В рамках подготовки к форуму "Технологии и решения для электронной России", который состоится 4-6 декабря, проходят общественные слушания по вопросам использования информационных технологий (ИТ). Участники состоявшегося на прошлой неделе семинара "Совершенствование правового регулирования в области ИТ" провели ревизию законодательной базы в этой сфере. Оказалось, что единой стратегии по законодательному обеспечению новой экономики в стране нет — интересы депутатов, чиновников и ИТ-бизнесменов сильно расходятся.
Между первым и вторым
Два дня назад был принят во втором чтении закон "Об электронной цифровой подписи". В том, что он пройдет второе чтение, сомнений не было: позиции Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ), Минсвязи, комитета по информационной политике Госдумы были согласованы заранее. В начале декабря можно ожидать положительных результатов третьего чтения законопроекта.Правда, новая редакция закона вызвала у многих заинтересованных лиц разочарование. Например, полномочия по определению материальных и финансовых требований, которым должны соответствовать центры, удостоверяющие подлинность электронной цифровой подписи (ЭЦП), отданы на откуп "федеральному органу исполнительной власти". Скорее всего, решение о том, какая организация и на каких условиях может стать таким центром, будет принимать ФАПСИ или аналогичная госструктура. В предыдущих же версиях законопроекта устанавливалось, что организации, претендующей на статус удостоверяющего центра, не потребуется ходить по инстанциям: необходимо только "обосновать свою способность нести гражданскую ответственность в размере, не менее чем в тысячу раз превышающем максимальный предел цены, который центр может указывать в сертификате ключа".
Изменения в законопроекте объясняются извечным стремлением ведомств писать законы под себя, чтобы получить в руки административные рычаги воздействия на участников рынка (например, лицензирование их деятельности). Неуверенность в своем будущем заставляет чиновников добиваться дополнительных полномочий, тогда в случае реформирования ведомства часть его функций может быть передана вновь создаваемому органу. Тем более что в области правового регулирования ИТ поле для этого обширное: по словам руководителя департамента правовой информации Минюста Андрея Морозова, для заполнения всех нормативных дыр нужно принять по меньшей мере 30 законов.
Системный подход
О том, в каком порядке и с какой целью писать законы, спорили на семинаре "Совершенствование правового регулирования в области ИТ", организованном Высшей школой экономики и фондом "Новая экономика". По мнению депутата Госдумы Александра Шубина, возглавившего новую межфракционную группу "Электронная Россия", первоочередными являются три закона — "Об ЭЦП", "Об электронном документе" и "Об электронной коммерции" (см. интервью).Участники семинара считают, что законотворческая деятельность требует системного подхода, иначе многократное дублирование одного и того же вопроса в разных документах тормозит административную работу и парализует исполнение законов. По словам сотрудника департамента культуры, образования и науки аппарата правительства Олега Рыкова, ему пришлось рассматривать семь вариантов проекта закона об электронной торговле: "Из них большая часть — это пересказанный с ошибками Гражданский кодекс".
Системный подход к законотворчеству продемонстрировал начальник правового управления аппарата Госдумы Владимир Исаков. По его мнению, прежде чем заниматься прикладным законотворчеством в области ИТ, надлежит изучить действующие правовые акты — многие вопросы уже решены в них. "Зачастую достаточно расширить некоторые положения существующих законов за счет добавления прилагательного 'электронный'",— считает Владимир Исаков. Системный подход не мешало бы подкрепить профессионализмом: так, например, законопроект "О праве на информацию", внесенный депутатами Похмелкиным и Юшенковым и принятый к рассмотрению 22 мая 2001 года, правовое управление Думы охарактеризовало как замечательный образец "законопроектной дикости".
По мнению господина Исакова, все законодательные акты, которые должны регулировать ИТ в современном обществе, можно разделить на два блока: базовые законы, дополняющие правовое поле, и незначительные коррективы устоявшейся законодательной базы. Так, законопроект "О деятельности провайдеров" — не что иное, как разновидность транспортного договора, регулируемого второй частью Гражданского кодекса. А проект "О защите информации персонального характера" можно рассматривать и в отрыве от интернета, так как глобальная же сеть является лишь одним из множества носителей персональной информации.
Для кого пишут законы
Национальной стратегии развития законодательной базы в России, по убеждению руководителя научного направления Microsoft Игоря Агамирзяна, нет. "Программа 'Электронная Россия' воспринимается обществом гораздо шире, нежели проект по информатизации государственных ведомств и объединения их внутренних систем,— считает господин Агамирзян.— Поэтому задачи, которые нужно решать в законодательной сфере, не должны ограничиваться рамками формальных мероприятий ФЦП". Более того, они не должны ограничиваться и территориальными границами России — правовые акты в области ИТ надлежит выстраивать по аналогии с такими международными нормами, как морское или космическое право.По мнению бизнесменов, в законотворческом процессе сейчас явно преобладают интересы ведомств, а не государства, пользователей или ИТ-индустрии. По словам Михаила Якушева, представляющего Союз операторов интернета (СОИ) и компанию Global One, излишняя зарегулированность операторской деятельности привела к тому, что в России стоимость услуг интернет-провайдеров выше, чем в Сенегале. По его мнению, для законодательного регулирования выбираются частные вопросы, в которых заинтересованы отдельные чиновники, практически все законы не являются законами прямого действия — в них много оценочных норм и административных методов регулирования. Часть законов, крайне важных для ИТ-индустрии, так и не попала в поле зрения законодателей — Таможенный и Налоговый кодексы, вопросы прав на интеллектуальную собственность. Так, еще летом экспертный общественный совет по развитию ИТ при комитете по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Госдумы (в него входят бизнесмены, чиновники и представители науки) обсуждал таможенное законодательство и даже выработал ряд рекомендаций. Но пожелания участников рынка, похоже, так и не дошли до разработчиков Таможенного кодекса. "Три года мы собираемся вместе и горячо обсуждаем плохое законодательство, но за это время ничего не изменилось,— пожаловался директор фонда 'Новая экономика' Микаэл Горский.— Так, может, ничего регулировать и не надо?" "Лучше никакого закона, чем плохой",— поддержал его заместитель министра Минэкономразвития Андрей Шаронов.
МАРИЯ Ъ-ПРАВДИНА