Извечно больной вопрос о земле российские законотворцы решили. Есть еще богатства, однако, скрытые под землей, и насущным стал вопрос, что же делать с недрами. Действующий закон РФ "О недрах" 1992 года хоть и претерпевал изменения, но существенно устарел. За работу по обновлению законодательства активно взялись сразу несколько групп — как водится, каждая по-своему.
Условия задачи
Действующее отраслевое законодательство предусматривает только право пользования недрами, приобретаемое по решению уполномоченных органов исполнительной власти либо в результате соглашения о разделе продукции. Предоставление недр в пользование во всех случаях оформляется лицензией — специальным государственным разрешением. Иными словами, регулирование недропользования строится исключительно на административных принципах — о праве собственности и полноценных договорных отношениях речь не идет. Между тем часть 2 статьи 9 Конституции РФ допускает различные формы собственности на землю и другие природные ресурсы, включая частную собственность. Гражданский кодекс РФ (статья 130) идет еще дальше, относя участки недр (наряду с земельными участками) к категории недвижимости. По ГК участки недр являются объектами гражданских прав, в том числе права собственности, и они в принципе могут находиться в гражданском обороте. А вот в какой мере допустить или ограничить такой оборот, решить должны, по смыслу ГК, специальные законы о природных ресурсах.Другая задача ничуть не легче. Недропользование неизбежно затрагивает права на земельные участки. Пока основная часть земель принадлежала государству, предоставление права пользования недрами и отвод земельного участка являлись чисто управленческим делом (собственник был один). Расширение же частной собственности на землю поставит множество вопросов и проблем, связанных с тем, как соотносятся права на земельные участки и участки недр. Например, обязан ли собственник земельного участка, в недрах которого обнаружено месторождение полезных ископаемых, предоставить этот участок для целей недропользования? Ответы должно дать в первую очередь законодательство о недрах.
Еще один камень преткновения — полномочия органов власти различных уровней. Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Как это совместное ведение осуществлять, в точности не знает никто. Речь, понятно, идет не о "совместной компетенции" и не о принятии органами власти различных уровней неких совместных решений о выдаче лицензии, как это предусмотрено законом РФ "О недрах". Необходимо максимально четко разграничить полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования отношений недропользования, однако приемлемых подходов пока не предложено.
Игроки
Планы обновления законодательства о недрах весьма амбициозны: задуман не просто закон, а целый кодекс о недрах. Удастся ли создать полноценный и всеобъемлющий кодекс, большой вопрос (техническое объединение разрозненных правовых норм, планируемое разработчиками, кодификацией не является). В заинтересованных лицах между тем недостатка нет. В конце июня 2002 года в Госдуму поступил один из проектов (пока единственный), внесенный группой депутатов Госдумы и членов Совета федерации. Кто разрабатывал этот документ, непонятно: в пояснительной записке информация на сей счет отсутствует, а эксперты полагают, что различные главы проекта, не согласованные друг с другом, готовились разными авторами. Проект содержит, в частности, ряд идей и принципов, отстаиваемых Министерством природных ресурсов РФ (например, единую государственную собственность на недра).Правительство РФ разрабатывает свой вариант кодекса о недрах. Сейчас работу возглавляет вице-премьер Виктор Христенко, хотя подготовка проекта начиналась в администрации президента РФ под руководством Дмитрия Козака. Глубокие различия в подходах обозначились изначально: Министерство природных ресурсов придерживается административных принципов недропользования, тогда как Минимущество и Минэкономразвития РФ предлагают ввести частную собственность на участки недр. В Минэкономразвития при этом свои сложности: сферу недропользования практически единолично курирует заместитель министра Мухамед Циканов, владеющий правовой теорией, судя по интервью, не слишком уверенно. В частности, понятия, относящиеся к разным отраслям права (например, собственность и разграничение полномочий), смешивать не рекомендуется.
Варианты решений
Пока обсуждать можно лишь идеи и предложения проекта кодекса РФ о недрах, внесенного в Госдуму депутатами. Это весьма объемный документ (125 статей), в котором сделана попытка детально урегулировать вопросы недропользования и лицензирования. В целом проект базируется на принципах и подходах, существующих в действующем законодательстве, а некоторые заимствования доходят до курьезов. Так, одна из формулировок гласит: "Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет средств федерального бюджета... республиканского бюджета РСФСР и государственного бюджета СССР является федеральной собственностью..."Появляется, правда, глава "Собственность на недра", состоящая из двух статей. В одной из них говорится, что недра являются "публичным достоянием народа России" (термин, неизвестный ни Конституции РФ, ни ГК РФ), "единой государственной собственностью", а участки недр не могут быть предметом гражданско-правовых сделок. Другая статья предусматривает различные формы собственности на полезные ископаемые, добытые из недр. Иными словами, разработчики проекта даже не приблизились к решению ключевого вопроса о собственности. Не менее важный вопрос о соотношении законодательства о недрах с земельным правом также обойден стороной: проект попросту отсылает к земельному законодательству, которое, в свою очередь, отсылает обратно.
Проект предлагает вариант разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов — во всяком случае, формально этой проблеме посвящены специальные статьи. При ближайшем рассмотрении, однако, ясно, что пространные тексты этих статей особой смысловой нагрузки не несут. Например, органам государственной власти РФ отводится "разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах" (как будто без этой записи Госдума ни один закон принять не сможет), а органам власти субъектов РФ предоставляется в основном право "участия" в решении тех или иных вопросов (то есть о реальных полномочиях речь не идет).
Назвав свое детище кодексом, разработчики проекта не справились даже с задачей объединения всех правовых норм отрасли в единый документ. Предполагается оставить в силе целый ряд федеральных законов, в том числе "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О соглашениях о разделе продукции" (СРП). Отсылок к закону о СРП в кодексе достаточно много — зачастую бессистемных и противоречивых. Получается, что проект не только не выигрывает по сравнению с действующим законодательством, но и способен породить дополнительные сложности.
Разработки, циркулирующие в недрах правительства, пока не обнародованы, хотя понятно, что и с ними проблем будет множество. Если даже в рамках старых традиций не удалось создать приличный документ, то что говорить о попытке глубокого реформирования отношений собственности на недра, к которой стремятся Минимущество и Минэкономразвития. Слишком уж сложны условия задачи.
ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА