В Совете федерации (СФ) хотят возобновить дискуссию о принятии так называемого закона о законах, который описывает иерархию и порядок принятия любых законодательных актов. Он может помочь наладить конструктивное взаимодействие между участниками законодательного процесса, полагает глава комитета СФ по регламенту Андрей Кутепов. Главы профильных комитетов СФ и Госдумы выступают против такого закона, поясняя, что все процедуры уже прописаны в законодательстве и регламенте двух палат. Эксперты обращают внимание, что регламенты в отличие от закона проще править под конкретные ситуации.
Глава комитета СФ по регламенту Андрей Кутепов
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
Нужно возобновить работу «над проектами законов, регулирующими законодательный процесс, а также правовым статусом Федерального собрания РФ», говорится в рекомендациях по итогам круглого стола в СФ о повышении эффективности работы парламентариев. Речь идет о возврате к обсуждению ряда законопроектов, в том числе «О нормативных правовых актах в РФ». Глава комитета СФ по регламенту Андрей Кутепов рассказал о «негативных тенденциях законодательного процесса». По его словам, «комитет совместно с заксобранием Санкт-Петербурга» разработал проект об угоне автотранспорта, но столкнулся с трудностями. Для внесения в Госдуму необходимо заключение правительства и Верховного суда (ВС). Но в ВС сказали, что «нет четкого определения, кто именно будет вносить проект», пожаловался Андрей Кутепов: «А правительство вообще не отвечает на наши обращения».
Кроме того, «отсутствие подзаконных актов тормозит реализацию» уже принятых законов, а «это, как показывает практика, может длиться годами». Спикер СФ Валентина Матвиенко, напомним, неоднократно критиковала правительство за то, что оно своевременно не обеспечивает законы нормативными актами. Проблема «конструктивного взаимодействия участников законодательного процесса остается» и «приводит к торможению важных и актуальных законопроектов», полагает он, а ее решением могло бы стать принятие «закона о законах».
Глава думского комитета по законодательству и госстроительству Павел Крашенинников сказал “Ъ”, что «категорически против» и «не видит предмета для данного закона»: «У нас есть Конституция РФ, есть закон "О правительстве", регламент Госдумы, в которых все процедуры (внесения / принятия законов) прописаны». Глава профильного комитета СФ Андрей Клишас сказал “Ъ”, что многие вопросы законотворчества регулируются регламентами палат, которые могут быть «поправлены в любой момент»:
«Но зачем закон? Кроме нескольких профессоров, кто пишет об этом статьи, он никому не нужен. Вы слышали от кого-нибудь в обществе, что люди ждут "закон о законах"?»
Сроки подготовки правовых актов правительства тоже уже установлены и «лучше навести порядок в аппарате правительства», а не принимать новый закон, уверен сенатор.
В научном и парламентском сообществе много лет обсуждается необходимость принятия «закона о законах». Закон «О нормативных правовых актах» был подготовлен депутатами Госдумы второго созыва и принят в первом чтении в 1996 году. Документ разъяснял, например, что делать, «когда кодекс противоречит более узкому закону», вспоминает заместитель главного редактора информационного агентства «Панорама» Григорий Белонучкин, но во втором чтении проект отклонили — уже другим депутатским составом, спустя восемь лет.
В последний раз дискуссия по этой теме возникала в декабре 2014 года, когда свою версию проекта обнародовал Минюст (документ так и не был внесен даже в правительство).
Профессор ВШЭ Елена Лукьянова сказала “Ъ”, что «закон о законах» есть во многих постсоветских странах и даже в Ватикане, и Россия «осталась чуть ли не единственной страной в Европе, где его нет». Закон, по ее мнению, необходим, потому что регламент в отличие от него «меняется влегкую в зависимости от сиюминутной надобности». Регламент — внутренний документ палаты, от которого она может отступить простым большинством голосов, продолжает Григорий Белонучкин, изменение же закона требует по крайней мере «консенсуса двух палат с президентом».
В последние годы в Госдуме нередко вольно трактовали регламент или даже переписывали его под конкретные ситуации. Например, при принятии антитеррористического пакета Ирины Яровой в 2016 году были предложены поправки в десятки различных кодексов, в том числе Уголовный. При этом проекты законов были расписаны только в думский комитет по безопасности, который возглавляла сама Ирина Яровая, а другие комитеты даже в качестве соисполнителей не смогли принять участие в доработке пакета (см. “Ъ” от 21 июня 2016 года).
В мае 2017 года регламент Госдумы правили после того, как депутаты сначала внесли поправки о лишении приобретенного гражданства, а потом удалили этот законопроект из думской базы. После этого в регламенте прописали, что законопроект не считается внесенным до тех пор, пока его не «расписал» спикер Госдумы.
А во время «итальянской забастовки» в Госдуме в 2012 году регламент поправили прямо по ходу обсуждения вопроса. Тогда депутаты оппозиционных фракций собирались вынести на отдельное обсуждение и голосование каждую из 411 поправок. В середине этого обсуждения фракция «Единая Россия» внесла с голоса и тут же приняла поправки в регламент, которые сокращали время выступления по каждой из поправок с трех минут до одной. Тогда же парламентарии приняли поправки об ускоренном порядке голосования, отведя на это пять секунд вместо 15.
Сравнительный парламентаризм
Чем похожа и чем отличается Госдума от парламентов других стран в 13 графиках