирыНастоящая среднесрочная программа является базовым документом, определяющим действия Правительства в ближайшие три года, направленные на решение социально-экономических проблем страны. Реализация программных мероприятий должна стать логическим продолжением осуществления Плана действий Правительства на 2000-2001 год, а также предыдущей среднесрочной программы Правительства на 2002-2004 -годы.
Итоги последних четырех лет свидетельствуют о формировании тенденции к росту российской экономики (экономика росла в среднем на 5,8% в год или более чем на 25% за период). Одновременно формировался и благоприятный социальный фон осуществления реформ — продолжался рост доходов, возрос уровень потребления, произошло резкое снижение забастовочной активности.
Благодаря взвешенной денежно-кредитной политике и сдерживанию роста цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий, девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали. В этих условиях отставание роста внутренних цен от масштабов девальвации повысило конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке, что способствовало улучшению платежного баланса и дало импульс к подъему отечественного производства и оживлению деловой активности во всех сферах экономики.
Другим фактором, который оказал позитивное влияние на экономику, стали перемены в микроэкономической среде и изменение мотивации экономических агентов — все большая часть предприятий стала приспосабливаться к рыночным условиям, существенно изменился характер их хозяйственной деятельности, так, например, значительно снизился удельный вес нерыночных расчетов, особенно по естественным монополиям. Способствуя поддержанию макроэкономической стабильности, бюджетная политика государства стала более взвешенной, бюджет стал сводиться с общим профицитом, что позволяет не только осуществлять своевременное обслуживание государственного долга, но и последовательно снижать долговую нагрузку на будущие поколения.
Вместе с тем социально-экономические проблемы, с которыми продолжает сталкиваться Россия, свидетельствуют о неустойчивости роста экономики и достигнутых в последнее время результатов. Уровень экономического развития России остается недопустимо низким. ВВП на душу населения составляет немногим более 7000 долларов по паритету покупательной способности и менее 2500 долларов по текущему обменному курсу, что в несколько раз ниже показателей не только ведущих, но и значительной части развивающихся стран. Это обуславливает низкое качество жизни, усугубляемое высоким уровнем дифференциации доходов граждан и, соответственно, бедности.
Сохраняется деформированность структуры экономики в сторону энергосырьевого сектора и транспорта. На долю ТЭКа приходится около 30% объема промышленного производства России, 32% доходов консолидированного и 54% федерального бюджета, 54% экспорта, около 45% валютных поступлений. Такой "перекос" в сторону энергосырьевого сектора вкупе с отсутствием адекватного растущей экономике межсекторального перетока капитала консервирует отсталость перерабатывающих секторов экономики, значительно усложняет задачу модернизации экономики.
При сохранении текущих темпов и структуры роста Россия не сможет выйти на приемлемый уровень жизни в ближайшие десять лет, при этом разрыв с ведущими странами может привести к утрате стратегических позиций России в глобальной экономике.
Сегодняшняя скорость реализации намеченных преобразований в социальной и экономической сферах не обеспечивает поддержание высоких устойчивых темпов роста. Если в ближайшие годы экономический рост в России может воспроизводиться при условии благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, то с 2006 года — в силу исчерпания внутренних источников развития — неизбежно его существенное замедление. Достигнутые по различным направлениям положительные результаты в настоящее время могут рассматриваться только как формирование условий для дальнейших изменений.
С учетом сказанного, главной целью среднесрочной программы на 2003-2005 годы является формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была бы способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны, для чего необходимо завершение институциональных и структурных преобразований, критических для выхода на устойчиво высокие (7-8% в год) темпы роста в период с 2007 до 2015 года.
1.2. Социально-экономические проблемы и ограничения развития
Активизация источников роста российской экономики возможна только при создании комфортных условий для начала и ведения бизнеса, а также его расширения. Сегодня эти условия не выполняются, что стимулирует отток капитала и сдерживает приток иностранных инвестиций.Во-первых, остается недопустимо высоким и обременительным вмешательство государства в экономическую деятельность. Это касается широких полномочий государственных органов в перераспределении экономических ресурсов, высоких административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности, чрезмерной налоговой нагрузки и прямого участия государства в производстве товаров и услуг. Громоздкая и неэффективная структура органов исполнительной власти не позволяет государству адаптироваться к меняющейся экономической ситуации, адекватно перестраивать проводимую политику, что в настоящий момент является одним из основных препятствий на пути осуществления реформ.
Во-вторых, имеющаяся институциональная инфраструктура не отвечает потребностям бизнеса и задает избыточный уровень транзакционных издержек. Это также происходит в силу незавершенности реформ в судебной и правоохранительной системах.
В-третьих, экономика России остается относительно закрытой с точки зрения ведения эффективной внешнеэкономической деятельности в силу избыточного таможенного и валютного регулирования и контроля, а также несоответствия российских стандартов международным аналогам.
В-четвертых, сохраняющиеся ценовые диспропорции и соответствующая неэффективность использования энергетических ресурсов воспроизводят низкую реальную конкурентоспособность российских товаров с высокой добавленной стоимостью на внутреннем и внешнем рынках, сохраняемую только за счет поддержания в отраслях экономики сравнительно низкого по сравнению со странами-конкурентами уровня оплаты труда и по-прежнему благоприятного реального обменного курса национальной валюты (хотя медленное укрепление рубля постепенно снижает уровень конкурентоспособности отечественной продукции). Высокая энергоемкость экономики также воспроизводит и низкое качество функционирования коммунального хозяйства.
В-пятых, неэффективность системы предоставления социальных услуг при низком уровне регистрируемой оплаты труда препятствует нормальному воспроизводству человеческого капитала.
В-шестых, благоприятная конъюнктура на мировых рынках углеводородного сырья и, соответственно, высокая прибыльность инвестиций в добывающий сектор вкупе с несовершенством системы финансового посредничества и отсутствием целенаправленной политики по диверсификации экономики не стимулируют рост в структуре экономики доли технологичных секторов и сферы услуг. Экономика России не меняет (а по ряду позиций и усугубляет) свою сырьевую направленность, что ставит под вопрос возможность обеспечения в будущем устойчиво высоких темпов экономического роста.
1.3. Задачи среднесрочной программы и среднесрочные приоритеты
Основные приоритеты в сфере структурной перестройки экономики заключаются в создании условий, обеспечивающих:кардинальное увеличение несырьевого экспорта (как источник непосредственного роста экономики, увеличения внутреннего спроса);
переток капиталов из сырьевого сектора в обрабатывающие отрасли и увеличение прямых иностранных инвестиций (прежде всего как источник финансирования импортозамещения и технологической модернизации);
опережающий рост новой экономики (как способа создания заделов для повышения конкурентоспособности российской экономики в следующем десятилетии) и малого предпринимательства (как способа формирования среднего класса с высоким платежеспособным спросом).
При этом для достижения максимального эффекта все три направления должны быть сопряжены со снижением энергоемкости экономики.
Сбалансированное сочетание указанных источников роста предполагает реализацию сценария ускоренной диверсификации российской экономики.
Для активизации источников экономического роста необходимо:
1. Реализовать административную реформу, направленную на создание эффективной системы государственного управления, мотивированной на деятельность в интересах гражданского общества, развития демократического, федеративного, социального и правового государства и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны. Продолжить дебюрократизацию экономики.
Необходимо изменение механизмов функционирования сектора государственного управления, который до настоящего времени доминирует в экономике России, включая реформирование системы исполнительной власти, изменение механизмов финансирования государственного управления, реформу муниципальных финансов, изменение системы управления государственным имуществом, реформирование системы недропользования, и снижение административных барьеров в экономике.
Основные принципы административной реформы должны быть распространены на субфедеральный уровень.
2. Снизить степень участия государства в перераспределении экономических ресурсов.
Высокие темпы экономического роста в России не достижимы без существенного снижения доли ресурсов, перераспределяемых непосредственно государством или при участии государства.
В настоящее время этот показатель оценивается в 65-75% от валового внутреннего продукта (в широкой трактовке: бюджет расширенного правительства и расходы государственного сектора экономики). Неэффективность избыточного сектора государственного управления обуславливает низкую производительность всех факторов производства. Чрезмерное бремя налогов и других обязательных платежей сохраняет более высокую привлекательность "серых" схем ведения бизнеса, сдерживая формирование правового государства.
Приоритетной задачей ближайших трех лет является самоограничение государства с целью сокращения неэффективного вмешательства в экономику и социальную сферу, а также снижения налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность.
Использование каждого дополнительного рубля бюджетных доходов при существующем избыточном объеме перераспределения средств через государственный бюджет менее производительно, чем использование того же рубля частным сектором экономики. Совокупные потребности финансирования основных государственных функций, а также реформ, предусмотренных настоящей программой, не превысят существующий уровень расходов бюджета расширенного правительства в реальном выражении при условии кардинального повышения технической эффективности расходов, устранения нерациональных государственных обязательств и переход к финансированию органов государственной власти по результату. Существенную экономию бюджетных средств обеспечит повышение эффективности государственных закупок.
С точки зрения необходимости снижения налогового бремени требуется обеспечение более низкого темпа роста бюджетных расходов, чем темпы экономического роста. Ориентиры снижения налогового бремени должны определяться исходя, прежде всего, из потребностей экономики в инвестициях и других расходах, связанных с ведением предпринимательской деятельности (в том числе вследствие опережающего увеличения оплаты труда и затрат на топливно-энергетические ресурсы в результате начала реализации энергетической стратегии и перехода на новую экономическую модель ЖКХ).
3. Привести институциональные условия в соответствие с потребностями бизнеса и нормальной жизнедеятельности.
Для комфортного ведения бизнеса необходимо наличие благоприятных институциональных условий (стандартного набора рыночных институтов, включая товарные и финансовые рынки, механизмы защиты прав собственности), а также эффективной инфраструктуры жизнедеятельности (прежде всего жилищно-коммунального хозяйства), обеспечивающих доступность требуемых ресурсов (трудовых, финансовых, энергетических, коммуникационных).
Требуется реализовать два направления институциональных (инфраструктурных) реформ, обеспечивающих решение поставленных задач. Во-первых, необходимо создать условия для формирования ликвидных товарных и финансовых рынков, что повлечет за собой более рациональное распределение капитальных и иных ресурсов по секторам экономики. Во-вторых, необходимо обеспечить привлечение частных инвестиций в реконструкцию инфраструктуры.
Реформирование финансовой инфраструктуры, банковской системы в первую очередь является неотложной задачей ближайших двух лет. За этот период должна быть создана принципиально новая частная финансовая система, которая могла бы, способствуя удовлетворению растущего спроса на инвестиционные ресурсы, обеспечить устойчивое повышение капитализации экономики, что, в свою очередь, позволило бы повысить устойчивость экономической динамики.
4. Существенно повысить степень открытости российской экономики и прозрачности финансов компаний.
Открытие российской экономики является одним из ключевых факторов ускорения структурных преобразований и экономического роста. Основные барьеры заключаются сегодня в наличии избыточного таможенного и валютного регулирования и контроля, несоответствия между российскими и международными стандартами, а также дискриминационного доступа иностранных производителей на российский рынок. Сбалансированное решение в этих вопросах будет вырабатываться в рамках переговоров по вступлению России в ВТО.
5. Начать реализацию энергетической стратегии, направленной на кардинальное повышение эффективности использования энергетических ресурсов и завершить переход на новую экономическую модель функционирования коммунального хозяйства.
Сегодня государство стоит перед выбором одной из двух альтернативных моделей экономического развития на средне- и долгосрочную перспективу:
модель инерционного энергоемкого роста, в которой мотивация инвестиционных решений собственников промышленных предприятий будет основана на предположении об относительно низких ценах на электроэнергию и газ при активном лоббировании их сохранения;
энергоэффективная модель, предполагающая создание сильных экономических сигналов для модернизации оборудования и технологий в целях экономии энергоресурсов.
Выбор первой модели будет означать консервацию технологической отсталости промышленности и угрозы:
резкой потери конкурентоспособности значительной части производств в будущем в результате ужесточения конкуренции на мировых товарных рынках и ухудшения конъюнктуры;
кризиса дефицита энергоресурсов в условиях отсутствия экономических ограничителей роста спроса на них.
Вторая модель предполагает форсированный рост цен на газ и электроэнергию до уровня, стимулирующего экономию энергоресурсов (но не до мирового уровня, что может критически сказаться на конкурентоспособности всей российской экономики), посредством снятия нерыночного государственного регулирования и либерализации цен.
6. Сформировать эффективную систему предоставления социальных услуг, создающую благоприятные условия для развития человеческого капитала.
В рамках реформирования отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура, наука) необходимо существенное ограничение объемов финансирования государственных учреждений по смете и внедрение механизмов бюджетного финансирования в соответствии с объемом и качеством оказываемых услуг. Эти механизмы включают: нормативное подушевое финансирование получения гражданами общего и профессионального образования, страховые механизмы финансирования медицинской помощи, переход к программно-целевому финансированию организаций культуры. Для успешного внедрения этих механизмов требуется введение новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций, которая обладает более широкой самостоятельностью по сравнению с государственным учреждением, но при этом будет оставаться в государственной (муниципальной) собственности.
Совокупность этих мер создает предпосылки для ускорения процессов реструктуризации сети бюджетных учреждений, которая позволит добиться улучшения финансирования оставшихся организаций, повысить качество и эффективность их работы, а также доступность соответствующих услуг для их потребителей.
7. Сконцентрировать государственную поддержку на обеспечении опережающего роста новых секторов экономики, создать выгодные условия инвестирования в расширение несырьевого экспорта и производства продукции средней и высокой степени обработки для внутреннего рынка.
Возможны два базовых варианта экономической политики, стимулирующей ускоренную диверсификацию экономики.
Политика "без проигрывающих" — создание экономических стимулов для добровольного перетока финансовых ресурсов из сырьевых экспортных отраслей в обрабатывающие сектора. Реализация данной политики возможна в случае адекватного функционирования рынков капитала, а также решения ряда проблем, среди которых: низкое качество корпоративного управления и дефицит квалифицированных кадров, слабость маркетинговой политики, отсутствие достаточных управленческих ресурсов у добывающих компаний для реструктуризации новых активов, слабость механизмов защиты прав собственности.
Политика "государственного перераспределения" финансовых ресурсов. Реализация данного сценария приведет к относительному ухудшению ситуации в сырьевых секторах при соответствующем улучшении в обрабатывающих. Основная проблема — отсутствие механизмов изъятия рентных платежей, не ухудшающих предпринимательский климат в соответствующих секторах.
Меры по диверсификации экономики должны сочетать оба типа экономической политики с преобладанием первого.
Развитие отраслей с высокой степенью добавленной стоимости предполагает повышение роли науки в экономическом развитии. По данным ОЭСР, на каждую единицу вложенных в развитие науки средств отдача составляет порядка 500%. Однако это оказывается возможным только при наличии отлаженных механизмов функционирования науки и ее связей с производством. В российских условиях реформа сферы науки должна быть нацелена на усиление инновационной ориентации прикладных научных исследований и разработок и повышение их вклада в экономический рост при сохранении безусловной государственной поддержки фундаментальной науки. При этом необходимо взаимоувязанное по срокам и направлениям решение вопросов реформирования сети научных организаций, реструктуризации бюджетного финансирования и пересмотра системы прав интеллектуальной собственности.
Устойчивое развитие экономики и общества, формирование сильного и эффективного государства возможно только на основе социальной консолидации, расширения социальной поддержки целей и действий власти. Социальная консолидация является необходимым условием и для укрепления демократических институтов и последовательного развития гражданского общества. В свою очередь, социальная консолидация и массовая поддержка власти могут быть обеспечены только в том случае, если реальным приоритетом развития государства и экономики реально станет социально значимая цель — обеспечение благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России. При этом необходимо учитывать, что российское общество крайне неоднородно и интересы социальных групп существенно различны. Сильная социальная политика в сочетании с созданием условий для раскрепощения инициативы наиболее активной части общества должны обеспечить баланс интересов и социальную консолидацию российского общества на основе надежных социальных гарантий и уверенности в завтрашнем дне.
2. Реформа системы государственного управления
За предыдущее десятилетие доля государственного вмешательства в экономику значительно сократилась. Большая часть производственных компаний, предприятий сферы услуг относится на сегодняшний день к частному сектору экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до сих пор остается слишком большим.Негативное влияние на экономику оказывает несовершенная административная система, неэффективное исполнение государством функций по регулированию и контролю, избыточность этих функций. Государство остается крупным акционером многих коммерческих предприятий, владельцем ГУПов, деятельность которых напрямую не связана с исполнением функций государственного управления, обеспечения обороноспособности и безопасности страны. Кроме того, до сих пор до конца не решена проблема четкого функционирования системы правоприменения в сфере экономического законодательства (которая включает прежде всего судебную систему и органы правопорядка).
В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования имеющейся производственной инфраструктуры, негативно влияя на инвестиционный и предпринимательский климат.
В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение назревшей задачи сокращения государственного давления на экономику. Основными направлениями деятельности должны стать: сокращение административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов; повышение эффективности работы государственных органов; приватизация предприятий, не влияющих напрямую на обеспечение безопасности страны; повышение эффективности управления государственной собственностью (включая природные ресурсы); поддержка судебной реформы в увязке с реформой органов правопорядка.
2.1. Активизация процессов дебюрократизации
Меры по дебюрократизации нацелены на решение следующих основных задач:Первое — это обеспечение минимально необходимого вмешательства государства только в тех случаях, когда действие рыночных механизмов не может быть эффективным, когда только государство может гарантировать безопасность производимой продукции, защитить интересы отдельных социальных групп населения, предотвратить обманную практику и введение в заблуждение потребителей. Для реализации этого направления необходимы:
разработка системы технических регламентов и в первую очередь общих технических регламентов, специальных технических регламентов на продукцию, изготовителями которой являются или могут быть субъекты малого предпринимательства;
организация национальной системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);
сокращение сферы обязательной сертификации и развитие декларирования как формы подтверждения соответствия.
Кроме всего прочего, необходимо установить презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере. При принятии любого нормативного акта, предусматривающего введение дополнительного регулирования какой-либо сферы деятельности, орган, выступивший с этой инициативой, должен публично доказать необходимость данной меры.
Вторая задача — поддержка формирования гражданско-правовых институтов, стимулирующих деятельность хозяйствующих субъектов по повышению качества и конкурентоспособности продукции. Для этого необходимо:
определение правовых основ деятельности организаций саморегулирования, нацеленных на закрепление добросовестной практики ведения хозяйственной деятельности;
развитие систем добровольной сертификации;
организация независимой национальной системы стандартизации, ориентированной на современные требования науки и технологии и гармонизированной с международными системами стандартизации.
Третье — повышение ответственности хозяйствующих субъектов за исполнение обязательных требований. В первую очередь необходимо:
внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты прав потребителей;
включение механизма отзыва опасных товаров с рынка, поддержанное механизмом судебного принуждения.
Четвертое — сокращение излишних и упорядочение оставшихся контрольных и надзорных функций государства. Прежде всего это касается:
устранения дублирования;
совершенствования механизмов обжалования административных решений;
выведения из компетенции органов государственного контроля (надзора) функций конкурентного характера.
Другой проблемой, которую необходимо решить в ближайшие годы, является излишнее вмешательство правоохранительных органов в деятельность экономических субъектов. Правительству Российской Федерации предстоит принять меры, направленные на сокращение излишних функций по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью со стороны правоохранительных органов. При этом необходимо повысить эффективность их работы в сфере экономических преступлений в рамках защиты прав собственности.
Данные меры не только позволят качественно улучшить ситуацию с излишним административным вмешательством государственных органов, но и приведут к снижению государственных затрат, направленных на содержание контролирующих и надзорных органов.
2.2. Проведение административной реформы
Основная цель административной реформы — повышение качества работы государственного аппарата, сокращение административных барьеров и снижение уровня коррупции. Для достижения поставленной цели необходимо: произвести оптимизацию структуры исполнительной власти; повысить профессиональный уровень и мотивацию чиновников, ввести систему бюджетирования по результатам; расширить участие институтов гражданского общества в выработке важнейших решений; обеспечить максимальную прозрачность при выполнении процедур и разработке правовых актов; ввести презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере; проводить осуществление всех государственных закупок на конкурсной основе.В целях недопущения конфликта интересов, необходимо организационно разделить функции выработки стратегических направлений развития, реализации принятых решений, контрольные и надзорные функции. При этом количество органов, принимающих политические решения, значительно сократится. Предстоит окончательно переориентировать механизм исполнительной власти с отраслевого принципа управления (доставшегося в наследство от исполнительной власти времен плановой экономики), на принцип выполнения ведомствами государственных, востребованных обществом функций.
Необходимо провести инвентаризацию выполняемых на сегодняшний день различными ведомствами функций, и после исключения дублирования провести их анализ на предмет необходимости выполнения этих функций государственными органами.
Там, где это возможно, нужно вынести за пределы государственных учреждений (через проведение государственных закупок) различные функции обеспечивающего характера, выполнение которых возможно осуществлять с помощью частных компаний без нанесения ущерба общественным и государственным интересам.
Важным вопросом является необходимость повышения профессионального уровня государственных служащих, в том числе через частичную смену кадрового состава государственных организаций. Для этого необходимо повысить привлекательность государственной службы, сделать ее конкурентоспособной на рынке труда, прежде всего за счет увеличения денежного вознаграждения чиновников. Эта же мера является необходимым условием для снижения уровня коррупции в органах государственной власти.
По мере повышения престижа государственной службы должен быть осуществлен повсеместный переход к открытому конкурсному найму государственных служащих за исключением узкой группы руководящих должностей. Кроме того, следует расширить сферу применения срочных контрактов.
Функции большинства чиновников поддаются четкой регламентации, обеспечивающей прозрачность их действий и сокращающей поле для развития коррупции. Регламентация должна стать одной из основ оценки труда работника, важным элементом при выборе механизма мотивации. В то же время действия лиц, принимающих решения и использующих в своей работе творческий потенциал, не поддаются четкой регламентации, поэтому должны оцениваться по другим критериям.
Инструментом рационализации деятельности государственных органов, увязанных с должностными функциями государственных служащих, может стать введение административных регламентов органов исполнительной власти и их подразделений, а также служебных регламентов должностных лиц.
Предметом административной регламентации должны стать процедуры взаимодействия государственных служащих между собой, а также с гражданами и организациями, включая механизмы доступа к информации и внесудебного обжалования решений органов исполнительной власти.
Должен измениться и механизм финансирования государственных структур. Их ресурсное обеспечение необходимо напрямую связать с объемом и качеством выполняемых функций. Бюджетирование по результатам создаст лучшую мотивацию к качественному выполнению возложенных на организацию функций и позволит привлекать к участию в работе высококвалифицированных (в том числе и сторонних) экспертов.
Любые государственные закупки должны осуществляться с применением конкурсных механизмов с целью экономии бюджетных средств и сокращения возможностей для злоупотреблений.
Результатом внедрения современных подходов к планированию, организации, оценке, финансированию и стимулированию деятельности государственных органов станет эффективное использование ресурсов в сфере государственного управления
Одной из важнейших задач административной реформы является обеспечение максимальной прозрачности при выработке решений, гарантирующее учет общественных интересов. Необходимо определить механизмы, позволяющие гражданскому обществу активно участвовать в процессе выработки социально-экономической политики, принятии государственными органами каких-либо решений. Первым шагом на пути участия институтов гражданского общества в работе органов государственной власти должно стать обеспечение прозрачности в деятельности государственных организаций. В том числе в ближайшее время необходимо обеспечить публичность процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня. Необходимо законодательно обеспечить право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создать доступные информационные ресурсы.
Повышение открытости государственных органов должно достигаться и путем введения представителей структур гражданского общества в состав коллегиальных органов, призванных регулировать вопросы доступа к информации, служебного поведения, конфликта интересов, и конкурсного найма государственных служащих.
Еще одним направлением реформирования государственной службы является формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов.
Конкретизация этих механизмов должна быть обеспечена законодательно и предусматривать, в частности, создание системы комиссий по вопросам служебного поведения и конфликта интересов процедуры обязательного информирования государственными служащими уполномоченных должностных лиц о ситуациях конфликта интересов.
Необходимой составляющей мероприятий административной реформы должна стать организация экспериментов, которые позволят практически отработать новые методы управления бюджетными средствами, оценить их сильные стороны и возможные негативные последствия до их массового внедрения в практику деятельности государственных органов, определить основные направления совершенствования бюджетного процесса и финансового управления для государственных органов.
Важной представляется задача в ходе административной реформы переориентировать органы государственной власти на активную поддержку российских предприятий, работающих либо выходящих на зарубежные рынки. В первую очередь это касается широкой системы торговых представительств и посольств. Необходимо разработать действенные механизмы, стимулирующие российские торговые представительства к оказанию активной информационной, маркетинговой, политической поддержки отечественных предприятий.
2.3. Управление государственной собственностью
Снижение доли государственного участия в экономике в среднесрочной перспективе должно проходить по следующим основным направлениям: приватизация в 2003-2004 годах государственных унитарных предприятий и учреждений, деятельность которых напрямую не связана с осуществлением функций и задач государства, перевод остальных в другие существующие организационно-правовые формы; активизация продажи государственных пакетов акций в акционерных обществах, деятельность которых напрямую не затрагивает интересов национальной безопасности; проведение реформы инфраструктурных монополий на железнодорожном транспорте, в электроэнергетике и газовом комплексе; реформирование жилищно-коммунального хозяйства с целью развития конкуренции и вовлечения в отрасль частных компаний. Кроме того, предстоит усовершенствовать механизмы управления имеющейся государственной собственностью.До 2005 года необходимо приватизировать большую часть государственных унитарных предприятий, в подавляющем большинстве случаев занимающихся потенциально конкурентными видами деятельности и не оказывающими прямого влияния на обеспечение безопасности страны. В сложившихся условиях ГУПы, по сути дела, ведут коммерческую деятельность, при этом и эффективность их деятельности, и степень контроля государства над менеджментом предприятий остается на низком уровне. Государственные унитарные предприятия, выполняющие государственные функции, в отношении которых будет принято решение о нецелесообразности приватизации, должны быть преобразованы в организации с другой организационно-правовой формой. Необходимо законодательно закрепить ликвидацию с 2005 года такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия.
В 2003-2005 годах предстоит активизировать приватизацию пакетов акций предприятий, остающихся в государственной собственности. Государство, как правило, не может эффективно осуществлять управление этими предприятиями и не использует инструмент собственности для влияния на деятельность компаний. Кроме того, государство располагает достаточными полномочиями, чтобы повлиять на деятельность предприятия, если она несет угрозу общественным или государственным интересам. Таким образом, в ближайшие годы необходимо ускорить процесс приватизации имеющихся пакетов акций, параллельно совершенствуя механизмы управления остающимися в государственной собственности активами, в том числе за счет их передачи в управление специализированным органам и негосударственным компаниям, отбор которых должен производиться на конкурсной основе.
Кроме того, ускоренная приватизация принадлежащих государству пакетов акций позволит частично компенсировать выпадающие в результате ускоренной налоговой реформы доходы консолидированного бюджета. Необходимо перейти от разработки программы приватизации на один год к разработке среднесрочной программы управления государственной собственностью, включающей ускоренную приватизацию.
Большим проблемным блоком, который необходимо решить в среднесрочной перспективе, является задача реструктуризации инфраструктурных монополий. Особенно болезненно стоит вопрос в отношении жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики, газовой отрасли и системы железнодорожного транспорта.
Крайне низкая эффективность использования имеющихся ресурсов в условиях монополии является одной из причин необходимости ускорения процессов реструктуризации. Но не менее важен тот факт, что монополии оказывают негативное влияние на рыночные сигналы, искажая структуру расходов и цен. В результате этого происходит перерасход ресурсов и консервируется несовершенная, отсталая технологическая структура промышленности. Установление неверных ценовых сигналов в конечном счете сокращает реальные доходы населения, стимулируя расточительность в расходовании ресурсов. Кроме того, затягивание с реформами (в первую очередь это относится к ЖКХ) приводит к разрушению инфраструктуры в отсутствие значительных эффективных инвестиций. Исходя из необходимости привлечения частных инвестиций, развития конкуренции, повышения прозрачности функционирования субъектов естественных монополий, необходимо в период 2003-2005 годов провести реформирование системы ЖКХ, газовой отрасли, электроэнергетики и системы железнодорожного транспорта.
2.4. Поддержка реформы судебной системы и органов правопорядка
Важнейшим направлением сокращения государственного вмешательства в экономику должно стать продолжение судебной реформы.Следует способствовать формированию системы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, в том числе ввести институт коллективных исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов, расширить практику косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом.
В целях снижения количества корпоративных конфликтов и исключения возможности для недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности безосновательно препятствовать работе акционерных обществ будет усовершенствовано процессуальное, корпоративное законодательство, законодательство о рынке ценных бумаг и банкротстве. Для предотвращения инициирования корпоративных споров, тесно связанных между собой, в различных судах необходимо введение процедуры обязательной передачи всех дел по спорам акционеров (участников иных хозяйственных товариществ и обществ), связанным с деятельностью хозяйственных товариществ и обществ, включая дела по искам к держателям реестров (регистраторам) акционерных обществ, в арбитражный суд по месту нахождения соответствующего хозяйственного общества (товарищества). В отношении подобных споров должны быть введены специальные нормы об альтернативной подсудности, не допускающие рассмотрения подобных дел в ином суде, кроме арбитражного суда по месту нахождения хозяйственного общества.
Все дела по спорам, связанным с принадлежностью акций (долей), даже с разным предметом и основаниями исков, включая дела об оспаривании решений органов управления хозяйственных обществ, советов директоров, исполнительных органов, споры, связанные с реестром акционеров, о признании недействительными крупных и заинтересованных сделок и прочие, должны объединяться в одно производство.
Будут усовершенствованы положения процессуального законодательства о соизмеримости обеспечительных мер заявленным требованиям. Будет введено обязательное уведомление в досудебном порядке юридического лица (его участников) о намерении обратиться в суд с требованием, которое может привести к корпоративному конфликту.
Будут пересмотрены положения закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан с точки зрения их применимости к некоторым видам корпоративных споров.
Правительство Российской Федерации также поддержит использование инструмента третейских судов для разрешения корпоративных споров и защиты прав инвесторов путем установления необходимых требований к третейским судьям, что обеспечивало бы справедливое завершение третейского разбирательства, приведение в соответствие с нормами законодательства о третейских судах корпоративного законодательства.
Другой проблемой, которую необходимо решить в ближайшие годы, является излишнее вмешательство правоохранительных органов в деятельность экономических субъектов. Правительству Российской Федерации предстоит принять меры, направленные на сокращение излишних функций по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью со стороны правоохранительных органов. При этом необходимо повысить эффективность их работы в сфере экономических преступлений в рамках защиты прав собственности.
2.5. Реформирование системы природопользования
Новый механизм установления и изъятия рентных платежей должен гарантировать соблюдение финансовых интересов государства как собственника недр. Кроме того, он должен обеспечивать выравнивание условий хозяйствования различных недропользователей при одновременном стимулировании повышения эффективности работы данных предприятий.Необходимо сформировать эффективную стратегию развития государственного фонда недр, которая будет направлена на обеспечение баланса воспроизводства и добычи полезных ископаемых в интересах разных поколений. Она должна обеспечить устойчивые доходы бюджетной системы на долгосрочную перспективу, предусматривать удовлетворение потребностей национальной экономики в минеральном сырье и стимулировать развития технологического и промышленного потенциала России.
Правовое регулирование отношений между государством (собственником недр) и инвестором (недропользователем) необходимо развивать преимущественно на основе гражданско-правовых начал, что позволит сформировать систему гарантий инвестиций, ввести институт стоимостной оценки месторождений.
Правительство Российской Федерации должно ввести полноценную состязательную процедуру предоставления предприятиям прав пользования недрами, в том числе для снижения коррупционных рисков.
В ближайшие годы предстоит реформировать систему управления государственным фондом недр, в том числе на основе разграничения регулятивных, контрольных и исполнительно-распорядительных полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Принцип разграничения полномочий необходим и для успешной реализации соглашений о разделе продукции. Для обеспечения максимальной эффективности деятельности государства необходимо сосредоточить основные регулятивные и контрольные функции на федеральном уровне, а исполнительно-распорядительные функции перераспределить между уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в зависимости от их функций общего характера, закрепленных законодательством Российской Федерации.
Необходимо принять поправки в законодательство об СРП, направленные на привлечение уполномоченных организаций для оказания содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений углеводородного сырья.
При заключении соглашений о разделе продукции особое внимание необходимо уделить условиям выполнения работ, предусматривающим предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров с инвесторами.
3. Налогово-бюджетная реформа
3.1. Налоговая реформаЦелью налоговой реформы является создание налоговой системы, не препятствующей развитию экономической деятельности хозяйствующих субъектов и в то же время способной обеспечить бюджеты всех уровней достаточными финансовыми ресурсами.
Основные принципы налоговой реформы заключаются в снижении общего налогового бремени, выравнивании условий налогообложения и упрощении налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.
В период 2003-2005 годов налоговая реформа будет реализовываться по следующим направлениям.
1. Совершенствование налогового законодательства с целью снижения налогового бремени, упрощения налоговой системы и придания ей стабильности и большей прозрачности за счет:
реформирования отдельных видов налогов (введение новых или замена действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращения числа налогов и сборов, отмены неэффективных налогов, в частности:
а) отмена налога с продаж, налога на покупку наличной иностранной валюты, пересмотр перечня региональных и муниципальных налогов и сборов, включая отмену целевых сборов на содержание милиции, уборку территорий, сбора с владельцев собак, за парковку автотранспорта;
б) совершенствование платежей, связанных с использованием природных ресурсов, имея в виду введение водного налога и сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; платность пользования природными ресурсами должна устанавливать в соответствии с природой соответствующих платежей;
в) разработка системы дифференциации платежей за пользование недрами, учитывающей условия добычи полезных ископаемых;
г) стимулирование диверсификации экономики путем совершенствования налогообложения добывающих отраслей, имея в виду увеличение налогового бремени в соответствии со степенью благоприятности внешнеэкономической конъюнктуры;
д) уточнение компенсационной природы платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
е) совершенствование системы поимущественных налогов, которые должны стать базовым источником доходов муниципальных бюджетов; принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества; основными направлениями будут являться сокращение перечня имущества, относящегося к объекту налогообложения за счет исключения из него запасов, затрат и нематериальных активов; пересмотр принципов оценки имущества физических лиц для целей налогообложения; переход на налогообложение земельных участков исходя из кадастровой оценки стоимости этих участков; сокращение налоговых льгот (отмена федеральных льгот и исключений, в том числе по мобилизационным мощностям, налогообложение федерального имущества и земли), обеспечение возможности перехода в перспективе к налогу на недвижимость, заменяющему налоги на имущество и земельный налог;
ж) преобразование в государственную пошлину всех платежей, уплачиваемых в связи с выполнением государственными органами всех юридически значимых действий; при этом размеры государственной пошлины не должны быть непосредственно привязаны к затратам государства на осуществление соответствующих функций, а последние следует финансировать за счет общих бюджетных доходов;
з) введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих систему налогообложения для участников соглашений о разделе продукции, а также особых экономических зон;
и) совершенствование системы налогообложения сельскохозяйственных производителей, имея в виду выработку нового определения сельскохозяйственных товаропроизводителей, добровольность перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога, уплату налога один раз в год;
к) признание неналоговой природы таможенных пошлин (импортных и экспортных) и таможенных сборов; порядок взимания таможенных пошлин должен регулироваться Таможенным кодексом; ставки таможенных пошлин должны устанавливаться Правительством Российской Федерации с учетом ограничений, установленных в соответствующих законах;
для снижения общей налоговой нагрузки на экономику необходимо снизить эффективное налоговое бремя системообразующих налогов, включая единый социальный налог, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и налог на доходы физических лиц, в частности:
а) сокращение пороговых значений доходов, определяющих ставки единого социального налога.
Если не предполагать увеличения собираемости налогов и замещения доходов фондов другими источниками, резервы снижения эффективной ставки единого социального налога (до шести процентных пунктов к 2010 году) заключаются в корректировке обязательств Фонда социального страхования и Пенсионного фонда, а также в прогнозируемом профиците средств в системе обязательного медицинского страхования в период после 2007 года.
В то же время с учетом теневого фонда оплаты труда эффективная ставка ЕСН не превышает сегодня 20%. Снижение эффективной ставки на легальный фонд оплаты труда позволит обеспечить вывод из тени большей части фонда оплаты труда без снижения доходов государственных внебюджетных фондов. Возможны два сценария снижения размеров платежей по единому социальному налогу.
Во-первых, сокращение налоговых платежей может быть осуществлено путем снижения с 2005 года верхней границы начального диапазона регрессивной шкалы единого социального налога со 100 тысяч рублей в год до 50 тысяч рублей в год. В случае отказа от индексации регрессивной шкалы ЕСН в ближайшие годы снижение верхней границы начального диапазона регрессивной шкалы единого социального налога позволит сократить эффективную ставку ЕСН с 30,0% до 26,8% в 2005 году и до 23,1% в 2010 году. Во-вторых, уменьшение налоговой нагрузки на заработную плату может быть достигнуто на основе поэтапного в течение 2005-2008 годов снижения базовой ставки единого социального налога с 35,6% до 30,6%, в том числе в 2005 году на два процентных пункта и в последующие три года по одному процентному пункту ежегодно. В случае отказа от индексации регрессивной шкалы ЕСН в ближайшие годы снижение базовой ставки единого социального налога позволит сократить эффективную ставку ЕСН с 30,0% до 28,8% в 2005 году и до 25,1% в 2010 году.
Кроме того, представляется целесообразным отменить с 2004 года существующие ограничения на допуск к регрессии ЕСН. Эта мера может быть реализована при условии ее синхронизации с мерами по частичной персонификации платежей в фонды обязательного медицинского страхования и в Фонд социального страхования на основе предоставления вычетов из ЕСН на сумму выплат работодателей в пользу граждан при условии добровольного отказа граждан от получения соответствующих услуг из государственных фондов и заключения ими договоров дополнительного медицинского и социального страхования в негосударственных организациях.
В результате этих мер до половины общих начислений на фонд оплаты труда могут стать предметом вычета из ЕСН с целью отражения этих средств на персональных счетах граждан в Пенсионном фонде Российской Федерации или непосредственной выплаты их гражданам при осуществлении ими дополнительного медицинского и социального страхования. Такая персонификация существенно ограничит возможности применения налогоплательщиками схем уклонения от уплаты ЕСН путем выплаты части заработной платы работникам с низкими и средними заработками через лиц, имеющих доходы, превышающие верхние значения шкалы регрессии;
б) снижение ставки по налогу на добавленную стоимость, в том числе и за счет отмены налоговых льгот;
Решение в части налога на добавленную стоимость необходимо принять в первой половине 2004 года. Экономический рост позволяет снижать ставку НДС на 1 процентный пункт в год. Комплексное решение по сокращению налоговых льгот возможно принять в 2004 году. Таким образом, с 2005 года ставка НДС может быть снижена до 15% (снижение на 3% — за счет экономического роста, снижение на 2% — за счет отмены льгот);
в) разработка механизма стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков (прежде всего, по налогу на прибыль), включая расширение практики применения инвестиционного налогового кредита;
г) стимулирование осуществления и внедрения в производство научных разработок путем исключения из налогооблагаемой базы расходов на НИОКР;
д) увеличение по налогу на доходы физических лиц вычетов социального характера, прежде всего, связанных с приобретением жилья;
совершенствование администрирования отдельных налогов (прежде всего, НДС и ЕСН), снижение бремени налогового администрирования (в том числе в части налогового учета) при кардинальном улучшении его результативности, в частности:
а) реформирование системы налогового учета с целью приближения ее к бухгалтерскому учету при одновременном сохранении дистанции между налоговой и бухгалтерской отчетностью;
б) изменение порядка применения налоговых вычетов по НДС и отмена порядка начисления и уплаты налога по авансам;
в) упрощение порядка подтверждения нулевой ставки и последующего возмещения НДС;
г) ускорение возмещения НДС по капитальному строительству;
д) ускоренное внедрение информационных технологий в практику работы налоговых органов.
2. С целью придания налоговому законодательству большей четкости и "прозрачности" совершенствование норм, регламентирующих деятельность налоговых органов и налогоплательщиков, устранение противоречий законодательства о налогах и сборах.
3. Пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов. Основными направлениями данной работы будут являться:
а) развитие информационных технологий в налоговой системе, одним из направлений которого является образование центров обработки данных, где предусматривается создание информационного массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников (государственных и негосударственных структур);
б) совершенствование применения рыночных цен для целей налогообложения;
в) улучшение администрирования, сведение к минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью предприятий, сосредоточение ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах.
3.2. Бюджетная политика
Основные направления бюджетной политики:1. Создание эффективной системы управления и регулирования государственных финансов. Это, прежде всего, предполагает:
внедрение механизма учета всех обязательств, принимаемых бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами;
разработку и введение в действие прозрачной процедуры формирования стабилизационного фонда и расходования его средств, источниками формирования этого фонда будут дополнительные доходные поступления в бюджет при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре, средства фонда будут направляться на ускоренное погашение государственного долга;
завершение процесса инвентаризации активов и пассивов государственного сектора и подготовка к переводу бюджетной отчетности с кассового метода на метод начислений;
выработку критериев финансирования обязательств, принятых до 1 января 2001 года.
2. Совершенствование бюджетной политики в области доходов, включающее:
обеспечение эффективного функционирования налоговой системы;
повышение эффективности управления государственным имуществом;
оптимизацию доходов от внешнеэкономической деятельности.
5. Переход к активному управлению государственным долгом для обеспечения безусловного выполнения долговых обязательств. Это предполагает:
выработку процедур анализа и минимизации процентных и валютных рисков;
начало работы на вторичном рынке долговых обязательств по выкупу собственных обязательств на средства стабилизационного фонда;
утверждение программы мероприятий по реабилитации имиджа Российской Федерации в качестве заемщика.
Управление государственным долгом предполагает снижение долгового бремени, сокращение расходов на его погашение и обслуживание, оптимизацию рисков, связанных со структурой государственного долга. Продолжится снижение доли государственного долга в ВВП.
В среднесрочной перспективе будет продолжена политика сокращения привлечения связанных кредитов.
4. Устранение инфраструктурных ограничений развития
4.1. Развитие финансовых рынков4.1.1. Реформирование банковской системы
Реформирование финансовой инфраструктуры, банковской системы в первую очередь, является неотложной задачей ближайших двух лет. За этот период должна быть создана принципиально новая частная финансовая система, которая могла бы, способствуя удовлетворению растущего спроса на инвестиционные ресурсы, обеспечить устойчивое повышение капитализации экономики, что в свою очередь позволило бы повысить устойчивость экономической динамики.
В настоящее время безусловное доминирование госбанков является мощнейшим фактором, искажающим индикаторы кредитного рынка, в первую очередь процентные ставки. Учитывая особую значимость Сбербанка, его искусственная реструктуризация может оказаться крайне затруднительной и болезненной. Более реальным шагом, который необходимо осуществить в ближайшее время, является выравнивание условий конкуренции на рынке банковских услуг, устранение привилегий, которыми пользуются государственные банки в настоящее время.
Необходимо обеспечить условия для снижения затрат, упрощения и сокращения продолжительности формальных процедур, связанных с вхождением на рынок банковских услуг, получением разрешений на осуществление отдельных банковских операций, открытием филиалов и внутренних структурных подразделений кредитных организаций. Будут подготовлены предложения по изменению законодательства, направленные на упрощение процедур слияний, присоединений и преобразований кредитных организаций, включая уточнение порядка уведомления кредиторов о реорганизации кредитных организаций, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации.
Важным стимулом для развития банковской системы в России должен стать недискриминационный допуск на российский рынок иностранного банковского капитала. Необходимо к 2004 году обеспечить законодательную основу для беспрепятственной работы банков-нерезидентов на российском рынке. Выравнивание условий конкуренции на рынке банковских услуг, постепенное развитие филиальной сети наиболее эффективных частных банков в российских регионах позволит постепенно снижать долю Сбербанка на рынке частных вкладов — к концу 2005 года она может сократиться до уровня, не превышающего 45-50%.
В сфере организации деятельности банков основные усилия должны быть направлены на сохранение и развитие конкурентных основ функционирования банковской системы, что подразумевает обеспечение единых условий работы для всех кредитных организаций (вне зависимости от территориальной принадлежности и формы собственности), строгое выполнение законодательно установленных норм и требований, исключение возможности внешнего влияния на политику банков.
Необходимо с 2004 года обеспечить переход кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности. Реализация этой меры требует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства. Развитию конкуренции в банковском секторе будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности деятельности коммерческих банков: требование ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.
Необходимо осуществить выход Банка России из капитала банков параллельно с началом реструктуризации, в том числе приватизации этих банков, выход из организаций предоставляющих услуги на финансовом рынке.
В 2003-2004 годах предстоит создать адекватную правовую базу, регулирующую предоставление синдицированных банковских кредитов, выпуск и обращение ипотечных ценных бумаг, развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками.
Важное значение для повышения эффективности работы по реформированию банковской системы имеет совершенствование залогового законодательства. Требуется внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и законодательство о несостоятельности (банкротстве), направленных на дальнейшее укрепление правовой защиты залоговых кредиторов. Предусматривается введение ускоренных процедур взыскания предмета залога, сокращение сроков и упрощение порядка реализации заложенного имущества, в том числе вне процедуры банкротства, создание системы регистрации залогов. При этом установление в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации особого порядка обращения взыскания на имущество граждан--должников по ипотечным кредитам будет способствовать развитию ипотечного жилищного кредитования.
Требуется развитие законодательной базы, позволяющей банкам осуществлять более широкий круг операций по финансовому посредничеству, включая ипотечный бизнес, секьюритизацию кредитными организациями закладных и других финансовых активов. Для секьюритизации ипотечных кредитов необходимо предусмотреть выпуск в обращение эмиссионных ипотечных ценных бумаг, обеспеченных ипотечным покрытием — пулом прав (требований), вытекающих из ипотечных кредитов. В качестве эмитентов должны выступать кредитные организации (в том числе специализированные), ипотечные агентства, иные коммерческие организации, обладающие лицензией на соответствующие виды деятельности. Это потребует внесения изменений в Гражданский и Жилищный кодексы, ряд федеральных законов.
Предстоит внедрить в практику оценку рисков на консолидированной основе и обеспечить развитие соответствующего направления в системе банковского надзора.
Необходимо предусмотреть новые формы оценки рисков и формирования резервов по потребительским кредитам и кредитам малому бизнесу. В целях содействия развитию кредитных операций банков с субъектами малого предпринимательства следует упростить порядок формирования резервов на возможные потери по небольшим ссудам с однородными характеристиками. Следует предусмотреть накапливание информации о ссудозаемщиках в кредитных бюро.
4.1.2. Развитие фондового рынка
Основной целью деятельности Правительства по развитию фондового рынка является повышение роли фондового рынка в привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.Одним из ключевых моментов, влияющих на инвестиционную привлекательность и капитализацию российских предприятий, является их финансовая прозрачность. Отчетность, ведущаяся российскими предприятиями по существующим в Российской Федерации нормам, является препятствием для осуществления инвестиций иностранными инвесторами, так как не соответствует международным нормам. В этой связи необходимо до 2005 года осуществить переход российских предприятий на международные стандарты финансовой отчетности.
В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо уточнить регулирование отношений по учету прав на ценные бумаги. Предстоит внести изменения в закон "О рынке ценных бумаг", касающиеся регулирования депозитарной деятельности и деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг. В частности, должны быть конкретизированы требования к депозитарному договору в части повышения ответственности депозитария; установлены более жесткие условия зачисления ценных бумаг на счет депо и их списания со счета депо, а также четкий перечень лиц, которым выдается соответствующая информация; сформулированы обязанности реестродержателей. Целесообразно создание Центрального депозитария строго на основе добровольной самоорганизации профессиональных участников рынка без привлечения бюджетных средств.
Большое значение для привлечения инвестиций на российский фондовый рынок имеет повышение уровня корпоративного управления и защиты прав собственности участников акционерных обществ. Для этих целей будут созданы механизмы защиты имущественных прав акционеров при реорганизации и ликвидации организаций, а также приняты меры по повышению ответственности менеджеров при совершении сделок с заинтересованностью, ответственности лиц, располагающих инсайдерской информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество предоставляемой информации.
В среднесрочной перспективе необходимо внедрение высоких стандартов корпоративного управления для крупных акционерных обществ при снижении нормативных требований к закрытым частным компаниям, не ориентированным на привлечение инвестиций на фондовом рынке (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью). Это требует большей гибкости законодательного регулирования хозяйственных обществ, в частности, большей защиты участников обществ с ограниченной ответственностью от финансовых и иных рисков при создании общества.
В целях защиты прав акционеров будут усовершенствованы механизмы корпоративных поглощений (покупки крупных пакетов акций на фондовом рынке).
Необходимы меры по оптимизации требований к эмитентам ценных бумаг, устанавливаемых государством, упорядочение и сокращение числа документов для регистрации эмиссионных ценных бумаг. Реализация этой меры будет способствовать снижению количества корпоративных конфликтов, связанных с владением ценными бумагами и оспариванием их выпуска.
В целях недопущения ущемления прав инвесторов необходимо законодательно установить, что после регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг выпуск этих бумаг может быть признан недействительным только по решению суда. Основной целью государственной регистрации отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг должна стать защита прав участников фондового рынка и гарантирование прав добросовестных приобретателей ценных бумаг.
Ведущую роль в принятии и реализации принципов корпоративного управления отводится саморегулируемым организациям и объединениям предприятий.
Необходимо усилить требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг, что приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних и мелких инвесторов, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок.
Для четкого обособления средств клиентов брокера от его собственных средств, направленного на предотвращение несанкционированного использования денежных средств и ценных бумаг клиентов брокерами, а также на защиту этих средств и ценных бумаг от обращения на них взыскания по долгам брокеров, должны быть решены вопросы о клиентских счетах.
Необходимо снять необоснованные ограничения на выпуск ценных бумаг, такие, как запрет на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, запрет на увеличение уставного капитала за счет собственного имущества компании, а также ограничений срока и объема выпуска облигаций. Для этого предстоит внести изменения в Гражданский кодекс и в отдельные федеральные законы.Одним из приоритетов действий Правительства будет содействие формированию срочного рынка в России, что позволит существенно снизить риски инвесторов на фондовом рынке. С этой целью необходимо внести соответствующие изменения в законодательство в части определения понятия "производных финансовых инструментов" и отменить правовые нормы, позволяющих признавать сделки с производными финансовыми инструментами сделками пари и на этом основании отказывать им в судебной защите.
В ближайшей перспективе необходимо законодательно закрепить возможность обращения иностранных ценных бумаг и депозитарных расписок на российском фондовом рынке, а также обращения коммерческих бумаг в форме краткосрочных векселей, выдаваемых сериями для привлечения оборотных средств.
4.4. Реформирование инфраструктурных монополий
4.4.1. Реформирование электроэнергетикиОсновными целями государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются: ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики России с одновременным повышением эффективности электроэнергетики; обеспечение энергетической безопасности государства, предотвращение возможного энергетического кризиса; повышение конкурентоспособности российской экономики на внешнем рынке; удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.
Структурные преобразования должны проводиться с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, организационных и других ограничений.
Принципы реформирования электроэнергетики Российской Федерации:
выделение естественно-монопольной составляющей отрасли (передача и диспетчеризация) в исключительный вид деятельности, регулируемый государством;
демонополизация и развитие конкуренции в секторах производства и сбыта электроэнергии;
обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре для всех участников рынка электроэнергии;
сохранение технологического единства энергетической системы страны;
обеспечение полной финансовой прозрачности предприятий электроэнергетики;
гарантия защиты прав инвесторов, акционеров и кредиторов при проведении структурных преобразований;
обеспечение процесса преобразований, гарантирующего устойчивую, надежную и бесперебойную работу электроэнергетики;
осуществление комплекса мер по защите интересов социально незащищенных групп населения в процессе проведения реформы в электроэнергетике.
Основные задачи реформирования электроэнергетики Российской Федерации:
создание эффективно работающего рынка электроэнергии, функционирующего на принципах конкурентного ценообразования, исключающих дискриминацию любых его добросовестных участников, с охватом всех регионов России, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;
создание эффективного механизма снижения издержек в сфере производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и улучшение финансового состояния предприятий отрасли;
создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение значительного объема инвестиций для возмещения выбытия генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;
обеспечение доступности электроэнергии как важнейшего условия повышения уровня и качества жизни граждан, создание системы поддержки социально значимых групп потребителей на период реформирования;
стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;
поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей электроэнергии;
сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и диспетчерское управление;
развитие экспортного потенциала электроэнергетики;
демонополизация рынков топлива для тепловых электростанций;
создание нормативно-правовой базы реформирования отрасли и ее работы в новых экономических условиях;
определение процедур антимонопольного регулирования при поэтапном переходе к дерегулированию потенциально конкурентных видов деятельности;
реформирование системы органов государственного регулирования естественных монополий в электроэнергетике, уточнение их статуса и компетенции.
Для достижения основных целей структурных реформ в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:
реструктуризация РАО "ЕЭС России" и АО-энерго путем выделения из них сетевых, сбытовых обществ с целью повышения прозрачности их деятельности и обеспечения недискриминационного доступа к сетевой инфраструктуре;
формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;
создание института гарантированных поставщиков;
создание механизма формирования тарифа на региональных рынках электроэнергии в зависимости от цены на оптовом рынке электроэнергии;
создание централизованной системы государственного регулирования цен на электроэнергию, подготовка к либерализации цен на генерацию электроэнергии и сбытовые услуги;
значительное расширение числа участников конкурентного оптового рынка электроэнергии;
завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии с учетом накопленного опыта подготовительного этапа структурных реформ в отрасли;
сокращение перекрестного субсидирования во всех его формах;
создание условий для привлечения крупномасштабных инвестиций в электроэнергетику.
Часть мероприятий должна быть осуществлена уже в ближайшие два года. В 2003 году необходимо на основе принимаемого пакета законов запустить рынок (в том числе до 5-15% продаж электрической энергии на оптовом рынке по нерегулируемым ценам), создать генерирующие компании оптового рынка, начать реорганизацию АО-энерго;
В 2004 году планируется продолжить формирование субъектов рынка: реорганизовать РАО "ЕЭС России" с выделением самостоятельных Федеральной сетевой компании и Системного оператора, из несетевого холдинга начнется выделение генерирующих компаний, продолжится реорганизация АО-энерго. Ожидается рост конкуренции на рынке генерации за счет строительства потребителями собственных малых мощностей, скупки акций компаний, выделяемых из АО-энерго. Необходимо осуществить либерализацию всего сектора оптового рынка электрической энергии, за исключением энергоизолированных и энергодефицитных систем.
4.4.2. Реформирование железнодорожного транспорта
Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития; формирование единой гармоничной транспортной системы страны; снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом; удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач и принципов:
разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;
сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;
поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских за счет грузовых, внутрироссийских за счет экспортно-импортных перевозок;
совершенствование тарифной политики;
дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;
недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;
обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний — операторов и пользователей подвижного состава;
выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;
обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;
осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;
повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.
В 2003 году необходимо на основе принимаемого пакета законов о железнодорожном транспорте осуществить все мероприятия, связанные с созданием ОАО "Российские железные дороги" и перераспределением функций между ОАО РЖД и МПС России. Будут приняты меры по упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, проведен сводный аудит финансово-хозяйственной деятельности и инвентаризация (включая оценку технического состояния) имущества подведомственных МПС России предприятий.
Будет также подготовлен и утвержден план приватизации, утвержден устав, проведена государственная регистрация и формирование органов управления открытого акционерного общества "Российские железные дороги".
Планируется разработать механизм выделения из открытого акционерного общества "Российские железные дороги" структурных образований, осуществляющих те виды деятельности, которые могут осуществляться другими хозяйствующими обществами и открыты для конкуренции, в том числе выделение пригородных пассажирских перевозок, пассажирских перевозок в дальнем следовании, а также проведена приватизация государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, входящих в потенциально конкурентный сектор.
Будет завершено разделение бухгалтерского учета по видам хозяйственной деятельности.
В 2003 году планируется принять новый прейскурант 10-01 в части ликвидации перекрестного субсидирования между различными видами перевозок, начать продажу непрофильных активов.
В 2004-2005 годах необходимо стимулировать усиление конкуренции на рынке перевозок на основе обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре.
4.4.3. Реформирование газовой отрасли и развитие рынка газа
Главной целью реформирования газовой отрасли в среднесрочной перспективе является создание условий для формирования рациональной структуры топливно-энергетического баланса страны, обеспечивающей устойчивое развитие экономики, повышение эффективности функционирования газовой отрасли, снижение издержек потребителей и повышение качества их обслуживания.Исходя из этого, основными направлениями реформирования газовой отрасли России являются:
совершенствование системы ценообразования и налогообложения в отрасли, направленное на обеспечение финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности организаций газовой отрасли при соблюдении экономических интересов потребителей газа и государства;
совершенствование организационной структуры газовой отрасли с целью повышения эффективности функционирования, прозрачности затрат на осуществление регулируемых видов деятельности, а также создания условий для развития рынка газа;
создание благоприятных условий для развития конкуренции в тех сферах отраслевой хозяйственной деятельности, где это возможно и целесообразно (прежде всего, в добыче и поставках газа и других видах услуг по газоснабжению потребителей);
улучшение организации и механизмов участия государства в управлении газовой отраслью;
формирование необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей правовое закрепление мер и решений, принимаемых на каждом этапе реформирования хозяйственных отношений в газовой отрасли.
Цели реформирования по развитию конкурентного рынка газа достижимы в длительный срок, выходящий за пределы среднесрочной политики. Среднесрочная политика будет направлена на создание экономических, организационных и правовых условий по развитию конкурентного рынка и на создание адекватной этой цели системе государственного регулирования газовой отрасли.
Ключевыми условиями развития конкурентного рынка в среднесрочной перспективе являются меры в области ценовой политики, обеспечивающие стимулы для притока капитала, включая реинвестирование прибыли в добычу, транспортировку и распределение газа, в сочетании с мерами по обеспечению недискриминационных отношений всех участников рынка газа, особенно в отношении условий транспортировки газа.
С этой целью будет определена, исходя из принципа покрытия обоснованных текущих и инвестиционных затрат, прогнозная динамика среднего повышения регулируемых цен на газ. Будут разработаны необходимые методические документы по ведению раздельного учета затрат.
Правительство Российской Федерации разработает меры, направленные на приток инвестиций в новые месторождения и газотранспортные системы.
Важной частью структурной политики в газовой отрасли является финансовое и организационное выделение в составе ОАО "Газпром" газотранспортной компании, эксплуатирующей магистральную газотранспортную систему. Реструктуризация ОАО "Газпром" должна производиться в соответствии с установленным законодательством порядком. В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов — коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов.
Правительство Российской Федерации продолжит совершенствование процедур доступа производителей, газоснабжающих организаций и потребителей к магистральной сети ОАО "Газпром" и к газораспределительным сетям, последовательно реализуя принцип недискриминационного доступа.
Важной задачей в 2003 году станет принятие концепции развития рынка газа и формирование плана по ее реализации.
В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа будут определены правовые основы применения нерегулируемых цен на газ. Это потребует значительного повышения эффективности системы антимонопольного регулирования в сфере поставок газа. Будет сохранено ценовое (тарифное) регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, разработаны правила работы газовых рынков, введена система государственного контроля над соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, разрешительный режим доступа на рынок газа с соблюдением установленных требований и обязательств.
В сфере совершенствования организации и методов участия государства в управлении газовой отраслью необходимо:
обеспечение четкого функционального разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по регулированию газовой отрасли, формированию и развитию внутрироссийского рынка природного газа;
унификация методов учета и пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа;
разработка новых и совершенствование существующих правил, норм, стандартов, методических положений и инструкций, регламентирующих взаимоотношения организаций газовой отрасли в процессе их совместной хозяйственной деятельности, а также их отношения с федеральными и региональными органами исполнительной власти в условиях развития внутрироссийского рынка газа;
усиление контроля над фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и потребителями газа.
5. Диверсификация структуры экономики и повышение ее конкурентоспособности
Объектом стимулирования должно стать расширение мощностей по дальнейшему переделу сырья и полуфабрикатов (для сырьевых компаний) и мощностей по производству качественных компонентов готовых изделий (для немногочисленных компаний, производящих экспортно-ориентированную готовую продукцию или обладающих интеллектуальной собственностью).Данное направление диверсификации может быть дополнено формированием на основе общих интересов системы взаимодействия компаний, занимающихся добычей и переработкой сырья (подсистема "снизу вверх"), а также производством конечной продукции и ее компонентов (подсистема "сверху вниз"). Базой для возникновения и развития такого взаимодействия послужит ускоренный рост рентабельности экспорта продукции повышенной степени переработки и замещения импорта комплектующих изделий.
Инструментом экономической политики в сфере улучшения структуры экспорта могла бы служить оптимизация доли ренты, изымаемой государством при добыче полезных ископаемых, налоговой нагрузки и экспортного таможенного тарифа в направлении эскалации общей фискальной нагрузки по мере уменьшения степени обработки. Это будет стимулировать добывающие компании развивать производство в сторону ускоренного расширения сначала первичной, а затем и углубленной переработки сырья. Одновременно это создаст экономические предпосылки для осуществления вложений других инвесторов в постепенное наращивание углубленной переработки сырья.
Аналогично может быть выстроена и система стимулирования диверсификации деятельности компаний, производящих продукцию конечного спроса. В данном случае главным направлением диверсификации станет замещение импорта комплектующих изделий (например, для производств, занимающихся отверточной сборкой компьютеров). Инструментом стимулирования перемещения инвестиций в смежный сектор могла бы стать оптимизация ставок ввозных пошлин на соответствующие компоненты.
Важным элементом диверсификации экономики должно стать страхование экспорта, осуществляемое через предоставление государственных гарантий под экспортные кредиты, которые покрывали бы не только традиционные коммерческие, но и политические риски.
Существенное значение имеет также развитие системы оказания экономического и технического содействия развивающимся странам, через механизмы которого осуществляется крупномасштабный экспорт разнообразной продукции. Для осуществления такого содействия необходимо создание механизма долгосрочного кредитования экспортных поставок оборудования с длительным циклом изготовления. Без этого предприятия будут вынуждены отказываться от экспортных заказов, которые в настоящее время являются зачастую единственным стимулом сохранения и развития уникальных промышленных производств.
Кроме того, следует разработать следующие подпрограммы диверсификации экономики:
поддержки отечественных предприятий в конкурсах на право участия в международных проектах (в 1998 году благодаря деятельности Координационного комитета по содействию торговле США американские экспортеры стали участниками контрактов на общую сумму 9,5 млрд долларов);
поддержки расширения экспорта предприятиями малого и среднего бизнеса;
помощи государства в организации коммерческого присутствия на зарубежных рынках;
реализации мер по улучшению экологических характеристик продукции и процессов ее производства (в соответствии с международными стандартами) как фактора повышения конкурентоспособности и преодоления сырьевой направленности экспорта; реализации механизма добровольных программ по снижению ресурсоемкости в различных отраслях экономики
информационного, консультационного, маркетингового и технического содействия экспортерам.
Вероятность создания и развития новых производств, позволяющих осуществлять качественную переработку сырья или выпуск компонентов конечной продукции, может быть очень низка на некоторых желаемых направлениях диверсификации экономики. В этом случае соответствующие секторы должны быть максимально раскрыты для притока иностранного капитала. Инструментом раскрытия могут служить создание особых экономических зон, технопарков, освобождение от уплаты налога на прибыль на период окупаемости проекта и т. д.
Уникальным и одним из перспективных направлений диверсификации экономики России является динамичное развитие сферы услуг. Доля этого сектора экономики за последние 10 лет существенно выросла: с 33% ВВП в 1990 году до 52% в 2002 году. В США, Великобритании, Германии и Франции доля услуг составляет более 70% ВВП, в Польше и Венгрии — 61 и 62% соответственно.
По абсолютным размерам экспорта услуг Россия значительно уступает промышленно развитым странам, причем, как и в большинстве развивающихся стран (кроме ориентированных на преимущественное развитие туризма), импорт услуг существенно превышает размеры их экспорта. Увеличение масштабов экспорта услуг и замещения их импорта также должно являться целью диверсификации экономики, причем в этом случае ее механизмы будут работать примерно в том же режиме и в том же направлении, что и в случае с товарными рынками.
Обозначенные направления деятельности являются "горизонтальными", создающими экономические стимулы к развитию для всех перерабатывающих секторов экономики и сферы услуг. В то же время государство будет проводить активную политику в отдельных секторах, которые входят непосредственно в сферу его ответственности: оборонно-промышленный комплекс, агропродовольственный комплекс, производственная инфраструктура. Важнейшей государственной задачей также является стимулирование развития новой экономики.
6. Повышение открытости экономики
6.1. Вступление во Всемирную торговую организациюОдной из важнейших задач на среднесрочную перспективу является завершение переговоров о вступлении в ВТО. Страна может стать полноправным членом ВТО, приняв на себя комплекс обязательств в области импортных тарифов, уровня субсидирования сельского хозяйства, доступ на рынок услуг, а также в сфере законодательства и практики его применения.
В ближайшей перспективе необходимо достичь решающего прогресса на переговорах с целью выхода на завершение переговоров с основными торговыми партнерами России по будущим обязательствам в области тарифов, услуг и сельского хозяйства, а также по проекту Доклада рабочей группы по присоединению России к ВТО и Протокола о присоединении.
Конечные сроки присоединения будут зависеть от характера требований, предъявляемых к России во время переговоров и возможности согласования условий, обеспечивающих необходимый уровень защиты отечественных операторов.
В интересах России завершить процесс присоединения в сроки, позволяющие принять полномасштабное участие в новом раунде торговых переговоров в ВТО, которые начались в 2002 году и должны завершиться к началу 2005 года.
Необходимым условием вступления в ВТО является завершение в 2003 году процесса приведения российского законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО. Это касается системы стандартизации и подтверждения соответствия, таможенного регулирования, ряда других сфер.
6.2. Модернизация таможенной системы
Российская таможенная система не полностью соответствует предъявляемым к ней требованиям, особенно в части решения задачи стимулирования экспорта продукции высокой степени переработки, защиты национальных производителей от недобросовестной конкуренции со стороны импортеров, создания благоприятных условий для внешнеэкономической деятельности. Необходимо также отметить, что действующий номинальный уровень тарифной защиты превышает эффективный уровень и, соответственно, ведет к увеличению количества недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности и "серого" импорта.Что касается существующей системы таможенного администрирования, она не выполняет функции стимулирования добросовестных участников внешнеэкономической деятельности, а создает различные препятствия и ограничения.
В связи с этим таможенная система нуждается в модернизации по целому ряду направлений:
приведение номинального уровня тарифной защиты в соответствие с ее сегодняшним эффективным уровнем;
повышение степени эффективности таможенного тарифа за счет его дифференциации по степени обработки с учетом текущей и желаемой структуры российской экономики;
кардинальная перестройка системы таможенного администрирования для обеспечения комфортности ведения легальной внешнеэкономической деятельности и эффективной защиты внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции.
В области импортного тарифа следует ориентироваться на:
повышение инвестиционной привлекательности отдельных отраслей российской промышленности за счет установления достаточно высокого уровня импортных пошлин на переходный период 5-7 лет;
сохранение необходимых уровней тарифной защиты отраслей, являющихся слабо конкурентоспособными;
поэтапную либерализацию доступа товаров тех отраслей, которые находятся в стадии модернизации;
быструю либерализацию импортного тарифа на товары, которые в России не производятся или производятся в недостаточном количестве и которые необходимы для модернизации российской экономики и снижения общеэкономических издержек.
Средневзвешенная ставка импортного тарифа в России снизится в этом случае с 11,1% в 2001 году до 8,7% в 2008 году, что ниже, чем в странах ОЭСР, и сравнимо с уровнем тарифной защиты в ЕС, Японии, Швейцарии.
Необходимо пересмотреть политику в области применения экспортных тарифов. На первой стадии (2003-2004 годы) будут снижаться и отменяться экспортные тарифы на продукцию химического, лесобумажного и металлургического комплексов, что позволит повысить их конкурентоспособность на мировых рынках и улучшить финансовое положение российских предприятий. На втором этапе (начиная с 2005 года) должны постепенно уменьшаться и отменяться экспортные тарифы на энергоносители.
Одновременно должна быть завершена реформа системы таможенного администрирования и, таким образом, обеспечено эффективное применение инструментов торговой политики. В этой связи основными задачами являются принятие в кратчайшие сроки новой редакции Таможенного кодекса и законодательных актов, определяющих оценку таможенной стоимости.
Основными принципами реформы таможенного администрирования являются ускорение таможенного оформления, прозрачность и предсказуемость действий таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности, партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности, в том числе создание эффективных процедур разрешения споров.
К числу важнейших направлений реформы относится совершенствование порядка работы таможенных органов, в том числе внедрение принципа выборочности таможенного контроля, осуществляемого в ходе таможенного оформления, разработка и внедрение новых механизмов сотрудничества между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, внедрение электронного декларирования, распространение информации о новых процедурах. Планируется ввести новую систему рассмотрения жалоб в административном порядке.
Будет проведена работа по оптимизации организационной структуры таможенных органов, совершенствовании управления кадрами, системы оплаты труда и поощрения сотрудников.
Помимо обновления информационно-технической инфраструктуры и операционного программного обеспечения планируется также совершенствование автоматизированных систем таможенного оформления грузов и таможенного контроля, включая систему электронной обработки таможенных деклараций.
Для максимально эффективного осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в масштабах глобальной экономики необходимо наличие в стране конкурентоспособного режима валютного регулирования, основанного на свободе осуществления валютных операций. Российские резиденты должны чувствовать себя более комфортно в России, чем в других странах, и столь же комфортно, сколь нерезиденты в своих государствах.
Это предполагает отсутствие значимых ограничений на проведение текущих и капитальных операций, обеспечение в ближайшей перспективе полной конвертируемости национальной валюты.
7.2.2. Реформа жилищно-коммунального хозяйства
Проблемы в ЖКХ являются в настоящий момент наиболее значительный причиной несбалансированности местных и региональных бюджетов, поэтому скорейшее реформирование комплекса является первоочередной задачей в сфере развития местного самоуправления улучшения финансового положения муниципальных образований.Ключевыми задачами по реформированию жилищно-коммунального комплекса на 2003-2005 годы являются:
повышение качества и надежности жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат через демонополизацию и создание конкурентной среды в данной сфере, развитие и реализацию реальных договорных отношений между участвующими сторонами;
обеспечение финансовой стабилизации отрасли путем реструктуризации и ликвидации задолженности жилищно-коммунальных предприятий и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня;
переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей с использованием системы персонифицированных социальных счетов;
ликвидация перекрестного субсидирования тарифов;
обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов;
разграничение полномочий между различными уровнями власти в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочения предоставления льгот и совершенствования механизмов социальной защиты населения по оплате этих услуг на основе принятия изменений и дополнений в закон "Об основах федеральной жилищной политики"; создание муниципальных органов по регулированию тарифов коммунальных предприятий — естественных локальных монополистов в целях формирования эффективных экономических стимулов энергоресурсосбережения;
совершенствование процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий-монополистов, их увязка с регулированием тарифов на электроэнергию и газ, а также с бюджетным процессом;
развитие концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве;
проведение в 2003 году эксперимента по отработке системы персонифицированных социальных счетов и формирование после анализа его результатов полноценной системы персонифицированных социальных счетов во всех регионах Российской Федерации; завершение перехода на полную оплату потребителями (в том числе населением) жилищно-коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;
развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг путем перевода отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе;
разработка комплекса мер по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в 2003-2005 годах, направленного на обеспечение стабильного и достаточного уровня финансирования ЖКХ, создание условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство, модернизацию и реконструкцию жилищно-коммунальной сферы.
8. Ожидаемые результаты
Реализация основных факторов оживления экономики обеспечит темпы роста ВВП не ниже 4,5% в год в 2005 году. Это позволит увеличить объем ВВП примерно на 24% (в сравнении с 2000 годом). В долларовом эквиваленте объем ВВП, рассчитываемый по текущему обменному курсу, увеличится примерно в 1,7 раза.Валовые накопления в 2005 году составят 24% от ВВП, так что потенциал роста будет оставаться высоким в течение всего периода. Это означает, что экономический рост по крайней мере в среднесрочной перспективе должен сопровождаться опережающим по сравнению с динамикой потребления ростом инвестиций в основной капитал.
Другим источником финансирования роста будут прямые иностранные инвестиции, которые должны составить 7,5 млрд долларов США в год в 2005 году. Однако ощутимый приток иностранного капитала будет возможен только с некоторым лагом, после того как активность отечественных инвесторов приобретет устойчивый характер.
Реализация программы позволит добиться постепенного преодоления деформаций в структуре распределения доходов населения и помимо общего увеличения реальных располагаемых доходов (в среднем около 6% в год) позволит увеличить суммарную долю доходов среднедоходных групп населения. Тем самым будет создана основа для устойчивого массового внутреннего спроса и перехода к качественно иной траектории роста, когда динамика потребления начнет обгонять динамику инвестиций.
Существенно, что в ближайшие годы будет происходить укрепление рубля в реальном выражении, приближение рыночного курса к паритету покупательной способности, что будет способствовать росту импорта, который в 2005 году возрастет в 1,6-1,8 раза по сравнению с 2000 годом.
Сокращение чистого экспорта и, как следствие, сокращение сальдо счета по текущим операциям началось уже с 2001 года. К 2005 году сальдо торгового баланса сократится почти до 35-46 млрд долларов, а сальдо счета текущих операций — до 20-30 млрд долларов.
Доля потребления в ВВП несколько увеличится к 2005 году и составит 68-70%.
В настоящий момент структура российской экономики такова, что динамика ВВП в ближайшие годы будет в существенной мере определяться динамикой промышленного производства. В 2003-2005 годах прогнозируется поддерживать темп роста промышленного производства на уровне 3,2-4,2%, прирост составит порядка 20% к 2000 году.
Производство первичных энергоресурсов в 2005 году возрастет до 1571-1665 млн т в условном эквиваленте, или на 11,6-18,3% к уровню 2000 года. Общие объемы производства в электроэнергетике и топливной промышленности возрастут соответственно на 5-8 и 20-30%. Удельная энергоемкость ВВП снизится на 12-13%.
Выработка электроэнергии на период до 2005 года ориентирована на увеличение спроса основных потребителей. В соответствии с балансовыми расчетами потребление на внутреннем рынке увеличится по сравнению с 2000 годом примерно на 6-7%, а экспортные ее поставки возрастут в 1,2-1,6 раза.
В этой связи выработка электроэнергии, по экспертным оценкам, прогнозируется в объеме 929-945 млрд кВт•ч, или 106-108% к уровню 2000 года.
Объем добычи нефти в 2005 году может составить 124-140% к уровню 2000 года.
Добыча газа планируется в объеме 604-616 млрд куб. м, что на 20-30 млрд куб. м выше, чем в 2000 году. Это позволит удовлетворить потребность в газе российских потребителей и поставить газ на экспорт в объеме 194-201 млрд куб. метров.