На минувшей неделе стало известно об уникальном исследовании "Эффективность бюджетных расходов как зеркало госуправления", проведенном Счетной палатой (СП). В нем точно установлено, сколько чиновников сегодня числятся в различных структурах министерств и ведомств федерального правительства, какой долей госсредств они распоряжаются и насколько эффективна их работа. Исследование СП готовилось четыре года, но львиная доля материалов не предназначена для широкого распространения. Видимо, в "зеркале" отразилось нечто болезненное и некрасивое, от чего публику лучше уберечь. Что же это? "Огонек" попробовал разобраться, опираясь на детали исследования, избавленные от грифа секретности
Большой вопрос, являются ли пороки бюрократии ее видовыми признаками или все-таки с ними можно бороться?
Фото: Fine Art Images / DIOMEDIA
Под наблюдение Счетной палаты попали 53 федеральных органа исполнительной власти (ФОИВ), подведомственные правительству России. Точнее — 16 министерств, 19 служб и 18 агентств. Еще точнее — 373,6 тысячи человек. Эти люди "администрируют", как сказано в докладе, то есть распоряжаются, без малого 9 трлн рублей (около 70 процентов всех бюджетных расходов). Такая вот "армия".
Кризисный рост
Ее нынешний "главнокомандующий" Дмитрий Медведев, в 2011 году будучи президентом, призывал к сокращению ее рядов на 20 процентов к 2013 году. Аудиторы проверили: с грехом пополам удалось снизить число работников центрального аппарата ФОИВ лишь до уровня 2012 года, но, как следует из доклада, "этот процесс затронул исключительно низовое звено и привел к дисбалансу иерархии должностей, установленных Реестром должностей государственной гражданской службы".
Дальше — больше: число чиновников за годы кризиса... выросло. Начать с того, что в 2015-м министерств было на одно меньше, а в 2004-м — их и вовсе насчитывалось девять (в противовес нынешним 16). Тогда, правда, агентств и служб было больше — соответственно 25 (сейчас 18) и 22 (сейчас 19). Но штатный баланс все равно растет числом и тяжелеет год от года. Сегодня в федслужбах — 343 707 штатных единиц против 11 013 министерских. Но денежные потоки щедрее текут по министерским коридорам: в 2016 году из администрировавшихся чиновничьей армией 9 трлн рублей чуть более 7 трлн прошли через министерства (через службы 496,2 млрд рублей, через агентства — 1,101 трлн рублей).
Могут возразить: рост числа чиновников не только российский феномен. В США, например, фиксируют схожую тенденцию: там число федеральных служащих уже перевалило за 2,1 млн человек (в России, по данным Росстата, более 1,2 млн — см. "Цифры" на c.17). Но есть существенная поправка: так как по численности населения Россия уступает Штатам в 2,2 раза (146 против 325 млн человек), выходит, что на тысячу россиян приходится куда как больше чиновничьих "голов" из структур ФОИВ — по 8,2 против американских 6,4. А применительно ко всей бюрократической машине этот показатель у нас и того выше — 10,2. Для сравнения: в 1913-м в Российской империи на тысячу подданных приходилось 1,63 чиновника, на старте социалистической модернизации, в 1928-м,— 6,9, а на закате советской эры, в 1985-м,— 8,7. И если рост бюрократии рассматривать как болезнь, то надо признать, что в Отечестве она — хроническая.
Благодаря аудиторам СП теперь доподлинно известно, насколько резво она прогрессирует. Выяснилось, например, что за последние четыре года на 18,2 процента увеличилось число заместителей глав ФОИВ, на 21 процент — директоров департаментов, на 13 процентов — глав управлений и на 19,2 процента — начальников отделов.
Есть и свои "чемпионы". Только в трех страховых фондах (социальном, медицинском и пенсионном) работают 43,6 процента всех чиновников из ФОИВ (162,8 тысячи человек), затраты на содержание которых оценены в 143,8 млрд рублей. Глава Счетной палаты Татьяна Голикова, выступая на Гайдаровском форуме на прошлой неделе, предложила сделать из них единый страховой фонд, чтобы хоть как-то сократить расходы на гигантский аппарат.
Кстати, при проведении исследования были обнаружены и вовсе курьезные случаи. Оказывается, есть структуры, где при численности работников в пять штатных единиц, двое являются замначальника и один — начальником. То есть на трех руководителей приходятся двое подчиненных. Но в отсутствие стандартов нормирования численности госслужащих это не нарушение, а норма. С ней и будем жить?
Бизнес как призвание
Попытки власти "оптимизировать" число ведомств привели к сокращению территориальных структур ФОИВ на 4,8 процента. Казалось бы, пусть маленький, но прогресс. Вот только зря казалось: взамен упраздненных выросло число подведомственных учреждений (на 24,8 процента), увеличилось и число филиалов (в 2 раза). Только у Минобрнауки таковых сегодня — 557 единиц, 132 из которых — автономные организации. Последние, как известно, представляют собой нечто среднее между госструктурой и бизнес-образованием: с одной стороны, могут получать госфинансирование, с другой — им не возбраняется зарабатывать на рынке. Вот она — желанная "тихая гавань". За последние пять лет число таких "гаваней" прибавилось, как выросло и количество филиалов бюджетных структур. У Минсельхоза таковых стало больше аж в 4 раза. У Минтруда, где их и так было немало (1215) "прибавление" фиксируется на уровне 27 процентов, у Минздрава — 54 процента. Обзавелся Минздрав и автономными структурами: в 2015-м их не было вовсе, а в 2016-м — уже 11.
Создание все новых филиалов и расширение штата работающих в них — лишь один из способов увеличить госфинансирование, а значит, и доходы чиновников. Еще один — не менее популярный способ — рост числа подведомственных непрофильных учреждений, на которые отводятся строчки в бюджете. Как правило, речь идет об образовательных и медицинских центрах: например, о Лечебно-реабилитационном центре Минэкономразвития России, гостинице "Связист Плюс" (Минкомсвязь), Центральной клинической больнице гражданской авиации (Росавиация) и т.д. Только у шести ФОИВ (см. рис.) на балансах числится 174 учреждения такого рода. А между тем указ президента N 314 (от 9 марта 2004 года) предписывал продолжать их финансирование только "до принятия правительством решения об их передаче в ведение соответствующего федерального агентства, но не позднее 1 января 2005 года". За 13 лет решение правительством так и не было принято.
На тысячу россиян приходится по 8,2 чиновничьи "головы" из структур ФОИВ против американских 6,4. А применительно ко всей бюрократической машине этот показатель у нас и того выше — 10,2
Активно зарабатывают получающие бюджетное финансирование чиновники и на рынке, например оказывая платные услуги населению. Исследование СП показывает: чем дальше, тем доходы от такого вида бюрократической деятельности растут, только за три последних года на 14,1 процента. Наибольшим ростом могут похвастаться учреждения, подведомственные Ростехнадзору, они заработали 896 млн рублей (что в 8 раз превышает объем полученных субсидий на выполнение госзаданий). Росавтодор получил аналогичным образом 893 млн (в 5,4 раза выше полученных субсидий), Минкомсвязь — 1,9 млрд рублей (в 5 раз больше субсидий), Минстрой — 6,47 млрд рублей (больше субсидий в 3,7 раза), Минтранс — 743,2 млн Казалось бы, что плохого? Пусть зарабатывают! Но, во-первых, от субсидий при этом ни одна из этих организаций не отказалась, а во-вторых, зарабатывали эти структуры не в последнюю очередь благодаря использованию госимущества и госсредств. То есть, по сути, делая деньги из своего положения и статуса. При этом для государства ценник был завышен: стоимость одних и тех же работ (услуг) для государства и для рынка различалась в разы. Например, обучение иностранному языку на ФГБОУ "Высшие курсы иностранных языков (Центр) Минэк России" стоит 44,3 тысячи рублей за семестр, а та же услуга в рамках госзадания — 101 тысячу.
Заработок за счет использования присвоенных функций и полномочий не регулируется, по сути, никак. И неудивительно, что в этой сфере царит форменная чехарда, де-факто почти покончившая с трехуровневой системой власти образца 2004 года. Ведь как предполагалось? Министерства издают нормы, службы следят за их исполнением, агентства оказывают госуслуги. У каждого — своя "поляна". Но не тут-то было: сегодня функции по нормативно-правовому регулированию исполняют помимо министерств еще две службы и три агентства; контролем и надзором помимо служб заняты 8 министерств и 5 агентств; а госуслуги вообще пытаются оказывать все, кто только может,— помимо агентств уж точно 10 министерств и 4 службы. Закономерный вывод, сделанный аудиторами СП: привести систему в исходное состояние уже не представляется возможным. Можно только упразднить.
Начать можно было бы с агентств. Во-первых, тут самый небольшой штат центральных аппаратов: в Ростуризме — 67 человек, Россвязи — 79, Росмолодежи — 90. Для сравнения: в департаменте управделами Минфина работают 138 сотрудников, а в аналогичном департаменте Минэкономразвития — аж 293! Понятно, что с министерствами так легко не справиться. Агентства, как следует из доклада, "фактически являются административной прослойкой между министерством и учреждением с соответствующими финансовыми затратами". Посему и предлагается, например, агентства, у которых есть территориальные подразделения (11 штук), включить в состав министерств в виде отдельных подразделений, а их бывшие филиалы (числом 210) станут казенными предприятиями (13,2 тысячи работников).
В докладе СП, правда, нет ни слова о том, какой смысл сохранять эти структуры в полном объеме. Не проще ли и тут подсократить? Для большей экономии...
Падающие показатели
Между тем от количества бюрократов качество оказываемых ими услуг только падает — это доказано Счетной палатой. Ведь оценка эффективности работы госструктур ведется не на глазок, для этого есть целевые показатели. У каждого ведомства — свой набор. Так что все поддается учету.
Например, у Минфина есть показатель "интегральный вклад проекта создания и обеспечения функционирования инновационного центра "Сколково" в экономику России". Он выполнен на 16,2 процента вместо запланированных 45 процентов (почему 45, а не 100, "Огоньку" неведомо, возможно, разбит на годы). У Минсельхоза выполнение показателя "прирост мощностей по хранению плодов" исчисляется в тысячах тонн и составил 44,8 вместо запланированных 159,2 (28 процентов). У Минздрава дела обстоят еще хуже: по индикатору "доля от общего количества случаев оказания медпомощи, информация о которых передана в систему интегрированной системы в сфере здравоохранения" показатель равен 3 процентам вместо 32. То есть в среднем 10-30 процентов от плана по этим трем показателям. Но, может, в остальных случаях процент выше?
Активно зарабатывают получающие бюджетное финансирование чиновники и на рынке, например оказывая платные услуги населению. При этом для государства ценник был завышен
Если верить тексту доклада, вряд ли: у Минкомсвязи и Минпромторга всего по два показателя и в обоих случаях планка не взята. Минпромторгу, например, не удалось довести до искомых 135 процентов индекс роста стоимости экспорта продукции обрабатывающих отраслей промышленности (всего до 75,8 процента), как не взята планка в 4,5 балла по "коэффициенту товарной диверсификации экспорта (2,74 балла). У Минэкономразвития не обеспечены четыре показателя из семи (например, уровень ответственности руководства АО за нанесение ущерба этому самому обществу — два балла из шести). А ведь это только один срез показателей. Есть и другие...
Например, исполнение госпрограмм оценивается отдельно — там своя шкала показателей. По данным СП, по 32 госпрограммам, осуществлявшимся силами 16 ФОИВ, были разработаны 285 показателей эффективности. Из них выполнены 38,9 процента. Меньше половины. О какой эффективности можно говорить? Кстати, последние пару лет власть вовсю ратовала за создание благоприятных условий для развития в стране бизнеса. Показатели появились и тут — для оценки деятельности властей всех уровней на этом направлении. Результат: из 49 не выполнены 25, то есть 51 процент. Это многое объясняет.
При этом ресурсы государства тратятся вовсю! С нарушениями, правда. В 2016 году таковых аудиторы СП нашли на 231 млрд рублей (см. рис.). Наиболее распространенные из них: исполнение бюджетов (36,3 процента), проведение госзакупок (23,4), ведения бухучета (7,8), распоряжения госсобственностью (7,6), неэффективное использование ресурсов (4,1). Получается, деньги выделены, потрачены, а результаты, если судить по показателям,— в лучшем случае половина от запланированного.
Какими средствами "простимулировать" подвижки, на какие рычаги нажать — вопрос. В процессе обсуждения доклада СП на Гайдаровском форуме возникло предложение: увязать показатели эффективности с зарплатой чиновников и тем самым изменить саму систему ее формирования для госслужащих. Но при этом прозвучало и другое: сегодня эффективность руководства определяется исключительно его способностью выбивать госфинансирование для своей организации или региона. И как эти "берега" свести?
По словам ректора ВШЭ Ярослава Кузьминова, "размножение госучреждений и их большая устойчивость — оборотная сторона неумения делать долгосрочные проекты и давать долгосрочные гранты, делегируя значительные права по достижению задач. Руководителей проектов и грантов давят мелочным контролем и валом отчетности, так что все естественным образом снова приходит к модели госучреждения — так проще".
Кстати, показатели показателями, а есть еще и функции, оправдывающие существование любого госведомства. Иными словами, задачи, которые эти ведомства должны выполнять, например координировать работу каких-то структур, оказывать такие-то госуслуги и т.п. Так вот, аудиторы СП обнаружили, что год от года функционал только расширяется. Только за подвергшимися ревизии СП структурами правительства числится 4359 функций, а за всеми федеральными ведомствами, по данным Центра стратегических исследований,— аж 10 425. И, как правило, в большинстве случаев каждая новая функция приносит и бюджетное финансирование, и делает весомее статус ведомства.