Президент РФ Владимир Путин подписал поправки в Налоговый кодекс, впервые вводящие непосредственно в законодательство прямой запрет на налоговые злоупотребления. Новыми положениями, в частности, новой статьей НК 54–1, предусмотрен отказ в налоговых преференциях в случае создания налоговых схем, направленных на неуплату налогов, а также закреплены критерии тех сделок и операций, которые будут считаться обоснованными в целях налогообложения. О том, как проходило обсуждение и принятие закона, “Ъ” рассказал заместитель руководителя Федеральной налоговой службы (ФНС) Сергей Аракелов.
Заместитель руководителя ФНС Сергей Аракелов
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ / купить фото
— Президент подписал закон о налоговых злоупотреблениях. На сколько было необходимо законодательное закрепление этих положений?
— Налоговый кодекс изначально разрабатывался для добросовестных налогоплательщиков. Нормы, которые свидетельствовали о злоупотреблении, в законодательстве отсутствовали. Необходимо было закрепить именно в законе основные принципы, которые помогли бы как налогоплательщикам, так и налоговым органам понимать «правила игры». Ведь большинство налогоплательщиков готовы соответствовать предъявляемым требованиям налогового законодательства. Разработка поправок в Налоговый кодекс, содержащих концептуальные принципы, стало объективной необходимостью. Такие нормы есть во многих зарубежных странах. Внесение специальных антиуклонительных норм в национальное законодательство, как указывает ОЭСР в своем докладе о размывании налогооблагаемой базы и выводе прибыли из-под налогообложения (план BEPS), является одной из мер по предотвращению неуплаты налогов.
— Многие налоговые консультанты высказывались о целесообразности простого копирования (переноса) текста постановления ВАС РФ №53 о необоснованной выгоде в Налоговой кодекс. Почему законодатель не пошел по такому пути?
— Постановление №53 было ориентиром, призванным упорядочить подходы судов по вопросу необоснованной налоговой выгоды. Введенные критерии и понятия многие годы развивались в рамках судебной практики: «деловая цель», «невозможность реального совершения операций», «отсутствие необходимых условий». По многим из них так и не было достигнуто определенности. Все мы помним, как долго и по-разному развивалась практика по «непроявлению должной осмотрительности и осторожности». Широкое усмотрение многих понятий, а также огромное количество судебных решений по различным фактическим обстоятельствам затрудняло единообразное применение выработанных правоприменительных подходов. За последние годы в правоприменительной практике сформировались многочисленные подходы к оценке доказательственной базы, определению признаков недобросовестности налогоплательщика, расчетам полученной необоснованной налоговой выгоды, были выработаны определенные правовые позиции на уровне Верховного суда РФ и ФНС России, которые необходимо было обобщить. Единственно правильным решением, на мой взгляд, было разработать единые и понятные признаки, которые будут свидетельствовать о фактах злоупотреблений.
— Работа над законопроектом началась много лет назад, и за это время он претерпел значительные изменения. Как вы оцениваете итоговый результат?
— В законе удалось закрепить наиболее бесспорные правовые позиции. В нем нашли отражение два основных принципа. Поправки, в которых речь идет об искажении сведений о фактах хозяйственной жизни, об объектах налогообложения, описывают умышленные действия налогоплательщика. Законодателем введен запрет на применение налоговых схем, когда налогоплательщик совершает умышленные действия, направленные на неуплату налогов. Второй принцип связан с пресечением использования в своей деятельности фирм-однодневок. В этих положениях говорится о том, что в целях налогообложения могут быть учтены только сделки (операции), соответствующие двум критериям: основной целью их совершения не должна быть неуплата налога, а также она должна быть выполнена заявленным контрагентом (первого звена).
Таким образом, в законе исключен формальный подход. Исключено широкое и неопределенное понятие «непроявление должной осмотрительности». Ведь любые оценочные понятия и открытые перечни позволяют злоупотреблять как налоговому органу, так и налогоплательщику. Необходимо будет исходить только из реальности осуществляемых налогоплательщиком сделок (операций). Отход от формальных критериев и закрепление ограниченного числа случаев, когда действия налогоплательщика расцениваются как недобросовестные, позволило законодателю ввести полный отказ в расходах и вычетах в случае установления и доказывания таких фактов. Тем самым достигнут определенный баланс интересов государства и бизнеса, поэтому результат может быть оценен как положительный.
— Закон направлен на исключение использования в своей деятельности компаний-однодневок. Речь идет о повышенной ответственности за своих контрагентов?
— Цель законопроекта действительно не только в запрете получения налоговых выгод при совершении умышленных действий, направленных на неуплату налогов, но и в пресечении использования в деятельности фирм-однодневок. С этой проблемой должно бороться не только государство.
Если мы хотим создать здоровую конкурентную среду, бизнес-сообщество также должно взять на себя повышенные обязательства и ответственно отнестись к новым требованиям.
Ведь речь в законе не идет о втором, третьем и дальнейших звеньях контрагентов по цепочке, о которых налогоплательщик может объективно не знать. Налогоплательщик должен понимать, с кем он непосредственно заключает договор, имеет ли контрагент опыт, возможность исполнения этого договора, будут ли работы реально выполнены. Согласитесь, довольно странно звучит утверждение, что налогоплательщик не обязан проверять компанию, с которой собирается, например, заключать контракт, серьезно влияющий на его финансовую деятельность. Уже сегодня большинство участников хозяйственного оборота исходя из своих возможностей организуют систему контроля по отбору контрагентов. И мы видим, что случаев использования фирм-однодневок становится все меньше. Количество таких технических компаний ежегодно значительно снижается. Кроме того на сегодняшний день многие данные о налогоплательщиках являются открытыми. Это дает новые возможности для оценки собственных рисков и соответствия своей деятельности требованиям закона.
— ФНС уже многое делала для того, чтобы добросовестные налогоплательщики могли обезопасить себя при выборе контрагентов: сервисы, сокращение перечня сведений, составляющих налоговую тайну.
— Да, помимо единых реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, есть информационные базы, содержащие сведения о лицах, в отношении которых факт невозможности участия в организации установлен в судебном порядке; о лицах, не представляющих отчетность, лицах с массовыми учредителями, с массовыми руководителями, а также реестр дисквалифицированных лиц. На сайте ФНС России работает доступный для всех сервис «Риски бизнеса: проверь себя и контрагента».
Вы знаете, что с прошлого года не являются налоговой тайной сведения о численности организации, задолженности, сведения об уплаченных налогах, доходах, расходах. Поправки в НК РФ о расширении сведений, не составляющих налоговую тайну, принимались для налогоплательщиков, чтобы помочь при выборе контрагентов. Этот год Федеральная налоговая служба разрабатывала специальный сервис и порядок размещения таких сведений на нашем сайте. С 25 июля 2017 года будут открыты основные данные обо всех юридических лицах России. Существование такого открытого ресурса станет важным инструментом при реализации нового закона о злоупотреблениях. Налогоплательщики до совершения сделки будут иметь возможность собрать достаточную информацию о своем контрагенте, чтобы провести его юридическую проверку и определить возможность выполнения обязательств по договору.
— Как бы вы прокомментировали оценку некоторых налоговых консультантов, которые считают, что закон дает налоговым органам новые полномочия?
— Такие утверждения совершенно неверны. Законом закреплен запрет на учет налогоплательщиком в целях налогообложения операций и сделок, которые подпадают под «критерии порочности», установленные новыми положениями. Это операции и сделки, имеющие основной целью неуплату налога, а также нереальные сделки. При этом закреплено, что такие факты доказываются налоговыми органами только в ходе налоговых проверок. Тем самым соблюдается принцип презумпции добросовестности налогоплательщика, порядок доказывания налоговыми органами факта совершения правонарушения и порядок обжалования таких решений. Таким образом, речь идет не о предоставлении налоговым органам новых широких полномочий, новые нормы касаются установления фактов злоупотреблений в рамках уже существующих процедур налогового контроля.
— Повлечет ли закрепление в Налоговом кодексе РФ норм по налоговым злоупотреблениям волну кардинально новой правоприменительной практики?
— Суть доктрины необоснованной налоговой выгоды и положений о запрете налоговых злоупотреблений одна. Это отказ в налоговых преференциях (расходах, вычетах), в случае совершения налогоплательщиком недобросовестных действий, направленных на уменьшение своих налоговых обязательств, и отсутствия реальности сделок (операций). Практика по доказыванию таких действий сформирована и не вызывает споров и непонимания у налоговых органов и налогоплательщиков. Более того еще до выхода закона, в марте этого года Федеральная налоговая служба довела до территориальных налоговых органов единую позицию по спорам, связанным с доказыванием обстоятельств получения необоснованной налоговой выгоды, в котором ориентировала отказаться от формального подхода, руководствоваться принципом приоритета существа над формой и доказывать именно нереальность операций. Позиция Федеральной налоговой службы заключается в том, что формальные претензии к поставщикам при отсутствии фактов, опровергающих реальность совершения операции, не свидетельствуют о злоупотреблениях. Именно поэтому можно утверждать, что, несмотря на появление новых норм, которые объективно повлекут новую судебную практику, она не станет неожиданной для налогоплательщиков, налоговых органов и судов.
— Обсуждение законопроекта проходило в том числе с участием ведущих налоговых экспертов и представителей крупного бизнеса? Были ли сложности при доработке законопроекта?
— Подготовка данного законопроекта проходила более трех лет. На состоявшихся заседаниях экспертного совета при комитете по бюджету и налогам Государственной думы представители бизнеса высказывали свои опасения и предложения. Со своей стороны, Федеральная налоговая служба многократно проводила встречи с представителями ведущих юридических и консалтинговых компаний, бизнеса и научного сообщества. Основная претензия бизнеса была: исключить возможность отказа в расходах и вычетах по неустановленным и неуполномоченным лицам. После долгих обсуждений пришли к согласию, что доказывать необходимо только факт нереальности выполнения операции заявленным в документах контрагентом. В законопроекте появились положения, согласно которым формальные претензии к контрагентам (опросы должностных лиц, нарушение контрагентам законодательства и др.) не являются самостоятельным основанием для отказа учитывать расходы и заявлять вычеты по сделкам. Это было сложная, но продуктивная работа.
— Будет ли ФНС доводить до территориальных налоговых органов разъяснения по применению новых положений?
— Да, ФНС России планирует подготовить и довести до территориальных органов позицию законодателя, чтобы достичь единообразия в применении норм по злоупотреблениям.
— Как вы оцениваете, не повлечет ли принятие закона увеличение споров по злоупотреблениям?
— Мы все же считаем, что эти вопросы не будут массовыми. За последние годы произошел серьезный переход от количества к качеству. Основными вопросами, которые сейчас затрагиваются в налоговых проверках и которые являются приоритетными, являются случаи применения налогоплательщиками умышленных налоговых схем с использованием взаимозависимых и подконтрольных компаний, а также факты злоупотреблений в рамках применения норм международных соглашений.
Кроме того, каждый год количество проверок снижается порядка на 30%. Необоснованные претензии налоговых органов снимаются на этапе досудебного обжалования. Эффективность системы «внутренних пересмотров» своих собственных решений отмечают как налоговые консультанты, так и бизнес-сообщество. За годы внедрения механизма досудебного урегулирования налоговых споров количество жалоб сократилось на одну треть. За последние семь лет мы практически в десять раз сократили судебные споры. Сейчас в год рассматривается всего лишь около 10 тыс. судебных дел, и это соответствует уровню доведения споров до судов в наиболее развитых странах. С этим и связана высокая эффективность судебной работы ФНС России. И мы не собираемся отходить от тенденции снижения споров, так как это не в наших интересах.
Закрепление норм о злоупотреблении в Налоговом кодексе устранило многолетний пробел в законодательстве. Такая гармонизация повлечет определенность в вопросе оценки добросовестности действий налогоплательщиков.
Мы должны учитывать, что основная цель данного закона не дополнительные доначисления, а создание добросовестной бизнес-среды и исключение недобросовестной конкуренции.