 | ||
Потерянный реформатор
Принято считать, что в истории дореволюционной России было всего два царственных реформатора — Петр I и Александр II. Реформы Александра II Освободителя, прежде всего крестьянскую и судебную, современники назвали Великими, поставив их даже выше петровских. К Петру I в русском обществе всегда относились неоднозначно. Славянофилы, например, обвиняли его в том, что он свернул с предназначенного России самим Провидением самобытного пути развития. И хотя Петр все же вошел в историю как Великий, случилось это в первую очередь благодаря его победе над Карлом XII и строительству Санкт-Петербурга.
Учреждение же Александром I Благословенным в начале XIX века одного за другим новых для России госучреждений — министерств, Комитета министров, Государственного совета, собственной Его Императорского Величества канцелярии, наконец, возвышение "упавшего в пренебрежении" при его предшественниках правительствующего Сената даже такой известный знаток чиновного мира, как архивист Леонид Шепелев, называет всего лишь модернизацией госаппарата.
Это слишком узкий взгляд. Александру I удалось провести в жизнь масштабную реформу российской власти, определившей ее лицо вплоть до первой русской революции 1905 года. Правда, проведение административной реформы в начале XIX века стало возможным благодаря не столько личным усилиям самого императора, сколько напору его немногочисленных либеральных сподвижников. Среди них особо выделялись два человека. Первый — граф Виктор Павлович Кочубей (в 1831 году он получил и княжеский титул), ставший первым министром внутренних дел. Современник Кочубея, поэт-сатирик и обер-прокурор Сената Иван Иванович Дмитриев, назвал его главой партии "молодых людей образованного ума, получивших слету понятие о теориях новейших публицистов и напитанных духом преобразований и улучшений". Второй — граф Михаил Михайлович Сперанский. Именно ему принадлежит идея создания Государственного совета как законосовещательного органа, он же первым в истории России кодифицировал (уже при Николае I) законодательные акты.
От Негласного комитета к Непременному совету
В юности, по свидетельствам мемуаристов, Александр был не чужд западноевропейским конституционным поветриям, что очень беспокоило его царственную бабку Екатерину II. Заняв в 1801 году престол после убийства заговорщиками его отца Павла I, молодой император поначалу не оставил либеральных воззрений. Он тут же создал из нескольких приближенных-либералов так называемый Негласный комитет. Туда вошли графы Виктор Кочубей, Петр Строганов, Николай Новосильцев и польский князь Адам Чарторыйский. Комитет просуществовал до 1803 года и успел подготовить планы министерской и сенатской реформ. Впрочем, либеральные устремления молодых царедворцев сдерживались более консервативными членами Непременного совета, также созданного в 1801 году (см. "Власть" #34). 8(20) сентября 1802 года Александр I издает указ об учреждении вместо петровских коллегий восьми министерств (см. справку). В течение следующих ста лет будет учреждено еще лишь четыре министерства, в частности госимуществ и путей сообщения. Тем же указом образован Комитет министров, своего рода правительство, а также усилены функции Сената, учрежденного еще Петром I в 1711 году. Последний стал высшим судебным органом Российской империи, а кроме того, в его составе появился первый (административный) департамент, отвечавший за карьерный рост чиновников вплоть до генеральских чинов (последними занимался уже лично государь).
В 1810 году Непременный совет переименовывается в Государственный (столетие Государственного совета празднуется тем не менее именно в 1901-м, а не 1910 году). Членами Госсовета по должности становятся все министры, остальных пожизненно назначает царь. Для обеспечения перекрестного контроля председатели департаментов Совета включаются в состав Комитета министров. Первым председателем Госсовета был назначен граф Румянцев. Комитетом министров руководил сам император.
В 1810-1811 годах функции министерств и Комитета уточняются и перераспределяются по инициативе Сперанского. Наконец, в 1812 году Александр I учреждает собственную Его Императорского Величества канцелярию, и на этом либеральный период его царствования заканчивается. Этот орган, ставший известным широкой публике только в 1826 году, когда он был подразделен на Первое (назначение высших чиновников), Второе (кодификация законов) и печально известное Третье (политический сыск — подробнее см. "Власть" #6 за 2001 год) отделения, был создан под графа Аракчеева и даже первое время размещался в его петербургском особняке.
Самодержавные министры
Таким образом, Александр I за первые десять лет своего царствования создает совершенно новую государственную машину, принципиально отличную от предшествующих ей систем отправления высшей власти. Министерская система без существенных изменений просуществовала до 1905 года, когда была дополнена премьером и Госдумой. Столь длительную устойчивость этой системы можно объяснить лишь тем, что она почти в полной мере отвечала потребностям того времени. Более того, ее главные характеристики востребованы и сейчас. Таких характеристик три.
Первая и самая главная — делегирование императором части своих властных полномочий министрам. Казалось бы, передел власти, да еще по инициативе самого самодержца, невозможен в принципе, так как нарушает самые основы самодержавия. Но это только на первый взгляд. Политическое и экономическое устройство государства к началу XIX века настолько усложняется, что Александр I сталкивается с дилеммой: либо не трогать устаревшую петровскую систему коллегий с их безответственностью и аппаратной неразберихой, предопределенной коллективными методами принятия решений, либо доверить министрам с жестко подчиненными им аппаратами министерств часть своей самодержавной власти.
При первом варианте пришлось бы самому государю входить во все тонкости госуправления. Решений от коллегий можно было ждать годами. При Петре (вначале) и Екатерине (в конце) эта система была еще работоспособной. Петра Великого хватало почти на все. Остальным занимался узкий слой придворной камарильи — своего рода тогдашних олигархов. Екатерину выручали талантливые фавориты. Александра же явно на все не хватило бы. И тогда наступил бы хаос.
Второй вариант был уже давно и успешно опробован во Франции и Англии. Более того, переход к абсолютной монархии во Франции при Людовике XIV Солнце и конституционной в Англии после "Славной революции" 1688 года был бы просто невозможен без создания верхнего, министерского эшелона бюрократии.
Отсюда вытекает вторая сущностная характеристика министерской системы — универсальность, которая объясняется положенными в ее основу принципами. С одной стороны — это жесткое единоначалие, что усиливает исполнительскую дисциплину. С другой — делегирование полномочий сверху вниз, что стимулирует коллективный поиск наиболее эффективных решений. В принципе эту систему можно эффективно использовать почти при любом политическом режиме, кроме тоталитарного. В последнем случае прежде всего необходим разветвленный партийный аппарат, так как только он способен проконтролировать каждого члена общества.
Наконец, третья важная характеристика российских министерств в XIX--начале XX века: они (в отличие, скажем, от более поздних советских ведомств) были построены не по отраслевому, а по функциональному признаку. Иными словами, ориентированы не на управление определенной совокупностью объектов, а на выполнение поставленных высшей властью задач. Кстати, именно поэтому число царских министерств росло так медленно: задач у тогдашней власти было не так много, как у нынешней. При этом современные историки считают, что утверждение о засилье чиновников в царской России — это некоторое преувеличение. Не так уж и много их было нужно.
По подсчетам руководителя Федеральной архивной службы Владимира Козлова, в момент создания министерств штатная численность их служащих составляла 190 человек. Всего же в 1802 году в Российской империи было 13,26 тыс. табельных чиновников. В 1847 году общее число чиновников увеличилось до 61,5 тыс. В 1913 году их стало почти 253 тыс. человек. Однако, как подчеркивает архивист Козлов, плотность чиновников в России в XIX веке была в несколько раз ниже, чем во Франции и Англии. В 1826 году на каждую тысячу жителей их приходилось: в Англии — 4,1, во Франции — 4,81, а в России — 1,3.
Министерская олигархия
Однако в полной мере в царской России все же не смогли использовать преимущества министерской системы управления. У нее не было верхнего уровня. Некому было проводить согласование позиций и интересов министров, чем, как правило, занимаются премьеры. Первый же премьер-министр (С. Ю. Витте) появился в России только в 1905 году. Комитет министров от Александра I до Николая II, строго говоря, нельзя назвать правительством. Во-первых, до Александра II Комитет возглавлялся лично государями, которые не стремились собирать его заседания слишком часто. Во-вторых, полномочия Комитета были смешаны с функциями Государственного совета и Сената. Наконец, перед отдельными министрами и не ставили задачу согласовывать свои интересы и вырабатывать совместную позицию. Наоборот, это считалось со времен кардинала Мазарини крайне опасным. Как известно, французский кардинал советовал юному Людовику XIV не назначать себе первого министра, чтобы личность премьера не затмила личности государя. В России XIX века этого тоже очень боялись. Последняя императрица Александра Федоровна была уверена в том, что введение премьерской должности даже опаснее учреждения парламента, и предупреждала Николая, что, назначив премьером Витте, он может начать отсчитывать дни до своей политической смерти.
Многие высшие чиновники царской России были недовольны незавершенностью министерской реформы Александра I. Министр внутренних дел в начале 1860-х годов, председатель Комитета министров Петр Валуев с раздражением отмечал в дневнике: "Наше правление — министерская олигархия ... Никогда еще центральная власть не была так раздроблена, как теперь. Внутренняя текущая администрация в руках министров, по частям". В результате уменьшить до приемлемого уровня чиновничью волокиту ни Александру I, ни его преемникам не удалось. В министерствах, которыми управляли энергичные министры, решения принимались достаточно быстро, но потом согласования на уровне Комитета министров, Госсовета и государя могли длиться годами. Приходилось искать обходные пути. Известная финансовая реформа Витте (1897 год) была проведена не через Комитет министров и Госсовет, а через мало даже тогда известный орган — Комитет финансов.
КОНСТАНТИН СМИРНОВ
 | ||
 | ||
 | ||
 | ||
 | ||
 | ||
 | ||
 | ||
Поэтом можешь ты не быть, но замминистра быть обязан
Редкий русский писатель не обличал в своих книгах бездушие и абсурдность чиновничьего мира. Тем не менее многие из них были государственными служащими, а некоторым удалось сделать весьма успешную карьеру.
 | ||
| Наиболее ярко тема обличения госаппарата представлена в творчестве Гоголя (на иллюстрациях к его комедии "Ревизор" сверху вниз слева направо: городничий Антон Антонович Сквозник-Дмухановский с просителями и без, попечитель богоугодных заведений Артемий Филиппович Земляника, городской помещик Петр Иванович Бобчинский, полицейский Держиморда, петербургский чиновник Иван Александрович Хлестаков в местном обществе). Сам Гоголь, хотя и ненавидел ходить в присутствие, все-таки дослужился до столоначальника | ||
Из русских классиков наиболее блестящую карьеру сделал Гавриил Романович Державин. Выйдя в отставку из армии, Державин стал служить в Сенате. А уже через три года он был назначен советником первой экспедиции, занимающейся государственными доходами. Карьерному взлету способствовала публикация в 1782 году оды "Фелица". В образе идеальной правительницы Востока легко узнавалась русская императрица. Екатерина пожаловала автору 500 червонцев в золотой табакерке с надписью "От Киргиз-Кайсацкой царевны Фелицы — мурзе Державину". Вскоре поэта назначили губернатором в Олонец, а через год он был уже тамбовским губернатором.
Впрочем, там его карьера споткнулась: после четырех лет службы он был вызван в столицу и отдан под суд по обвинению в злоупотреблениях. К счастью для русской поэзии, Державина оправдали, и лишь стихотворение "Властителям и судьям" напоминает об этом событии:
Не внемлют! Видят — и не знают,
Покрыты мздою очеса.
Злодейства землю потрясают,
Неправда зыблет небеса.
Затем Державин вернулся на службу, получил в 1793 году чин действительного статского советника и стал сенатором. Он поднялся по должностной лестнице до второго министра при Государственном казначействе, успел послужить министром юстиции в первом кабинете министров и, выйдя на покой, вел сибаритскую жизнь в имении Званка, свидетельством которой осталось знаменитое стихотворение "Жизнь званская".
Чем понимать Россию
Дипломатическая карьера Федора Тютчева складывалась не особенно удачно. Приехав в 1822 году в Мюнхен в русскую миссию, в течение шести лет он лишь входил в курс дел и готовился к самостоятельной деятельности. Наконец, в 1828 году он стал первым секретарем посольства. В 1829 году, после получения Грецией независимости, началась дипломатическая война между Россией и Англией за влияние в Греции, в которой Тютчев принял живое, но не слишком плодотворное участие. Впрочем, для Тютчева интересы России на Балканах не ограничивались взаимоотношениями с Грецией. Его волновала идея объединения всех православных и в первую очередь славянских народов Балкан.
Теме возрождения православной империи со столицей в Константинополе посвящены многие стихотворения камергера Федора Тютчева:
И своды древние Софии
В возобновленной Византии
Вновь осенят Христов алтарь.
Пади пред ним, о царь России,
И встань как всеславянский царь.
По собственной инициативе Тютчев выпустил на французском языке серию статей, объединенных темой "Россия и Запад". А стихотворный вывод, который сделал Тютчев ("умом Россию не понять"), можно расценивать и как констатацию его профессионального бессилия. Ведь чем, как не взаимопониманием с другими народами и государствами, должен быть озабочен дипломат?
В свободное от особых поручений время
Павел Иванович Мельников писателем себя не считал: чиновник для особых поручений при нижегородском губернаторе иногда пописывал на досуге и даже, случалось, издавал свои произведения под псевдонимом Андрей Печерский, однако литературные опусы возникали скорее как побочный результат исполнения служебных обязанностей. По службе Павел Иванович занимался наблюдением за старообрядцами. Опытный чиновник, Мельников умел считать взгляды начальства своими собственными и доводил их до крайности. В царствование Николая I государственная политика по отношению к старообрядцам была очень жесткой. И Мельников предлагал, например, детей от браков, совершенных священниками, перешедшими в старообрядчество, отнимать у родителей. С воцарением Александра II началась общая либерализация, и Мельников призывал уже к веротерпимости.
Настоящим писателем Мельников стал, выполняя служебное задание. В 1861 году сын Александра II Николай Александрович совершал путешествие по Волге. Мельников сопровождал цесаревича в качестве знатока истории края. Николай был очарован рассказами о жизни старообрядцев Поволжья и предложил Павлу Ивановичу написать об этом книгу. Мельников пытался отказаться, однако наследник настаивал: "Непременно напишите. Я за вами буду считать в долгу повесть о том, как живут в лесах за Волгой". Николай Александрович скончался через два года после этого разговора, а через десять лет П. И. Мельников напечатал в "Русском Вестнике" обещанный роман. Назывался он, как и повелел цесаревич, "В лесах".
Самый талантливый из цензоров
Иван Александрович Гончаров обязан карьерным взлетом либеральной эпохе первых лет царствования Александра II. Новые времена требовали, чтобы в цензурном комитете сидел чиновник с человеческим лицом. Должность предложили Ивану Александровичу. Трудно сказать, что побудило Гончарова принять это предложение: высокое жалование или возможность влиять на литературный процесс.
В либеральные времена Гончаров славился либерализмом, а по мере закручивания гаек его отзывы становились все более жесткими. Именно тогда в литературных кругах появилась "молитва русских писателей":
О, ты, кто принял имя Слова!
Мы просим Твоего покрова.
Избави нас от похвалы
Позорной "Северной пчелы"
И от цензуры Гончарова.
Карьера Гончарова складывалась вполне успешно, и когда в 1865 году было образовано главное управление по делам печати, ведавшее деятельностью цензоров, действительный статский советник Гончаров вошел в его состав. Профессия не может не накладывать отпечатка на миропонимание, и радикальная часть общества увидела в романе "Обрыв", который писался в свободное от цензурирования время, карикатуру на молодое поколение. Цензор Гончаров искренне недоумевал по этому поводу: он видел будущее страны в молодом поколении госслужащих, пришедших в свои департаменты на волне преобразований Александра II. Для русской литературы XIX века, посвятившей себя тем, кто живет вопреки воле государства, это был взгляд уникальный.
Выполняя высочайшую волю
Чиновную карьеру Николай Лесков начал в 17 лет, когда занял место канцелярского служащего Орловской уголовной палаты, а продолжил в Киеве, где служил помощником столоначальника по рекрутскому столу ревизского отделения, то есть, говоря по-нынешнему, контролировал призыв в армию. Эта работа позволяла юноше, думающему о литературной карьере, познакомиться с жизнью провинции. Характер службы во многом определил сюжеты лесковских рассказов, в основе которых часто лежат судебные казусы. Затем Лесков оставил службу, но литературная слава заставила его возобновить отношения с государством. В 1877 году императрица Мария Александровна, прочитав роман "Соборяне", поделилась своими восторгами с министром государственных имуществ Петром Александровичем Валуевым. В тот же день Валуев назначил Лескова членом особого отдела учебного комитета министерства народного просвещения по рассмотрению книг, издаваемых для народа. Литературное качество этих книг оставляло желать лучшего, и Николай Семенович сам начал писать для народа, в результате чего появился цикл его переложений известных сюжетов.
Вице-губернатор одного города
Государственная карьера обличителя пороков государственных и бичевателя общественных М. Е. Салтыкова-Щедрина складывалась более чем благополучно. Начавшего службу в канцелярии военного министра Салтыкова вскоре отправили в Вятку, но и там он занял должность канцелярского чиновника при губернском правлении. Вершиной карьеры стало назначение его в 1858 году рязанским вице-губернатором, а через два года — тверским. Многолетняя служба при губернаторах дала писателю возможность не только увидеть своих героев, но и жить среди них: "Густой мрак окутывал улицы и дома, и только в одной из комнат градоначальнической квартиры мерцал... зловещий свет. Проснувшийся обыватель мог видеть, как градоначальник сидит, согнувшись, за письменным столом, и все что-то скребет пером... И вдруг подойдет к окну, крикнет не потерплю! — и опять садится за стол, и опять скребет..." Несмотря на убедительность сатиры Салтыкова-Щедрина, она вызывает смешанное чувство: слишком уж хорошо он вписался в чиновничью систему своего времени.
АЛЕКСАНДР МАЛАХОВ