заместитель министра природных ресурсов
"Административное регулирование недропользования себя не исчерпало"
— Что мешает развитию права собственности на природные ресурсы?
— Каждый объект права собственности должен удовлетворять определенным требованиям: его надо индивидуализировать, надо знать его свойства. В отношении природных ресурсов сделать это затруднительно. Потом, должны ли возникать объекты права собственности, которые не будут включены в гражданский оборот?
— В чем все-таки проблема: в индивидуализации, определении объектов права собственности или же во включении их в гражданский оборот?
— Объекты права собственности, изъятые из гражданского оборота, по закону существовать могут. Но стоит ли делать такими объектами, скажем, участки недр, которые не предполагается разрабатывать? Я выступаю за то, чтобы была некая категория объектов общенационального достояния, не являющихся объектами права собственности. Скажем, атмосферный воздух: отношения собственности на него не распространяются, но это не препятствует его использованию.
— Недра тем не менее считаются государственной собственностью...
— Да, но еще необходимо разграничить федеральную собственность и собственность субъектов федерации. И здесь мы заходим в тупик, поскольку разграничение собственности на природные ресурсы — это гигантская и мало кому нужная работа. Например, действующее законодательство требует оформить в федеральную собственность земли лесного и водного фондов — порядка 70% территории России, более 1 млрд га. Для этого на каждый земельный участок надо завести межевое дело с кадастровым номером, что в среднем обходится 100 рублей за 1 га. В итоге сумма превысит 100 млрд рублей.
— Взять эти 100 млрд рублей придется из бюджета?
— А откуда еще? Отдельные участки, безусловно, отграничивать надо, но глобальная работа с целью разграничить все земли страны абсолютно не нужна. Рациональнее сохранить единую госсобственность, управлять которой могут органы государственной власти разных уровней в пределах своей компетенции.
— Как вопрос о собственности на недра решается за рубежом?
— В странах англо-американской правовой системы собственность на недра производна от собственности на землю. В Европе различные подходы: в одних странах отношения регулируются гражданским правом (там участки недр продаются, сдаются в аренду), в других — административным.
— Ваше министерство также стоит на позициях административного регулирования?
— В России есть определенные правовые традиции, которые нельзя резко ломать. В 1994 году приняли первую часть Гражданского кодекса, где участки недр отнесли к объектам недвижимости, однако дальнейшего развития эта норма не получила. Законодательство все время шло по пути совершенствования административно-правовых принципов недропользования, уходить от которых пока не следует. Административное регулирование себя не исчерпало, хотя, безусловно, его все еще необходимо совершенствовать.
— Существует, однако, частная собственность на добытые полезные ископаемые...
— Да, пока ископаемые в недрах — это государственная собственность, а в момент добычи они переходят в частные руки. Здесь можно говорить об имущественных отношениях, но возникают налоговые проблемы. Сейчас компания-недропользователь платит налог на добычу полезных ископаемых. Если же распространить на участки недр режим имущества, то недропользователь должен будет платить ренту или, точнее, покупать каждую добытую тонну у государства. Регулировать придется уже не добычу, а скупку полезных ископаемых "на корню", то есть в недрах. Это потребует кардинального пересмотра законодательства.
— Есть же налог на имущество...
— Это налог на имущество, которое есть на балансе у налогоплательщика, тогда как добыча полезных ископаемых означает присвоение имущества. А многие вопросы действующее законодательство вообще не решает. Что такое акт приобретения имущества, добываемого из недр? У кого приобретают нефть, кто является второй стороной в сделке?
— Тем не менее часть 2 статьи 9 Конституции допускает частную собственность на землю и другие природные ресурсы.
— Возможность перехода участков недр в частную собственность действительно не противоречит Конституции. Это, однако, не означает, что такой переход возможен без принятия соответствующих федеральных законов. Их разработка должна вестись дифференцированно для различных видов природных ресурсов. Приватизация участков леса, видимо, дело недалекого будущего, а вот с недрами я бы не спешил.
— В какой мере можно допустить гражданско-правовое регулирование недр?
— В определенных сферах оно должно быть. Например, в законодательстве не определен статус горного имущества, непосредственно связанного с недрами,— скважин, шахт, которые могут быть в частной собственности. Надо соотнести понятие скважины с понятием недр, решить вопрос об оборудовании, являющемся неотъемлемой частью скважины.
— Скважины и шахты нельзя подвести под категорию предприятия как имущественного комплекса?
— Этого мало. Горное имущество должно иметь особый статус: если право пользования участком недр переходит от одного лица к другому, горное имущество подлежит обязательному выкупу новым недропользователем по справедливой цене, определяемой, если стороны не договорились, судом.
— И все-таки, могут быть участки недр объектами гражданских прав?
— В принципе да, но для этого надо существенно изменить нашу правовую систему. Главное — решить фундаментальный вопрос, связано ли обладание вещными правами на участок недр с правами на земельный участок. Допустим, месторождение нефти состоит из многокилометровой линзы, однако для добычи нефти достаточно трех скважин. А для добычи песка из песчаного карьера потребуется вся земля над ним. Иными словами, для каждого полезного ископаемого есть свои технологии добычи и свои принципы связи с землей. Или такой пример: нефтяная линза пролегает под разными земельными участками, владелец одного из участков пробурил скважину и начал добычу всей нефти. Чью нефть он выкачивает? Подобные споры решаются, когда законодательство хорошо развито, есть судебная практика, прецеденты, правовые традиции. У нас ничего этого нет, и пытаться разом ввести частную собственность на недра бессмысленно.
Интервью взяла ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА