За госзаказы во всем мире идет ожесточенная борьба. Ведь считается, что государство никогда не обанкротится и по своим обязательствам заплатит, а потому на сделках с государственными организациями и бюджетными учреждениями прогореть невозможно. В России, однако, все далеко не так.
Оговоримся сразу: государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, являются коммерческими организациями. Они сами платят по своим долгам и в принципе могут стать банкротами. Федеральные казенные предприятия, которых у нас немного,— тоже коммерческие структуры (правда, с особым статусом).Другое дело — бюджетные учреждения: детские сады, школы, дома культуры, вузы, больницы, воинские части, органы власти. Все это — организации некоммерческие, находящиеся в собственности государства либо муниципальных образований. На них не распространяется законодательство о банкротстве, собственник контролирует их деятельность и отвечает по их долгам. Проблем между тем возникает великое множество.
Самофинансирование
Дело в том, что государство не может выделять этим учреждениям по смете столько денег, сколько нужно. Поэтому учреждениям было позволено зарабатывать самим, занимаясь коммерцией. Доходы от нее "поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе" (пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса РФ). Получается двойная бухгалтерия, несколько банковских счетов и полная неразбериха в вопросах, что считать предпринимательской деятельностью учреждения, какое имущество можно для этой деятельности использовать и, главное, какие права получает учреждение на имущество, приобретенное с собственных доходов.На имущество, предоставленное собственником, учреждение имеет право оперативного управления, то есть может сдавать его в аренду лишь с согласия собственника. Ограничения, впрочем, мало кого стесняют: практически в каждом научном учреждении или государственном вузе квартирует коммерческая фирма или близкое по профилю негосударственное образовательное учреждение. Помещения, являющиеся госсобственностью, сдаются в аренду по рыночным ценам. Для этого, безусловно, требуется согласие собственника (без него сделка окажется ничтожной), но, судя по всему, собственник его дает. Более того, в Госдуму внесен законопроект, предлагающий для государственных научных учреждений отменить и эту "формальность".
Арендная плата при этом поступает не в бюджет. Вузам закон разрешает использовать эти средства на "обеспечение и развитие образовательного процесса", научные учреждения вправе развивать материально-техническую базу. В любом случае арендными доходами учреждения распоряжаются самостоятельно.
Правовой статус таких доходов вызывает споры. Одни считают, что бюджетные учреждения ничего в собственности иметь не могут, и все, включая арендные деньги, должно идти в бюджет. Учреждения, наоборот, стремятся закрепить в законе свое право собственности, например, на имущество, получаемое в дар (как сделали те же вузы). Но здесь важен практический вопрос: в каких случаях платить по обязательствам должно государство, а в каких — учреждение из собственных средств?
Евроремонт и госбюджет
Помимо доходов от аренды есть способы прямой перекачки государственных средств. Например, учреждения могут вступать в сговор с коммерческими организациями: некая фирма делает в кабинете чиновника евроремонт, поставляет дорогую мебель и выставляет счет. Денег у учреждения, конечно, нет, но по закону субсидиарную ответственность за него несет его собственник, который за все и должен платить.С оплатой, впрочем, не все так однозначно. Субсидиарная ответственность предполагает, что требование об уплате долга должно сначала предъявляться учреждению, и только при недостаточности средств на его счете взыскивать деньги можно с собственника. В этом направлении и складывается практика арбитражных судов. Сравнительно недавнее дело (август 2001 года): училище задолжало вневедомственной охране, и Арбитражный суд Республики Коми постановил взыскать всю сумму долга с Министерства образования РФ, осуществляющего функции собственника. Президиум Высшего арбитражного суда это решение отменил, указав, что училище вело предпринимательскую деятельность и, несмотря на нехватку бюджетных средств, могло заплатить по долгам из своих доходов. Позиция обозначилась четко: сам зарабатываешь — сам и плати. При таком подходе, правда, учреждение становится похожим на коммерческую организацию.
Не менее сложный вопрос — разграничение обязательств учреждения, которые связаны с его основной деятельностью (финансируемой из бюджета), и обязательств коммерческого характера. Ни законодательство, ни судебная практика сколько-нибудь четких подходов не выработали. Суды не выясняют характер договора, заключенного учреждением, и получается, что субсидиарная ответственность собственника распространяется на платежи хотя бы за тот же евроремонт.
Лимиты ответственности
Злоупотребления со стороны учреждений и утечку бюджетных средств, конечно, требовалось остановить. Для этого придумали лимиты бюджетных обязательств (статья 250 Бюджетного кодекса РФ в редакции от 5 августа 2000 года): договоры учреждений оплачиваются из бюджета исключительно в рамках лимита, и только на "лимитные" обязательства распространяется субсидиарная ответственность собственника. Если нет лимита, нечего и договор заключать. Статья 129 закона о бюджете на 2002 год позволяет даже признать сверхлимитный договор бюджетного учреждения недействительным по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства.Однако лимиты породили другую крайность — известные всем бесконечные отключения электроэнергии в воинских частях, больницах, других социальных учреждениях. Причины столь же банальны, сколь абсурдны: либо учреждение вовремя не получило лимиты от своего министерства (лимиты должны доводиться до каждого учреждения в начале года в объеме 100%), либо заложенные в бюджет средства не учитывали рост тарифов. Первое обстоятельство блокирует работу учреждения, второе ведет к появлению задолженности, оперативно погасить которую невозможно из-за отсутствия средств в бюджете. При этом воинской части, например, в аренду сдать нечего. Неудивительно, что поставщики электроэнергии не жаждут иметь дело с такими "непотопляемыми" клиентами. Вдобавок штрафные санкции за просрочку оплаты к учреждениям не применишь.
После бала
Исполнение решения суда о взыскании денег с учреждения — тоже целая история. В прошлом году правительство утвердило специальные правила взыскания (постановление от 22 февраля 2001 года #143). Согласно правилам, орган федерального казначейства взыскивает деньги с бюджетного счета должника "в пределах остатков объемов финансирования". Если денег не хватает, исполнительный лист возвращается взыскателю, который вправе попытаться через Минфин получить недостающее с "главного распорядителя средств федерального бюджета" (например, с профильного министерства). Это должно делаться только в рамках лимитов бюджетных обязательств, и казначейство начинает проверять, носило ли обязательство учреждения коммерческий характер. Если выясняется, что обязательство было коммерческим, казначейство старается взыскать деньги с внебюджетного счета учреждения (в конце 2001 года от учреждений потребовали перевести в казначейство все свои счета). Впрочем, когда есть решение суда о взыскании средств с учреждения, платить рано или поздно приходится государству.В целом все напоминает банкет в ресторане, к концу которого гости начинают выяснять, кому же платить. Проблема усугубляется отсутствием четкого разграничения собственности между федерацией, ее субъектами и муниципалитетами — подчас сложно определить, кто является собственником учреждения. Деньги-то, может быть, и есть. Вопрос — где и чьи именно.
ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА