заместитель министра финансов РФ, начальник Главного управления федерального казначейства
"Все министерства завалены исками по долгам учреждений"— В 2000 году были введены лимиты бюджетных обязательств. Что они означают и как устанавливаются?
— Лимиты — это объем прав бюджетного учреждения на принятие обязательств, оплачиваемых из федерального бюджета. Рассчитываются они исходя из финансовых возможностей и политики государства. Законодательно установленные объемы бюджетных обязательств направляются министерствам и ведомствам — главным распорядителям бюджетных средств, а они распределяют их по подведомственным учреждениям. При этом все средства бюджета расписываются по определенным кодам экономической классификации, единым для всех: выделяются расходы на отопление, электроэнергию, виды закупок и т. д. По идее, в начале года каждое учреждение должно получить стандартный по форме документ — объем прав на принятие конкретных бюджетных обязательств, где каждому коду соответствует годовая сумма с поквартальной разбивкой. Только после этого бюджетное учреждение может заключать договоры.
— А что получается на практике?
— Происходит ряд сбоев. Во-первых, лимиты учреждениям поступают с опозданием: в январе и феврале 2002 года они были доведены лишь на 11%. Лимиты застревают в территориальных подразделениях министерств, а наверху даже не знают, что до конкретных учреждений они не дошли, и начинают перечислять деньги на оплату договоров. Деньги приходят в органы казначейства, но лимиты бюджетных обязательств не представлены, никакой оплаты быть не может, деньги висят на счетах. Всплеск кассовых расходов, произошедший в декабре 2001 года, показал неэффективность существующей системы финансового администрирования в большинстве министерств и ведомств. Во-вторых, учреждения, получив лимиты, сами не торопятся заключать договоры — даже на потребление электроэнергии (эти договоры казначейство отслеживает). Так что суммы договоров намного меньше объемов лимитов.
— В чем причина?
— Возможно, уповают на то, что социальный сектор никто отключать не будет. Или лимиты превышают потребности.
— Но все же, наоборот, жалуются на их нехватку...
— Проблема скорее в неграмотности их распределения: куда-то министерства направляют слишком много, а где-то стон стоит из-за нехватки.
— Может, система лимитов вообще ошибочна?
— Нет, это единственно возможная система, которая позволяет обеспечить соответствие обязательства, принимаемого от имени государства, тем бюджетным ассигнованиям, которые предусмотрены законом. Конечно, трудностей много. Скажем, учреждению выделены средства на закупку оборудования, срок оплаты в декабре. Учреждение должно в июне объявить тендер, провести его, определить победителя и заключить договор с условием оплаты в декабре. Так происходит? Да ничего подобного! В декабре, получив деньги, учреждение только начинает проводить тендер. Деньги в результате висят. В общем, к введению лимитов многие оказались просто не готовы.
— Как быть, если уровень инфляции превысил расчетный, цены выросли и лимитов учреждению не хватило?
— Средства должно изыскать то министерство, которое создало учреждение и отвечает за его работу. Министерство должно перераспределить выделенные ему ассигнования или же прибегнуть к внебюджетным источникам. Если и их нет, надо вносить изменения в бюджет, но это крайний случай.
— Внебюджетные доходы есть ведь не у всех...
— Практически у всех — даже у Минобороны достаточно источников. Нет их только у министерств, непосредственно занятых госуправлением: им закон запрещает зарабатывать. Да и то для налоговиков снят этот запрет. А в системе образования, например, внебюджетные доходы составляют примерно половину.
— Коммерческая деятельность учреждений ведет к раздвоению правового статуса их имущества...
— Понятие сектора госуправления у нас четко не определено, и это порождает очень сложные коллизии. Статья 298 Гражданского кодекса разрешает учреждениям иметь внебюджетные доходы, а статья 120 устанавливает субсидиарную ответственность собственника по всем обязательствам. Даже если бюджетное учреждение заключит договор за счет своих внебюджетных средств и не сможет расплатиться, отвечать будет министерство, в ведении которого это учреждение находится. Контрагенты учреждений такие дела обычно выигрывают. Суд просто смотрит устав: кто создал учреждение и кто несет субсидиарную ответственность. А министерства хватаются за голову от потока исков и огромных долгов. Еще в 1998 году правительство Кириенко потребовало перевести в федеральное казначейство все внебюджетные счета учреждений (учреждения держали деньги в коммерческих банках, часто ими созданных). Дело закончилось скандалом. Тогда мы стали постепенно вводить мониторинг таких оборотов по всем учреждениям. Результаты шокировали: объем внебюджетных средств федеральных учреждений составлял 200-210 млрд руб. в год, а весь объем обязательств, принятых за счет внебюджетных средств, определить вообще было невозможно. В итоге законодатели приняли решение, согласно которому с прошлого года бюджетные учреждения обязаны держать все свои внебюджетные счета в казначействе.
— Все счета на самом деле переведены в казначейство?
— Есть учреждения, которые в казначействе внебюджетные счета открыли, но в коммерческих банках не закрыли. А заставить закрыть Гражданский кодекс не позволяет.
— Считает ли правительство необходимым и возможным уравнять бюджетные и внебюджетные средства учреждений и одинаково контролировать их использование?
— Такая линия намечена, но никто пока не готов контролировать договора, заключаемые за счет внебюджетных средств. Сейчас мы лишь отслеживаем оборот. Прежде всего необходима детальная ревизия. Есть учреждения, которые давно уже стали коммерческими: доля бюджетных средств составляет 7-10% от всего их оборота либо вообще отсутствует. Несколько таких выявлено, например, в Академии наук. Они сдают в аренду закрепленное за ними госимущество, зарабатывают, но мало кто осознает, что каждым своим обязательством эти учреждения порождают субсидиарную ответственность государства. Бюджетные договоры тоже не все под контролем, не все представлены в казначейство. Такие договора в случае превышения лимитов могут быть оспорены в суде. Но в стратегическом плане нужно, чтобы учреждения заключали договора с предварительной санкции казначейства и контрагент был уверен, что договор в пределах лимита. Государство в принципе должно контролировать все обязательства, по которым оно отвечает. Если добьемся этого, порядок в бюджетной сфере будет.
— Кредиторам учреждений государство действительно платит?
— Если учреждение, которому направлен исполнительный лист, уведомляет орган федерального казначейства о невозможности заплатить, включается механизм субсидиарной ответственности. Истец направляет исполнительный лист в Минфин, который тут же передает его соответствующему министерству для оплаты. Вот здесь наплыв колоссальный — все завалены исками, исполнительными листами. С момента принятия в феврале 2001 года постановления правительства #143 министерства получили 20,7 тыс. исполнительных листов. 5,3 тыс. листов возвращены взыскателям из-за ненадлежащего оформления. 8,4 тыс. направлены должникам, из них только 4 тыс. оплачены. Министерства оспаривают судебные решения, переписываются с прокуратурой, просят приостановить исполнение. Никто не ожидал, что придется платить и в таком объеме. Объем субсидиарной ответственности составляет сейчас 45 млрд руб.! В отсутствие контроля бюджетные учреждения набрали такие обязательства, права на которые им не давали.
— Какую часть из указанных 45 млрд руб. составляют бюджетные долги и сколько приходится на коммерческие?
— Внебюджетных обязательств примерно половина, хотя сортировка, предусмотренная постановлением, не работает абсолютно. Оплачены должны быть все обязательства, все решения суда должны быть исполнены — на это и направлено постановление #143, до принятия которого субсидиарная ответственность толком не реализовывалась. Сейчас, конечно, контрагенты тоже недовольны: выплаты идут очень медленно. Но сразу заплатить за все государство просто не в состоянии.
Интервью взяла ОЛЬГА Ъ-ПЛЕШАНОВА