Принципы построения органов исполнительной власти
В послании президента Федеральному собранию (2002) говорится: "...подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства". Другими словами, ведомство отвечает не за конкретные функции, а за состояние отрасли или иного объекта "в целом". При этом и само понятие "отрасль" зачастую интерпретируется не как совокупность однородных видов деятельности, а как сеть разнородных организаций, объединенных по принципу ведомственной подчиненности.В новых условиях демократического государства и рыночной экономики система, при которой отраслевые "штабы" напрямую руководят "армиями" хозяйствующих субъектов, становится не просто неэффективной, а неработающей. Новые рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и принятия решений. Для них важна среда и общие условия функционирования, зависящие в том числе от политики государства.
Оптимизация состава федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) призвана обеспечить наиболее эффективную реализацию полномочий, возложенных Конституцией и федеральными законами на правительство Российской Федерации. Соответственно, состав и типология ФОИВ должны непосредственно базироваться на составе и типологии конкретных полномочий, то есть разрешенных и предписанных законом воздействий на граждан, предприятия и т. п. Последние выступают, как правило, не в качестве пассивных и бесправных "объектов управления", а в роли партнеров государства. Их неотъемлемое право — отвергать воздействия, не вытекающие из полномочий, прямо предусмотренных законодательством.
Воздействия государства на его партнеров имеют двоякий характер. К первому типу относится удовлетворение своего рода нерыночного спроса граждан и организаций на те блага (услуги), которые по разным причинам недостаточно эффективно поставляются рынком. Таковы, например, услуги образования, здравоохранения и т. п. Рациональными формами участия государства в подобных случаях нередко выступают финансирование и регулирование, тогда как непосредственное обслуживание может осуществляться и вне государственного сектора.
Ко второму типу принадлежат воздействия, связанные с непосредственной реализацией власти, а значит, определенным принуждением. Таковы функции, связанные с изданием нормативных актов и обеспечением их исполнения, судопроизводством, сбором налогов, правоохранительной деятельностью и др. Они должны составлять безусловную монополию государства. В полноте и результативности исполнения этих функций в первую очередь проявляется эффективность власти.
Когда речь идет о функциях (воздействиях) первого типа, необходимо поощрять конкуренцию выполняющих эти функции государственных организаций как между собой, так и с негосударственными организациями (например, конкуренцию в сфере медицинского обслуживания). Предпосылкой подлинной конкуренции выступает равноудаленность государственного аппарата от конкурентов. Следовательно:
подразделения государственного аппарата не должны непосредственно участвовать в выполнении функций (оказании услуг) данного типа;
непосредственную координацию деятельности государственных учреждений и предприятий следует четко разграничить с регулированием и контролем, одинаково относящимися ко всем конкурентам.
Если функции первого типа должны быть выведены за пределы государственного аппарата, то функции второго типа, прямо связанные с осуществлением власти, напротив, не могут делегироваться за пределы госаппарата. Конкуренция (дублирование) в их осуществлении недопустима. Таким образом, государственный аппарат должен стать совокупностью органов, "на выходе" каждого из которых находятся те или иные воздействия властного характера (и ничего иного), причем пересечения воздействий минимизируются.
Непосредственная реализация властных полномочий — задача государственной службы. Соответственно, государство монопольно задает цели, интересы и стимулы, связанные с государственной службой. Между тем, когда речь идет о функциях невластного характера (обслуживании граждан и организаций), важным ориентиром выступает удовлетворенность клиентуры, что делает допустимым сочетание бесплатных услуг с платными, разнообразное совместительство и т. п.
Функционирование государственного аппарата предполагает в том числе его информационное и хозяйственное обслуживание, а также выполнение иных функций, прямо не связанных с осуществлением властных полномочий. Осуществляющие эти функции работники, как правило, не должны иметь статуса государственных служащих, соответствующие функции должны по мере возможности выводиться за пределы государственных органов и выполняться на контрактной основе государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями.
Итак, государственный аппарат должен:
строиться как совокупность органов, каждый из которых специализируется на выполнении предусмотренных законом конкретных полномочий государства, непосредственно связанных с реализацией власти;
структурироваться преимущественно на функциональной, а не отраслевой основе, избегая дублирования полномочий и минимизируя их пересечения;
последовательно освобождаться от функций, непосредственно не отражающих властные прерогативы государства и не требующих для своего осуществления специфической организации трудовой деятельности в виде государственной службы.
В Российской Федерации к настоящему времени сложились шесть видов ФОИВ: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные комиссии и федеральные надзоры. Отнесение органов к тому или иному виду, за исключением надзоров, зачастую происходило не столько на основе четких критериев, сколько исходя из традиции, сложившейся в советский период, а также политического веса ведомства и его руководителя. Государственный комитет по государственным резервам был преобразован в Российское агентство по государственным резервам, Федеральная налоговая служба — в Министерство по налогам и сборам, а Государственный комитет по управлению имуществом — в Министерство имущественных отношений. Государственный комитет по статистике в мае--декабре 1999 года именовался агентством.
Пример "кассетной" структуры — Министерство транспорта, в составе которого выделяются Служба гражданской авиации, Служба морского флота, Служба речного флота, Служба автомобильного и городского пассажирского транспорта, Служба дорожного хозяйства, а также Транспортная инспекция. При этом для каждой из служб определен скорее объект управления (подотрасль), чем конкретная совокупность функций. Между тем в соответствующих подотраслях преобладают предприятия частного сектора.
Отраслевая (объектная) специализация нередко порождает ситуации, когда орган, а подчас и его структурное подразделение одновременно готовит нормативные акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую несет ответственность.
Министерство имущественных отношений, как записано в его положении, разрабатывает государственную программу приватизации, организует и контролирует ее реализацию.
Минтранс России обязан "содействовать созданию и функционированию финансово-промышленных групп" и в то же время "формированию конкурентной среды". Госкомспорт России "обеспечивает создание условий для работы и повышения профессионального уровня тренеров и спортсменов", осуществляя одновременно "контроль за эффективностью использования средств, выделяемых для их содержания". Некоторые ведомства, например Росхлебинспекция при правительстве РФ, осуществляют "меры по социальной защите, улучшению условий труда, жилищных, культурно-бытовых условий и медицинского обслуживания" своих работников, что не предусмотрено в положениях о других органах. Функция "разрабатывает и реализует отраслевые целевые программы по улучшению условий и охране труда" присутствует в положениях о четырех ведомствах: Министерстве сельского хозяйства, Министерстве промышленности, науки и технологий, Министерстве экономического развития и торговли и Федеральной службе земельного кадастра.
Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий:
несовместимо с кардинальным повышением эффективности работы госаппарата, действенным контролем и стимулированием результативности;
препятствует изживанию отраслевого подхода, поскольку при недостаточно конкретном установлении полномочий (предписанных и разрешенных воздействий) функциональная специализация не может быть последовательной и пообъектная специализация оказывается необходимым паллиативом;
не позволяет увязывать кадровое и иное ресурсное обеспечение ФОИВ с реальным содержанием, объемом и структурой работы;
предопределяет неизбежность многочисленных громоздких согласований, размывающих ответственность конкретных ведомств, перегружающих аппарат правительства и резко замедляющих подготовку и принятие решений, особенно если они имеют неординарный характер.
Нечеткость распределения полномочий исполнительной власти и инерция ее отраслевого построения обусловлены в том числе сложившимися механизмами представительства интересов. Это обстоятельство, как правило, не принимается во внимание, однако имеет принципиальное значение.
Сложившиеся механизмы внутриаппаратного представительства интересов:
поддерживают инерцию пообъектного структурирования исполнительной власти;
препятствуют консолидированной разработке и реализации политики;
обрекают баланс интересов на непрозрачность и нестабильность;
резко снижают эффективность разделения труда и взаимодействия в государственном аппарате;
мешают сокращению избыточных функций и бюджетных расходов;
благоприятствуют коррупции и "приватизации" частей аппарата;
порождают центробежные силы, способные в кризисной ситуации выйти из-под контроля, как это было в конце восьмидесятых годов;
блокируют и вытесняют нарождающиеся механизмы публичного цивилизованного представительства интересов, что во многом объясняет контраст между демократическим характером российского законодательства и относительной слабостью реальных демократических институтов.
Полная ликвидация механизмов внутриаппаратного представительства интересов вряд ли возможна. Они существуют и в странах с давними традициями разделения властей, выполняя там подчиненную и в какой-то мере полезную роль. Однако в России они гипертрофированы, и их ослабление — одна из задач административной реформы. Решению задачи способствовало бы изживание отраслевого (пообъектного) управления либо его четкое отделение от формирования политики.
Потребуется определенное время, чтобы новые механизмы освоили пространство представительства интересов, которое предстоит освободить в ходе консолидации аппарата. В этот период неизбежны некоторые потери и недовольство, например, отдельных профессиональных групп. Однако потребность в изменениях назрела, а возникшая конструктивность во взаимодействии ветвей власти делает их осуществимыми.
Вместе с тем, рационализируя структуру и методы работы государственного аппарата, необходимо принимать во внимание в том числе сдвиги в представительстве интересов. Хотя соответствующие функции органов исполнительной власти официально нигде не зафиксированы, они:
могут и должны анализироваться применительно как к сложившимся, так и к проектируемым структурам;
существенно влияют и в какой-то степени будут влиять на содержание работы аппарата;
выступают важными факторами оценки как нынешнего, так и будущего положения дел со стороны значительной части государственных служащих и ряда общественных групп.
Наиболее серьезная попытка проанализировать и конкретизировать функции (полномочия) исполнительной власти, предусмотренные отечественным законодательством, была предпринята в ходе работы комиссии при президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Комиссия определяла полномочия, исходя из следующей классификации: регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные. Регулятивные полномочия реализуются в нормативных актах, исполнительно-распорядительные — в предписанных ими действиях (если они, в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов), контрольные — в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам.
Министерство экономического развития и торговли позволяет продемонстрировать смысл типологии функций. В разработке программ и прогнозов социально-экономического развития России реализуется политическая функция. Через разработку и принятие нормативных правовых актов выполняется регулятивная функция. Формирование заказа, например, на обязательную закупку и поставку государству сельскохозяйственной продукции на военное время — исполнительно-распорядительная функция. Осуществление контроля за экспортом и импортом товаров, в отношении которых применяются меры нетарифного регулирования,— пример контрольной функции.
Всего за ФОИВ в соответствии с их положениями закреплено более 3 тыс. функций. Примерно 300-400 из них можно отнести к политическим, 500-700 — к регулятивным, остальные (в той мере, в которой они поддаются определению) являются распорядительно-исполнительными или контрольными. Следует учитывать, что по меньшей мере 20% функций определены недостаточно четко или относятся к внутреннему функционированию органа.
Функции закреплены за министерствами и ведомствами неравномерно — в среднем на ведомство приходится более 50 функций, причем на министерства — в среднем около 70, на иные органы — около 40. Однако за Минпечати закреплено лишь 15 функций, в то время как за Минтрансом и Минэкономразвития — более чем по 150.
Определяющий признак министерства составляет выполнение политических и регулятивных функций. Этот признак адекватен роли правительства как политического органа. Характерно, что за рядом министерств (Минимуществом, МНС, Минпечати) закреплено всего по три-пять политических функций, в то же время политические функции есть и у совершенно неожиданных ведомств, например у Фельдъегерской службы (3 из 17).
Освобождение министерств от не свойственных им функций может привести к уменьшению их числа примерно вдвое за счет объединения ведомств, решающих схожие и взаимосвязанные задачи. В результате упростится структура правительства, возрастет эффективность его работы как коллегиального органа, сократится дублирование функций министерств и аппарата правительства.
Исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы агентствам, то есть органам, ответственным за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности государственных учреждений и предприятий и т. п. В зависимости от характера решаемых задач агентство может быть подведомственно министерству или иметь межведомственный характер.
Естественно, сохранится потребность в органах, реализующих те исполнительно-распорядительные функции государства, которые имеют регулярный характер. Это относится, например, к сбору налогов и кассовому исполнению бюджета. Соответственно, необходимы Федеральное агентство по налогам и сборам и Федеральное казначейство на правах агентства.
Контрольным функциям адекватны такие органы, как инспекции (надзоры). В принципе они существуют уже в настоящее время. Проблема состоит главным образом в том, чтобы вынести в эти органы (возможно, создав ряд новых) все контрольные функции, освободив от них другие подразделения госаппарата.
Особый тип федеральных органов исполнительной власти образуют службы. Специализируясь на исполнительно-распорядительных полномочиях, они близки к агентствам и также должны быть в максимальной степени освобождены от не свойственных подобным органам функций. Специфика служб, однако, определяется тем, что в силу особенностей деятельности (охрана государственной границы, общественной безопасности и т. п.) сотрудники не только органа управления, но и подведомственных структур (линейный персонал) должны иметь статус государственных служащих; эта служба является преимущественно военной или правоохранительной, а не гражданской.
Статус службы оправдан, лишь если налицо оба указанных принципа. В иных случаях орган целесообразно образовывать в форме агентства, а статус госслужащего не должен распространяться на персонал подведомственных структур (учреждений и т. п.).
Если большое число агентств и инспекций будут непосредственно подведомственны правительству, управляемость в системе ФОИВ окажется во многом утрачена. Следовательно, исполнительно-распорядительные и контрольные органы должны, как правило, создаваться при тех или иных министерствах.
Применительно к инспекциям (надзорам) достаточно выделить их в самостоятельные органы, подведомственные соответствующим министерствам. Это позволит четко отграничить рутинные контрольные функции от нестандартных политических и регулятивных (что важно для организации, планирования, финансирования и стимулирования служебной деятельности), а также избежать чрезмерной ориентации регулирования на удобство контроля. В остальном значимые конфликты интересов при выполнении регулятивных и контрольных функций возникать, как правило, не будут, если ни те, ни другие не будут переплетаться с исполнительно-распорядительными.
Система ФОИВ должна быть построена так, чтобы ответственность за непосредственную реализацию исполнительно-распорядительных функций не возлагалась на министерства и тем более инспекции. Иначе сохранятся сильные искажения мотивации, побуждающие создавать "своим" исполнителям тепличные условия, скрывать их просчеты, отдавать приоритет ведомственным интересам перед общественными.
Один из вариантов решения проблемы может предусматривать, что агентство создается при министерстве, однако:
функции (полномочия) обоих четко определены и не пересекаются, причем функциям, возложенным на агентство, соответствуют конкретные индикаторы качества и результативности исполнения;
агентство непосредственно подотчетно не тому или иному подразделению министерства (все они выполняют политические и регулятивные функции), а наблюдательному совету, создаваемому приказом министра, но включающего представителей разных ведомств и общественности;
руководство и сотрудники министерства не несут прямой ответственности за качество и эффективность работы агентства;
рационально определены параметры контроля за работой агентства, и сотрудники контрольных органов весомо поощряются за выявление случаев ненадлежащего выполнения полномочий.
Перенесение исполнительно-распорядительных полномочий на уровень агентств позволит ограничить отраслевую специализацию министерств даже в тех сферах, где государственный сектор оправданно преобладает. Это создаст возможность объединения ряда действующих министерств, что уменьшит объемы межведомственных согласований и улучшит координацию деятельности ФОИВ.
Технология и порядок подготовки проектов бюджета
Эффективная технология может быть следующей. Правительство определяет лимиты ассигнований (желательно на два-три года) каждому их государственных органов--главных распорядителей бюджетных средств. Те, в свою очередь, на основе собственных приоритетов распределяют полученные лимиты между подведомственными бюджетополучателями, а также собственный бюджет — между подразделениями организации (управлениями, департаментами). Подразделения распределяют ассигнования между низовыми звеньями (отделами).Каждое из структурных звеньев на основе ожидаемых лимитов ассигнований начинает составлять детальные вариантные планы своей работы, обращая основное внимание на обоснование конечных результатов, повышение результативности деятельности, возможной экономии средств. При этом планы могут предоставлять снизу вверх в нескольких вариантах. Например, план, укладывающийся в лимиты ассигнований, и план, требующий больших средств, но обеспечивающий значительный рост конечных результатов и результативности.
Рассмотрение руководством "плановых пакетов" подведомственных подразделений на основе приоритетов организации позволяет на следующем этапе бюджетирования перераспределить лимиты ассигнований. Это может происходить на каждом из уровней бюджетного процесса при подготовке проекта бюджета.
Условием сокращения финансирования отдельных ведомств в рамках их отдельных подразделений должно стать отсутствие внятных и результативных программ деятельности, отвечающих глобальным приоритетам, а не недостаток умения лоббировать свои интересы.
Показатели результативности и финансовая самостоятельность
Показатели результативности должны быть верифицируемы, то есть входить в статистическую отчетность, либо определяться на основе иных законодательно или нормативно установленных процедур.В качестве примера можно привести показатели результатов, устанавливаемых в так называемом регулятивном письме (бюджетном задании) для Национальной службы рынка труда. Например, одной из целей является обеспечение трудоустройства 70% впервые зарегистрированных безработных в течение 90 дней после прохождения ими переподготовки и профориентации. Другая цель — среднемесячное количество хронических безработных не должно превышать 42 тыс. человек. Следующая цель — ежемесячно создавать и находить 59 тыс. рабочих мест для инвалидов.
В Великобритании, например, индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных услуг, их доступности устанавливаются в гражданских хартиях. Правительственные органы и учреждения обязуются в них обеспечить гражданам определенный уровень общественных благ и услуг, возможность выбора и конкуренции, прозрачность и общественную эффективность государственных программ расходов. Помимо обязательств в хартиях устанавливаются штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов.
В Швеции показатели результатов и бюджеты отдельных государственных органов утверждаются в форме регулятивных писем. Показатели результатов, закрепляемые в письмах, формируются в процессе диалога членов кабинета министров с руководителями отдельных национальных служб и ведомств параллельно с подготовкой бюджетных ассигнований.
Планы государственных органов в полной мере должны быть сориентированы на достижение установленных для них результатов, а разработка бюджетов — на обеспечение конкретных функций, услуг и видов деятельности, а не на сложившуюся организационную структуру. Применение таких новых инструментов, как расчет издержек по видам деятельности (activity-based costing) и управления по видам деятельности (activity-based management), позволит выявить ненужные и экономически невыгодные задания, а значит, повысить эффективность деятельности.
Эффект от их использования может быть совершенно неожиданным, например, в конце 90-х годов при анализе издержек на содержание почтовой службы города Мельбурн было выявлено, что 92% общих расходов составляли издержки по организации процессов, ничего общего не имеющих с нуждами клиентов.
При исполнении бюджета государственные органы должны получить право оперативно менять структуру расходов, сохранять сэкономленные средства на следующий бюджетный год, а также использовать на условиях займа определенную часть средств бюджета будущего года. Иммунитет и самостоятельность бюджета создадут мотивацию к экономии средств, обеспечат непрерывность выполнения среднесрочных программ. Самостоятельность бюджета является условием своевременности и комплексности расходов.
В ряде случаев бюджетные полномочия ведомств должны быть ограничены. Это связано, например, с проблемой субсидиарной ответственности, когда государственные органы принимают решения и обязательства, финансовые последствия которых ложатся на государственный бюджет в целом.
Возмездность отношений и стимулирование
Отношения между государственными органами должны в перспективе стать возмездными (хозрасчетными), по крайней мере отчасти основанными на принципе возмещения издержек. В данном случае речь может идти об установлении расценок на внутренние услуги и специальных расчетных счетов, на балансе которых будет отражаться сальдо взаимных услуг. На первом этапе такого рода трансфертные цены и счета могут быть условными, то есть не предполагать реальных денежных расчетов. В дальнейшем они могут реально обеспечиваться из специальных резервных фондов. Эти финансовые инструменты помогут установить картину потоков взаимных услуг, определить направления разумной специализации ведомств.Значительный объем типовых внутренних услуг, оказываемых подразделением государственного органа другим органам, может быть основанием для выделения этого подразделения в самостоятельное юридическое лицо.
Показатели и параметры, по которым производится стимулирование организаций нижнего уровня, должны уточнять и дополнять показатели результативности для организаций верхнего уровня, а не противоречить им. Принцип матрешки важен для избежания конфликта интересов.
Необходимо, чтобы при приеме на работу и организации в оплате труда шире использовались контракты, в которых результаты премирования были бы обозначены четко и могли бы быть официально измеримы. Субъективные оценки сотрудников руководителем могут быть лишь одним из параметров, отнюдь не монопольным, в системах стимулирования труда.
При этом нужно иметь в виду, что общественное мнение лучше реагирует на внедрение новых систем вознаграждения, если оно сопровождается более сильной системой отчетности и деловой этики. Первое достигается с использованием контрактов, в которых заложены показатели качества, и схем отчетности, обеспечивающих широкой общественности ясную и динамичную информацию о сравнительных показателях эффективности и результативности государственных ведомств. Прозрачность бюджетов и деятельности организаций является условием общественной поддержки расширения финансовой самостоятельности государственных органов и роста оплаты труда государственных служащих.
Внутренний и внешний контроль
Еще одной важной задачей является улучшение системы внутреннего и внешнего контроля. Внешний контроль должен концентрироваться на качестве выполнения государственными органами их функций, проверять целевое использование средств, отслеживать эффективность бюджетных расходов, осуществлять ревизию контрактов и проч. Необходимо обеспечить его реальную объективность и независимость.Внутренний контроль направлен на предотвращение неэффективных решений и возможных нарушений бюджетных обязательств. Внутренний контроль крайне важен при децентрализации и деконцентрации системы государственного управления. Внутренний контроль может быть дополнен системой внутреннего арбитража, нацеленной на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов.