Итоги 2002 года и особенности экономической политики в выборном году
Дискуссия об экономическом росте
2003 год особенный. Он начинает двухлетку выборов, что, помимо прочего, не может не повлиять на экономику. О том, каким будет это влияние, специально для Ъ написал ВЛАДИМИР МАУ, ректор Академии народного хозяйства при правительстве РФ.
Дискуссия об экономическом росте
Центральной проблемой экономико-политических дискуссий 2002 года был экономический рост. В дискуссии приняли участие практически все ведущие политики и экономисты России, включая президента. У дискуссии была объективная основа — снижение темпов роста на протяжении трех лет.В 2002 году была четко сформулирована ключевая задача предстоящих лет (или даже десятилетий): преодоление разрыва между Россией и наиболее передовыми странами мира. Такого рода проблемы достаточно хорошо известны из экономической истории последних двух столетий как "догоняющее развитие". Решение этой проблемы может стать объединяющей общество идеей. Однако принципиальной особенностью стоящей перед Россией задачи является необходимость осуществления прорыва в условиях постиндустриального мира, прорыва от индустриального общества к постиндустриальному. Такой задачи пока еще никому решать не приходилось.
Признание названной проблемы в качестве ключевой позволяет выделить некоторые характеристики роста, который необходимо обеспечить для современной России. Во-первых, необходим устойчивый и долгосрочный рост, а потому важно не допускать принятия популистских решений, которые приводят к краткосрочным эффектам, за чем следует кризис. Во-вторых, рост должен сопровождаться прогрессивными структурными сдвигами. В-третьих, радикальные структурные сдвиги требуют формирования такой институциональной системы, которая обеспечивает высокую адаптивность экономики и отдельных экономических агентов к постоянно меняющимся вызовам времени.
Вопрос о росте становится полем для борьбы за власть различных групп влияния. В содержательном отношении дискуссия развивалась вокруг четырех базовых направлений консолидации экономического роста.
Дирижистская модель, основанная на применении принципов традиционной промышленной политики, включая выделение отраслевых приоритетов и государственную (финансовую и нефинансовую) поддержку этих секторов. Сторонниками этой модели выступали как представители левых сил, так и ряд представителей действующих структур власти и связанных с ними экономистов. Данная модель основывается на этатистской идеологии, на вере в возможности государства объективно определять приоритеты и формировать долгосрочную стратегию роста. Не менее важен в этой модели протекционизм как способ защиты отечественного производителя от конкуренции более сильных иностранных фирм.
Развитие финансово-промышленных групп, повышение их инвестиционной и вообще организаторской роли. Предполагается, что они обеспечивают концентрацию ресурсов (финансовых, интеллектуальных), а также снижение трансакционных издержек.
Резкое сокращение бюджетной нагрузки на экономику (реформа сбора и расходования бюджетных средств).
Институциональные реформы, нацеленные на стимулирование предпринимательства, создание благоприятных условий для инвесторов — как отечественных, так и иностранных. Для чего необходимо формирование адекватной системы институтов, включая соответствующее законодательство и эффективную правоприменительную систему.
Правительство Касьянова делает очевидный упор на последнюю модель консолидации роста, которая является, по нашему мнению, наиболее адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, но наименее эффектной с точки зрения публичной политики. Консервативная макроэкономическая политика, налоговая реформа, дерегулирование, переговоры о вступлении в ВТО, разработка нового трудового и пенсионного законодательства, реформирование естественных монополий — эти и другие направления работы правительства реализуются с 2000 года, хотя и непоследовательно, они создают базу устойчивости российской экономики, осуществления в ней структурных реформ.
Внешне такая политика выглядит недостаточно эффектно, она уязвима для критики тех, кто верит в экономические чудеса или просто заинтересован в смене кабинета.
Проблема консолидации роста имеет несколько аспектов, которые следует принимать во внимание при выработке решений. Во-первых, это задача постиндустриального прорыва. Во-вторых, есть особенности роста, совпадающего с решением задач структурной трансформации национальной экономики. В-третьих, российская экономика не может не реагировать на состояние мировой конъюнктуры. В-четвертых, на рост влияет и специфика постреволюционной ситуации.
Ключевой проблемой является признание постиндустриального характера стоящих перед Россией вызовов. Механизм догоняющего развития в постиндустриальном мире существенным образом отличается от решения аналогичных проблем в эпоху индустриализации. Главной особенностью современных производительных сил является резкое повышение динамизма и разнообразия (вплоть до индивидуализации) потребностей, с одной стороны, и возможностей их удовлетворения — с другой. Это означает, в свою очередь, резкое сужение временных горизонтов, на которые можно делать ответственные прогнозы относительно особенностей и приоритетных направлений технологического развития стран и отдельных секторов. Если в индустриальную эпоху можно было наметить приоритеты роста на 20-30 лет и при достижении их действительно войти в ряды передовых стран (что и сделала в XX веке Германия, а затем Япония и СССР), то теперь приоритеты быстро меняются. И сейчас можно попытаться превзойти весь мир по производству компьютеров на душу населения, разработать программы производства самых лучших в мире самолетов и телефонов, но к моменту их успешного осуществления выяснится, что мир ушел далеко вперед. Причем в направлении, о возможности которого при разработке программы всеобщей компьютеризации никто и не догадывался.
Специфика постиндустриального прорыва предполагает выдвижение на передний план задачи обеспечения гибкости и адаптивности экономической системы, способность экономических агентов быстро и адекватно реагировать на вызовы времени. Адаптивность приходит на место концентрации ресурсов в качестве ключевого ориентира государственной политики. Причем адаптивность гораздо важнее формальных показателей уровня экономического развития, измеряемого данными о среднедушевом ВВП. Не следует забывать, что перед Россией стоит не только (и даже не столько) задача обеспечения роста, но прежде всего необходимость проведения глубокой структурной трансформации. Между тем, как показывает опыт наиболее развитых стран, период структурных реформ нередко сопровождается замедлением темпов роста, а то и внешней стагнацией (как это было, например, в ряде стран Запада в 1970-е годы). Отчасти это связано с тем, что новые сектора (особенно услуги) плохо фиксируются методами традиционной статистики, отчасти — необходимостью накопления ресурсов для технологического рывка. Разумеется, сказанное не апология стагнации. Однако надо помнить, что экономический рост без структурных сдвигов легко достижим методами государственного администрирования (например, в Белоруссии при Александре Лукашенко), однако этот рост не делает страну богаче, а экономику эффективнее.
В постиндустриальном обществе доля услуг в ВВП становится преобладающей. Движение в этом направлении уже обозначилось в России, однако надо придать ему более целенаправленный и последовательный характер. Стратегия прорыва (а не повтора) должна ориентировать на усиленное развитие сектора прежде всего высокотехнологичных услуг.
Что же касается промышленной политики, то она ни в коем случае не должна ориентироваться ни на "назначение приоритетов", ни на "выбор победителей". Оба подхода ведут к консервации формирующихся пропорций. Гораздо важнее стратегия постоянной корректировки структуры, при которой власть гибко защищает политическими (в том числе и внешнеполитическими) методами всех, кто добивается успеха в мировой конкуренции.
Акцент на секторе высокотехнологических услуг не означает забвения других секторов, по которым у страны есть перспективы развития,— например, автомобиле- и самолетостроение. Однако при всей важности развития этих секторов (с политической, технологической и социальной точек зрения) они вряд ли станут точками прорыва в постиндустриальную систему координат.
Есть также ряд приоритетных в логике постиндустриального общества, но выходящих за рамки собственно экономической сферы секторов, на которых государство должно сосредоточиться в первую очередь. К ним относятся:
развитие образования. Россия имеет здесь очевидные сравнительные преимущества, поскольку уровень и качество образования у нас превышают параметры, характерные для стран с аналогичным уровнем экономического развития. Именно вложения в образование являются важнейшим фактором обеспечения экономического рывка;
развитие здравоохранения. Стоит отметить, что здравоохранение может в современных условиях сыграть ту же роль, что и железнодорожное строительство в конце XIX века;
военная реформа, включая изменение системы комплектования армии с выходом на контрактную армию.
К этому перечню надо добавить реформы судебной системы и государственного управления, о чем также велись активные дискуссии. Развитие событий все более подводит к выводу, что именно в реформе политических институтов находится сейчас узкое место экономического развития. В условиях несовершенства судебной и правоохранительной систем, а также госуправления дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет давать все меньшую отдачу.
Помимо рекомендаций проведения традиционной промышленной политики существует еще один комплекс рекомендаций по стимулированию экономического роста. В центре внимания здесь находятся вопросы денежной политики, прежде всего противодействия или допущения укрепления реального курса рубля. Сторонники слабого рубля мотивируют свою позицию тем, что при таком развитии событий национальный производитель оказывается более защищен от иностранной конкуренции. Сторонники же сильного рубля утверждают, что такого рода защита от конкуренции сдерживает структурную перестройку экономики и консервирует отсталость. Реальная ситуация выглядит несколько иначе.
Во-первых, возможности денежных властей воздействовать на реальный курс ограничены. Высокая ценовая конъюнктура на товары российского экспорта объективно толкает рубль вверх. Скажем, в 2002 году реальный курс рубля практически остался прежним, несмотря на благоприятную ценовую конъюнктуру для российского экспорта, поскольку одновременно происходило укрепление евро по отношению к доллару.
Во-вторых, укрепление национальной валюты само по себе не может оцениваться ни положительно, ни отрицательно. Положительное влияние укрепления рубля на рост будет наблюдаться только в случае притока иностранных инвестиций, то есть когда происходит повышение производительности труда и, соответственно, конкурентоспособности внутреннего производства. Напротив, укрепление рубля в результате притока экспортной выручки является опасным феноменом, способным лишь подорвать внутреннее производство.
Если постиндустриальные вызовы задают стратегические контуры политики роста, то специфика постреволюционного развития определяет набор тактических проблем, которые должно принимать во внимание правительство. Для постреволюционной экономики характерны две важные особенности. Во-первых, наличие так называемых восстановительных закономерностей роста. Во-вторых, сохранение высокого уровня трансакционных издержек из-за слабости прежде всего судебной, административной и правоохранительной систем, а также из-за отсутствия (или наличия негативной) кредитной истории большинства экономических агентов, включая государство.
В России существенным моментом проявления восстановительных закономерностей является затухающий рост. Проблема в том, что параллельно с восстановлением докризисного уровня производства необходимо запустить механизм нового роста, ориентированного на структурное обновление экономики, а это требует очень сложного комплекса мер. Несовпадение же во времени затухания восстановительных темпов и начала нового роста может стать источником политического кризиса, связанного с неготовностью элиты примириться с периодом относительно низких темпов. Возникает искушение прибегнуть к набору экзотических и крайне опасных мер, как это уже было в СССР в конце 1920-х годов.
Для ускорения экономического роста необходимо снижение трансакционных издержек, находящихся в постреволюционной стране на высоком уровне. Эта проблема характерна для всех стран, выходящих из периода социально-политической нестабильности, причем априорно невозможно сказать, сколько времени потребуется для восстановления доверия инвесторов к функционированию институциональной системы данной страны.
Следует положительно оценить действия правительства, которое, несмотря на мощное давление с разных сторон, не пошло на принятие популистских мер и продолжало политику планомерных институциональных преобразований. Осторожной оставалась и денежная политика, которая позволила в 2002 году не допустить серьезного укрепления реального курса рубля.
Вместе с тем в процессе реформ, которые способствовали бы преодолению затухающей динамики восстановительного процесса и активизации прогрессивных структурных сдвигов, наметилась явная пробуксовка.
Был принят принципиально важный закон о техническом регулировании, обеспечивающий снижение административных барьеров и открывающий новые возможности для кооперации с иностранными партнерами, хотя и не удалось принять другой важный для дерегулирования закон — о саморегулирующих организациях. Активно работала комиссия правительства по снижению административных барьеров. Однако дебюрократизация продвигается медленнее, чем хотелось бы, что связано с практикой избыточного административного регулирования.
Важные, хотя и компромиссные решения были приняты в 2002 году в области земельного, трудового и пенсионного законодательства.
Неоднозначная ситуация складывается в области налоговой реформы. Снижение налогов не привело к снижению эффективной ставки, но привело к сближению этой ставки с номинальной.
Обозначилось торможение по направлениям, имеющим принципиальное значение для стратегических перспектив инвестиционной и предпринимательской деятельности, среди которых реформа естественных монополий (особенно газовой отрасли и электроэнергетики), реформа отраслей социального сектора, реформирование бюджетных расходов, реформирование банковского сектора, а также военная реформа.
Начиная с 2000 года практически все действия властей были понятны бизнес-сообществу и принимались им. Однако в конце 2002 года был создан опасный с точки зрения репутации страны прецедент. Декабрьский аукцион по продаже государственного контрольного пакета акций "Славнефти" вызвал вопросы относительно серьезности намерений власти быть равноудаленной от большого бизнеса, обеспечивать прозрачные процедуры принятия хозяйственно-политических решений. Проблема не в цене и не в том, сколько потерял федеральный бюджет из-за отстранения от аукциона некоторых крупных участников. Главная проблема: общественное мнение (и особенно мнение предпринимателей) признало результаты состоявшейся сделки несправедливыми. Пока еще рано говорить, в какой мере это событие повлияет на поведение иностранных инвесторов, однако, несомненно, оно не добавит им энтузиазма.
Пробуксовка реформ в сочетании с низкими темпами экономического роста стала причиной обострения полемики по вопросам о росте, начавшейся в последние месяцы 2002 года уже внутри самого правительства. Подводя итоги истекшего года и трех лет президентства Владимира Путина, руководство Минэкономразвития выступило с серией заявлений о недостаточно глубокой либерализации российской экономики, включая сохранение высокого уровня налоговой нагрузки (порядка 33% ВВП), медленном и неэффективном снижении административных барьеров, непринятии специальных мер по привлечению иностранных инвестиций (в частности, законодательства об особых экономических зонах), торможении реформ естественных монополий. В этом виделся источник замедления темпов роста.
Главным оппонентом Минэкономразвития стал Минфин, фактически поддержанный Минналогов. Финансовые ведомства выступили за более консервативный подход к институциональным и налоговым реформам. Было предложено на один-два года снизить темп изменения налогового законодательства, не идти на стимулирование инвестиционной активности через специальные льготы (особые зоны), крайне осторожно относиться к любым решениям, напоминающим налоговую амнистию (например, Минфин возражал против отмены контроля за доходами при вложении средств в жилье).
Острые дискуссии велись и о присоединении России к ВТО. У этой проблемы есть важный внутриполитический аспект, который и является ключевым. Речь идет о построении иерархии целей. В принципе существует четыре таких цели.
Во-первых, присоединение ради присоединения, ради участия в основных международных институтах, однако требующее защиты отечественного товаропроизводителя от иностранной конкуренции. В этом случае необходимо отстаивать максимальные защитные меры, ни в коем случае не форсируя присоединение к ВТО, процесс которого может продолжаться сколь угодно долго.
Во-вторых, поддержка российских экспортеров, которые благодаря ВТО получают новые инструменты для защиты своих интересов. В центр внимания здесь ставятся интересы российской металлургии, химии, некоторых других предприятий.
В-третьих, стимулирование развития новых секторов (прежде всего высокотехнологичных услуг), принципиально важных для стратегического прорыва России в постиндустриальный мир. Успешное решение задач постиндустриального прорыва возможно только при экспортной ориентации национальной экономики, при развитии новых секторов в кооперации и при конкуренции с иностранными производителями.
В-четвертых, ограничение всевластия отечественных финансово-промышленных групп.
Ключевое значение имеет достижение третьей и четвертой целей. Именно на постиндустриальный прорыв, а не на примитивную защиту отечественных товаропроизводителей должны быть нацелены переговоры по вступлению в ВТО. Политика должна быть ориентирована не на защиту неэффективных отраслей, а на обеспечение проникновения на мировые рынки перспективных производств и высокотехнологичных услуг.
Актуализация вопроса о присоединении к ВТО резко обострила внутриполитическую дискуссию. В ней приняли участие представители практически всех групп бизнеса. Особенно остро звучали заявления руководителей крупнейших промышленных групп. Хотя дискуссия порой принимала не вполне корректные формы (включая публикацию фальшивых писем об опасности присоединения), прошедшая за последние годы стабилизация позволила институционализировать дискуссию: РСПП сформировал специальную группу, в которой сосредоточилась основная полемика представителей большого бизнеса по данному вопросу.
Проблемы и приоритеты экономической политики в 2003 году
Ключевым политическим фактором 2003 года являются предстоящие парламентские (в декабре) и президентские (в марте 2004 года) выборы. Выборы станут важнейшим фактором экономической политики.Принимая во внимание высокую вероятность переизбрания Владимира Путина, вряд ли следует ожидать усиления популистских тенденций в экономической политике предстоящего года. Сложнее с проведением реформ, стимулирующих модернизацию и экономический рост.
Во-первых, эти реформы требуют поддержки законодательного корпуса. Депутаты Государственной думы в ожидании выборов будут крайне осторожны в принятии решений, которые могут не только оказаться болезненными, но даже быть интерпретированы как таковые. Администрация президента, нацеленная на формирование в результате парламентских выборов парламентского большинства (правящей партии), также вряд будет настаивать на принятии непопулярных (или недостаточно популярных) актов. И, напротив, в 2003 году вполне можно ожидать усиления законотворческого популизма — если не макроэкономического, то, по крайней мере, институционального.
Во-вторых, источником торможения институциональных реформ может стать складывающаяся модель организации власти, которая консолидируется на бюрократической, а не идеологической основе. Политические группы, являющиеся прообразом правящей партии, не имеют четкой идеологии и стратегии реформ, которая как бы привносится им со стороны президента или правительства. В случае обретения ими власти (или гарантий прихода к власти) резко снижается их интерес к проведению серьезных преобразований, пусть даже и способствующих экономическому росту.
В-третьих, в правительстве в 2002 году уже наметилась естественная усталость, склонность взять паузу после двух лет интенсивного институционального реформирования.
Замедлению темпа институциональных реформ может воспрепятствовать президент. Затягивание с назревшими реформами само по себе может влиять на ухудшение экономической ситуации (например, тормозя инвестиционную активность), и потому перенесение их на следующий электоральный цикл может ухудшать социально-политический климат в стране. Поэтому достижение значимых результатов второго президентского срока требует реализации соответствующей программы институциональных преобразований.
От правительства в предвыборный год будет требоваться аккуратная политика, стимулирующая рост экономики при прогрессивных структурных сдвигах. Необходимо балансировать между стимулированием спроса на отечественную продукцию и активизацией импорта технологического оборудования, между сохранением доходов от экспорта сырьевых товаров и наращиванием машиностроительного экспорта, а в дальнейшем и новых высокотехнологичных секторов.
Критически важной является концепция преодоления сырьевой зависимости российской экономики. Другая важнейшая проблема — определение стратегии бюджетной политики после прохождения пика платежей по внешнему долгу в 2003 году. Так как вопрос задолженности фактически перестал быть политическим и перешел в разряд технических, управление долгом не будет однозначно требовать бюджетного профицита. Предстоит определиться, следует ли в дальнейшем продолжать формировать бюджет с профицитом, накапливая тем самым резерв (стабилизационный фонд), или же отказаться от профицита и снизить налоговое бремя.
Необходимость стабилизационного фонда обусловлена значительной ролью, которую играют доходы от сырьевого экспорта в российском бюджете. Поэтому ослабление сырьевой зависимости российской экономики сопровождалось бы ослаблением роли финансового резерва и расширением поля бюджетного маневра для снижения налоговой нагрузки.
Необходимо определиться с концепцией реформирования бюджетных расходов. У этой проблемы есть два аспекта, и оба представляются исключительно важными. Во-первых, структурная реформа бюджетного сектора и повышение эффективности использования бюджетных ресурсов. Во-вторых, сокращение бюджетной нагрузки на экономику, что также требует рационализации бюджетных расходов. Реформирование бюджетных расходов должно было следовать за налоговой реформой, однако за прошедшие два года продвижения в этом направлении не произошло. Вряд ли можно ожидать начала реформы этого сектора уже в 2003 году с учетом предвыборной ситуации, однако выборы не могут помешать выработке концепции.
Предстоит четко сформулировать и начать административную реформу, включая реформу госслужбы.
Наконец, существенное продвижение должно быть достигнуто в военной реформе, прежде всего в изменении принципов комплектования вооруженных сил. Это важно не только с политической и военной, но также и с экономической точки зрения: решение задач постиндустриального прорыва плохо совместимо с отвлечением молодежи на длительные сроки от активной творческой деятельности. Программа изменения правил призыва стала бы привлекательным элементом предвыборной программы действующего президента.
Среди практических задач, которые предстоит решать в 2003 году, прежде всего могут быть выделены следующие:
финализирация переговоров о присоединении к ВТО и принятие необходимых для этого законодательных актов;
продолжение реформ МПС, принятие законодательной базы реформы РАО "ЕЭС России", начало реального реформирования "Газпрома" (последнее, впрочем, маловероятно);
доработка и принятие законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, обеспечивающих его финансовые основы;
продолжение реализации программы дебюрократизации, включая принятие закона о саморегулируемых организациях и упорядочение функций регулирующих и контролирующих инстанций;
развитие нормативно-правовой базы и повышение эффективности функционирования финансовых институтов. Продолжение реформирования банковской системы для повышение ее надежности.