телекоммуникации
В ближайшие недели в стенах Госдумы будут много говорить о связи — точнее, о законодательном регулировании сферы телекоммуникаций. В рамках осенней сессии депутаты собираются обсудить четыре законопроекта, предлагающие существенные изменения в базовом документе телекоммуникационного рынка — законе "О связи".Четыре проекта
С некоторым упрощением законодательные инициативы, предложенные вниманию депутатов Госдумы, можно разделить на два типа: первый — регулирующие взаимоотношения телефонных компаний и абонентов, второй — регулирующие взаимодействия операторов с государством и между собой.Самая популярная тема в "проабонентских" законопроектах — повременная оплата услуг связи и методы ее внедрения. В законопроекте "О защите прав потребителей услуг телефонной связи" (внесен депутатами Шишловым, Шелищем, Шеиным, Гостевым и Глазьевым) "повременке" уделяется две статьи, а так называемая омская поправка (внесена Омским законодательным собранием, 7 июня отклонена во втором чтении) целиком посвящена закреплению за абонентом права выбора способа оплаты услуг.
Нет сомнений в том, что прения по этим законопроектам привлекут внимание СМИ и вызовут резонанс в обществе. Две попытки МГТС "включить счетчик", предпринятые в 1997 и 2002 годах, неизменно сопровождались пикетами и демонстрациями. Так что когда речь пойдет о внедрении "повременки" в масштабах всей страны, можно будет ожидать бурных акций народного волевыражения. В то же время, как бы ни сложилась судьба "проабонентских" законопроектов, они повлияют на часть телефонных компаний — те, кто непосредственно работает с населением и при этом является монополистом. Бизнес этих компаний в основном статичен, темпы развития индустрии телекоммуникаций в России задаются так называемыми независимыми операторами. Последние ждут перемен от принятия комплексных законопроектов, достаточно подробно регламентирующих правила игры в телекоммуникационной сфере.
Таких законопроектов два, называются они одинаково: "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон 'О связи'". Один внесен в Думу депутатами Владимиром Катренко и Леонидом Маевским (председатель и зампредседателя комитета по энергетике, транспорту и связи Госдумы соответственно). Второй был разработан в Министерстве связи, впоследствии одобрен и внесен в Думу правительством РФ. Правительственный законопроект связисты в основном и обсуждают. На его стороне не только более высокий стартовый статус, но и мнения ряда депутатов профильного комитета. К примеру, Леонид Маевский еще летом прошлого года (тогда текст законопроекта был одобрен коллегией Минсвязи) заявил Ъ, что он скорее поддержит вариант Министерства связи, нежели тот, соавтором которого сам является.
Соавтор законопроекта, заместитель руководителя департамента экономической и инвестиционной политики Минсвязи Евгений Чечельницкий отмечает ряд, по его мнению, прогрессивных моментов, отраженных в тексте: "Прописана иерархия различных телекоммуникационных сетей — от сети общего пользования до технологической. Подробно расписаны правила присоединения операторов к другим сетям. Задается механизм распределения частотного спектра для операторов беспроводной связи. Подробно регламентирована и упрощена процедура лицензирования. Прописаны правила распределения ресурса нумерации". В действующем законе "О связи", принятом в 1995 году, конкретики намного меньше, в нем по большей части содержатся декларации, а не механизмы прямого действия.
Дух соревнования
Говоря о принципиальных нововведениях, предлагаемых министерским законопроектом, участники рынка отмечают в первую очередь новый подход к выдаче лицензий. Здесь появляется понятие конкурса: в секторах, где число участников ограничено, лицензии будут выдаваться на конкурсной основе. Это касается в первую очередь операторов беспроводной связи — проводов теоретически можно проложить сколько угодно. Идея проведения лицензионных тендеров на мобильную связь обсуждалась давно — и потому, что такая практика принята в развитых странах, и потому, что выдача новых лицензий (как и дополнений к действующим) во многих случаях сопровождается скандалами. Конкурс подразумевает большую демократичность самого процесса выбора лицензиата, но не гарантирует улучшения результата. В новейшей российской истории есть пример продажи пакета акций холдинга "Связьинвест" в 1997 году. Внешне открытый и честный тендер спровоцировал невиданную по масштабам информационную войну олигархических групп, последствия которой были губительны не только для имиджа российского бизнеса, но и для всей экономики. Недавняя шумиха из-за выдачи лицензии компании "Соник Дуо" в сравнении с событиями лета 1997 года — всего лишь семечки. Европейский конкурсный опыт еще более показателен: после безупречно проведенных лицензионных аукционов на мобильную связь третьего поколения в кризисе оказалась вся телекоммуникационная индустрия планеты. В пылу борьбы крупнейшие компании наделали неоправданные долги, из-за чего сейчас вынуждены идти на массовые увольнения сотрудников и продажи активов.Помимо сотовой связи конкурсная процедура отбора предусмотрена и для определения оператора универсального обслуживания.
Оператор универсального обслуживания — телефонная компания, оказывающая на определенной территории услуги связи, руководствуясь не столько принципами коммерции, сколько выполнением социальной задачи — реализации прав граждан на доступ к телефонной сети. Сегодня территориальные операторы сетей общего пользования (к примеру, МГТС) являются де-факто операторами универсального обслуживания.
Не факт, что операторами универсального обслуживания на одной территории пожелают одновременно стать несколько операторов. Исторически в России лишь одна компания обладает в отдельно взятом регионе развитой инфраструктурой для оказания социально доступных услуг. Поэтому в законопроекте предусматривается процедура назначения оператора универсального обслуживания на случай отсутствия выбора.
Деньги на телефонизацию
По мысли авторов законопроекта, формы, стоимость и сроки предоставления универсального обслуживания будут меняться — по мере возможностей операторов, потребностей населения и развития технологий. На сегодняшний день в России, как и 10, и 20 лет назад, актуальна задача телефонизации людей и населенных пунктов; миллионы людей стоят в очереди на установку телефона, десятки тысяч сел и деревень нетелефонизированы. По мере того как проблема предоставления доступа к услуге будет решена (министр связи России Леонид Рейман заявил в прошлом году, что очередь на установку телефона в стране перестанет существовать в течение трех лет), задача может быть актуализирована. К примеру, в ассортимент пакета "универсальной услуги" может быть включен широкополосный доступ. Именно эта услуга, кстати, уже не первый год входит в перечень универсальных в Швеции.Построение современной цифровой сети в самой большой стране мира потребует гигантских инвестиций. В то же время универсальное обслуживание не имеет прямой целью обогащение операторских компаний — их услуги будут продаваться по регулируемым антимонопольными органами ценам. Чтобы деятельность операторов универсального обслуживания не была лишена экономического смысла, их убытки планируется покрывать из фонда универсального обслуживания — его формирование предусматривает правительственный законопроект. Схема такова: все телефонные компании, имеющие статус операторов сетей связи общего пользования (это практически все участники рынка связи, исключение составят лишь операторы технологических и ведомственных сетей), регулярно перечисляют в фонд определенный процент от чистой выручки. Это прямая трансплантация зарубежного опыта на российскую почву. Например, в США операторы вносят в аналогичного назначения Фонд общедоступности услуг 4,7-5% от суммы каждого выставленного счета.
Налог на связь
В изначальном тексте авторы министерского законопроекта описывали конкретную схему и объем формирования фонда универсального обслуживания: ежемесячно операторы сетей общего пользования перечисляют 3% от чистой выручки. Этот вариант был одобрен коллегией Минсвязи. Но на этапе согласования в Министерстве финансов объемы и периодичность отчислений были из текста вычеркнуты, и во внесенном в Думу законопроекте предполагается, что сроки, формы и объемы платежей в фонд будут ежегодно определяться правительством. Представителям телекоммуникационных компаний такая формулировка нравится меньше, чем изначальный вариант. Что вполне понятно: ежегодно определяемый объем налога не добавляет в их бизнес стабильности. Если, к примеру, в состав правительства войдут социалисты, то в целях повышения уровня общедоступных услуг связи размер отчислений в фонд может быть увеличен до какой угодно отметки. Для этого будет готовый рычаг и всегда уместное обоснование — развитие базовой инфраструктуры телекоммуникаций очень важно для экономического развития государства по всем направлениям.Стоит отметить, что представители телекоммуникационных компаний обращают внимание на то, что большое число ссылок в тексте законопроекта на решения правительства несколько разжижает его суть. Так, правительство будет определять, сколько сотовая компания будет платить за выигранные на конкурсе частоты, а перед этим — и порядок проведения самого конкурса. Правительство установит и объем платежей оператора за выделенные ему телефонные номера. В ежегодном режиме правительство будет уточнять перечень услуг связи, подлежащих лицензированию. Как уже сказано, правительству предстоит решать, в каком объеме одна телефонная компания будет финансировать деятельность другой.
Регуляторный климат определяется не только самими принципами, но и конкретными формами реализации этих принципов. Связисты в большинстве своем полагают, что лучше, когда эти формы закреплены законодательно или их задает отраслевой орган — его действия для участников рынка более прогнозируемы. В то же время желающих регулировать динамично растущий телекоммуникационный рынок всегда было в избытке, и Минсвязи приходилось делить рычаги управления с МАПом, Минэкономразвития и другими ведомствами. Приходится это делать и при выработке правил игры в новых условиях. Можно сказать, что это повышает жизнеспособность законопроекта. Потому что своего влиятельного лобби в Думе у связистов никогда не было и на этапе законотворчества им необходимы союзники.
ИВАН Ъ-ЧЕБЕРКО