Правительство трижды переносило сроки внесения в Госдуму поправок к основному законопроекту пенсионной реформы — "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ". О причинах задержки — в интервью руководителя социального департамента аппарата правительства РФ ЕВГЕНИЯ ГОНТМАХЕРА корреспонденту Ъ ЛИЗЕ Ъ-ГОЛИКОВОЙ.
— Законопроект прошел первое чтение еще 21 декабря. Уже два с половиной месяца правительство разрабатывает поправки к нему, хотя по регламенту их следовало внести в 30-дневный срок. В чем причина такой нерасторопности?
— Идет напряженная работа. По нашей просьбе сроки принятия поправок уже дважды переносились. В итоге поправки, надеюсь, будут представлены в Госдуму на следующей неделе. Согласование проходит так долго, потому что все хотят сделать документ еще лучше. Когда законопроект обсуждался в правительстве, ему дали высокую оценку. И даже если он будет принят в варианте первого чтения, будет неплохо.— А такая возможность существует?
— Да, только с небольшими редакционными правками. Сам по себе документ добротный.
— Но депутаты после первого чтения предписали расширить роль НПФ в реформе, введя в документ нормы прямого действия. Этого не будет сделано?
— Дело в том, что постановления Думы не имеют законодательной силы. Они носят характер жестких рекомендаций: депутаты предупредили, что, если постановление не учтут при подготовке поправок, закон во втором чтении может не пройти. Вышло так, что столкнулись два представления о пенсионной реформе. Представления правительства — Михаила Дмитриева, Михаила Зурабова и Александра Починка. И представления части депутатов во главе с Борисом Немцовым и Александром Шохиным. Сейчас идет поиск компромисса.
— Но в первом чтении альтернативный законопроект "Об инвестировании", предложенный Борисом Немцовым, не прошел. И тогда было решено, что "лучшее" из этого документа попадет в правительственный вариант. Договоренности изменились?
— Это так. В правительстве убеждены, что институционально НПФ должны быть наделены теми же функциями, что и Пенсионный фонд России (ПФР). Смею вас заверить, что речи о сохранении государственной пенсионной монополии не идет. Однако депутатов не устроило предложение правительства прописать механизмы участия НПФ отдельным законом. Мы хотели проработать этот вопрос, чтобы система впоследствии работала слаженно, без запинок. Никто не отрицает, что НПФ в 2004 году на равных с ПФР будут участвовать в пенсионной реформе. Это и прописано в законопроекте "Об инвестировании". Но депутаты настаивают, чтобы все детали были прописаны сейчас. Это очень сложно и, на мой взгляд, преждевременно.
— Депутаты полагают, что, если законопроект об инвестировании не наделить прямыми нормами сейчас, правительство никогда не напишет отдельный закон для НПФ.
— Они, видимо, подозревают правительство и ПФР в некоей злокозненности. Борис Ефимович, судя по всему, считает, что если отдельный закон для НПФ будет внесен депутатами, то и этот проект правительство зарубит. С моей точки зрения, это не так. Мы не против НПФ в пенсионной реформе. Это доказывается тем, что недавно правительство внесло в Думу законопроект "О профессиональных пенсионных системах", входящий в пакет пенсионной реформы, где НПФ получают главную роль уже со следующего года. Посмотрим, как они покажут себя. А они должны принять этот вызов достойно. Мы понимаем, что среди НПФ еще нет полной готовности к участию в реформе. Все знают сегодняшние объемы этого рынка: негосударственную пенсию получают всего 300 тысяч человек.
— Сами фонды говорят, что не могут развиваться из-за законодательных проблем. И указывают на то, что за годы существования рынка ни один НПФ не обанкротился.
— Да, фонды очень надежны. При этом их пенсионные резервы растут быстрее, чем выплаты. Но это обеспечивается прежде всего тем, что десяток наиболее мощных корпоративных фондов концентрирует львиную долю активов. Поэтому пока система НПФ больше напоминает перевернутую пирамиду, чем здоровую пенсионную систему.
— В чем, по-вашему, основные "пробоины" действующей системы пенсионных фондов?
— Отсутствие единой системы информационного обеспечения, которая понадобится. НПФ никогда не участвовали в реальной конкурентной борьбе за клиентов. А с 2004 года они должны будут вступить в конкуренцию с государственным пенсионным фондом. Пока объективно ПФР сильнее. И понятно, что среди прочего НПФ будут уступать ему по тому же информационному обеспечению. У ПФР есть информационная база, в которой он хранит информацию о каждом застрахованном, его накоплениях и стаже. У НПФ такой системы нет.
— Но если такая уникальная база есть у ПФР, то, может быть, будет удобнее именно ее сделать единой?
— Извините, а за какие заслуги? За что ПФР должен выполнять работу участников рынка? Некоторые предлагают сделать это за деньги. Но коммерциализация ПФР невозможна. Кроме того, у нас и с системой персонифицированного учета ПФР есть нерешенные проблемы. Там тоже предстоит большая работа.
— К слову, ходили упорные слухи о том, что система ПФР вообще не действует.
— Действительно, система до нынешнего года была малоиспользуемой. Некоторые регионы присоединились к ней совсем недавно. Ряд предприятий относится к передаче данных безответственно. Единый социальный налог еще больше усложнил ситуацию. Весь прошлый год ПФР и МНС "бодались" из-за того, как наладить информационный обмен. И только в январе этого года Михаил Зурабов и Геннадий Букаев (глава МНС) подписали соответствующее соглашение. Вдумайтесь, только сейчас. Так что в системе есть проблемы, и год-два нужно их улаживать. И над созданием базы НПФ придется поработать самостоятельно. Кроме того, вступление в государственную пенсионную систему предъявляет к НПФ совершенно другие требования по уровню перестраховки и ответственности за привлеченные средства.
— Если вы говорите о перестраховании у страховщиков, то это малореально. Российские инвестиционные риски не будут перестраховывать даже иностранцы, хотя в одной из редакций законопроекта это и прописано.
— Правильно. Но за деньги, которые собраны ПФР, отвечает федеральный бюджет. Если ПФР не сможет выполнить своих обязательств, по ним ответит бюджет. А кто ответит за неисполнение обязательств НПФ? Это принципиально важно. Для этого НПФ нужно создать общий перестраховочный бюджет. Сообщество НПФ к 2004 году должно быть консолидированным, единым целым. А это колоссальная институциональная работа.
— А если НПФ решат эти проблемы к 2004 году, но законодательной базы для них по-прежнему не будет?
— Можно вставить нормы прямого действия для НПФ в законопроект об инвестировании. Но это отнюдь не гарантирует их участие в системе. Речь идет об инфраструктурных, а не законодательных проблемах. Сами НПФ, кажется, не понимают масштаба своих внутренних проблем. Они убаюканы своими корпорациями, перечисляющими им деньги, а пенсии получает узкий круг людей. И депутаты, видя во всем политическую подоплеку, забывают о том, что рынок НПФ не готов. И угрожают не принять во втором чтении законопроект или внести аналогичные поправки от своего имени.
— И чем, по-вашему, закончится это противостояние?
— Мы не хотим ссориться с Думой. Но Немцов и Шохин не понимают, что правительство попадает в очень сложную регламентную ситуацию. Документ принят правительством на его заседании, и его концепция утверждена депутатами в первом чтении. Допустим, в итоге мы решим вносить поправки, в два раза увеличивающие законопроект и меняющие его концепцию. По регламенту правительство должно потребовать возвращения законопроекта к первому чтению и, отозвав его из Думы, вынести на заседание правительства. А потом снова вынести на первое чтение. Тем самым мы потеряем очень много времени и загубим основной процесс инвестирования.
— Иными словами, на втором чтении депутаты, прождав полгода, рассмотрят прежний законопроект?
— С моей точки зрения, не стоит вносить поправки, которые концептуально меняют законопроект. Лучше увеличить долю написанного о НПФ, чтобы депутаты видели, что вектор действий правительства нацелен на увеличение их роли. Поэтому Минэкономразвития внесет два варианта поправок. Один вариант будет коротким, предполагающим лишь редакционное улучшение. Другой будет длинным, меняющим концепцию законопроекта. А потом правительство решит, что делать дальше.
— Оно должно будет решить и еще один вопрос — какое министерство будет контролировать НПФ, занятые в системе государственного пенсионного страхования.
— Действительно, согласно законопроекту, статус контрольного органа должен быть федеральным. Инспекция, контролирующая НПФ сейчас, таким органом не является. Пока никаких решений не принято. Неформально обсуждается много вариантов, но на уровне документов ничего не сделано. Может случиться, что этим федеральным органом будет Минтруда, которое уполномочит инспекцию на регулирование рынка. Но может быть, правительство определит, что это будет ФКЦБ. Тогда роль инспекции НПФ будет совершенно другой. Есть еще вариант: Минэкономразвития. Но решать этот вопрос правительство будет уже после окончательного принятия закона.