Идея перевода госаппарата на принципы корпоративного управления лишь на первый взгляд полностью рациональна — на деле публичная власть, в которой управленческие процессы устроены так же, как в АО, вряд ли когда-либо будет возможна. Исследованию вопроса посвящена совместная работа Центра стратегических разработок (ЦСР) и Высшей школы экономики (ВШЭ) — в ней авторы предлагают увязать полномочия органов власти в РФ с ресурсами, предоставляемыми в их распоряжение.
Заместитель главного редактора Дмитрий Бутрин
Фото: Денис Вышинский, Коммерсантъ / купить фото
Главная идея ЦСР и ВШЭ — гибкий размер госаппарата в РФ: численность чиновников в стране предлагается привязать к объему исполняемых ими функций. Основную проблему, которую призвана решить предложенная идея, во многом предлагается создать по инициативе самого ЦСР: реализация идей команды Алексея Кудрина, а также реформы контрольно-надзорной деятельности (сокращение избыточного контроля, радикальное дерегулирование, принцип «государство как платформа», «административный трибунал») должны привести к сокращению сотен госфункций. Но, констатируют в ЦСР и ВШЭ, если все оставить как есть, никакого сокращения чиновников не произойдет, не будут уменьшены и бюджеты министерств и ведомств, издержки на обеспечивающие функции, госзаказ и подведомственные структуры. Государство в России (да и не только) не умеет того, что с легкостью проделывает любая частная компания,— «резать косты» и сокращать персонал: функции в государстве существуют отдельно от ресурсов.
К сожалению, и авторы это признают, весь анализ ВШЭ этой ситуации основывается на количественных измерениях полномочий госаппарата. Так, в среднем у федерального министерства в РФ 240 полномочий, у службы — 109, у агентства — 70. Самое обеспеченное полномочиями ведомство — Минэкономики (495), наименьшее число функций у Службы внешней разведки (25). На деле это не значит почти ничего: авторы работы честно констатируют, что четких определений «полномочия» и «функции» госоргана нет. Считать же расходы на новые полномочия, что бы это ни было, госструктуры умеют. Однако при сокращении госфункций (например, при сокращении лицензирования в 2014–2017 годах) госаппарат меньше не становится. Соответственно, идея ЦСР и ВШЭ в том, чтобы зафиксировать реестр госфункций и создать после аудита при Минфине систему привязки полномочий к обеспечению, а в перспективе — к гибкой численности госаппарата.
Подробного описания того, как будет работать механизм, в работе нет, и понятно почему. Главный, неотменимый механизм «рубки костов» в АО — сокращение прибыли. Государство, пока у него есть налоги (и инфляционный налог ЦБ),— это некоммерческая организация с ограниченным лишь политически оборотом. Протез ноги может быть похож на ногу, но ногой никогда не станет. Публичная власть, какие протезы совета директоров и собственника для нее ни придумывай, не исключение.