Проблемы межбюджетных отношений постоянно оказываются яблоком раздора между центром и регионами. Дотационные регионы обвиняют центр в том, что он им мало помогает, благополучные — в том, что слишком много у них отбирает. Правительство недавно утвердило новую программу развития бюджетного федерализма до 2005 года. Новый бюджет-2002 ей почти соответствует. Однако регионы недовольны. Как выяснилось, программа почти не способна стимулировать регионы к развитию.
В программе констатируется, что региональные и особенно местные бюджеты до последнего времени были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). По официальным данным, на финансирование этих обязательств приходится до 60% расходов региональных бюджетов. Решить проблему можно было двумя способами. Первый — оставлять в регионах больше доходов, чтобы у них хватало денег на самостоятельное финансирование всех обязательств. Второй — начать финансирование непосильных для регионов расходов из федерального бюджета. В прошлом году власти выбрали второй путь. В бюджете был создан специальный фонд компенсаций, через который центр финансирует детские пособия, пособия инвалидам и ветеранам. Но создан он был не просто из денег федерального бюджета, а за счет тех 15% доходов от НДС, которые ранее оставались в регионах.
Иными словами, произошла централизация доходных и расходных полномочий. При этом в той же программе сказано следующее: "До тех пор пока органы власти субъектов и местного самоуправления не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий".Причины принятия решения о централизации, как ни странно, названы в самой программе. Там говорится, что, во-первых, сохраняются резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. Во-вторых, у государства есть значительные социальные обязательства, требующие увеличения размеров финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Именно поэтому "в кратко- и среднесрочной перспективе может потребоваться централизация бюджетных ресурсов".
По официальной статистике, 71 регион страны имеет дефицит в бюджете, то есть нуждается в помощи. Из них 27 — высокодотационные, то есть нуждаются в очень большой помощи. В 2002 году они получают от 1 млрд (Адыгея) до 9,5 млрд рублей (Дагестан). И в большинстве случаев депрессивность этих регионов связана с тем, что еще в советские годы там сложилась такая экономическая инфраструктура, что переход к рынку тут же обернулся нехваткой денег. Этому способствовало и отсутствие необходимых структурных реформ (в том ЖКХ, дотации которому съедают от 30 до 40% региональных бюджетов), всеобщее стремление уходить от налогов и разрешение предприятиям платить налоги не по месту нахождения, а по месту регистрации (зарегистрироваться, естественно, многие захотели в Москве). В итоге лишь от девяти до 15 регионов с хорошо развитой промышленностью и инфраструктурой могли самостоятельно покрывать или даже перекрывать свои расходы. Расслоение регионов очень высокое. По оценкам, в 1998 году бюджетная обеспеченность десяти самых богатых регионов была выше таковой же десяти самых бедных регионов в 17 раз, а в этом году уже 20,7 раза.
Сначала власти пытались выравнивать положение в регионах просто федеральными субсидиями. Однако размер помощи во многом зависел от пробивных качеств главы региона и связей в центре. А несколько лет назад был придуман фонд трансфертов — туда идет 14% от всех бюджетных доходов, а затем по определенной схеме эти деньги распределяются по дотационным регионам. Почти все деньги в фонд поступают от благополучных регионов. И понятно, почему благополучные регионы постоянно недовольны. Однако во имя реализации лозунга "делиться надо" центр заходит еще дальше. Так, в прошлом году помимо перераспределения доходов через фонд трансфертов у них изъяли еще 15% НДС в фонд компенсаций. В прошлом же году был отменен "вредный" для предприятий оборотный налог на ЖКХ, предложив заменить выпадающие доходы дополнительным пятипроцентным налогом на прибыль (как известно, налог на прибыль пока собирается хуже, чем налоги с оборота). В 2002 году расходы на льготы и пособия ветеранам исключены из федерального фонда компенсаций, то есть ложатся на региональные бюджеты. Правда, в фонд компенсаций введены субсидии на ЖКХ. Но в регионах считают, что все это никак не компенсирует потери региональных бюджетов от снижения со следующего года ставки налога на прибыль и от замены региональных налогов на природные ресурсы налогом на добычу полезных ископаемых (в результате большая часть доходов ушла в федеральный бюджет).
В итоге в бюджете-2002 произошла большая централизация средств, чем в предыдущие годы,— до 60%. И главное, что при этом обратно, пусть даже и централизовано, отдадут не все, что забрали. Таким образом, пострадают теперь не только благополучные регионы, но и дотационные.
Конечно центру нужны деньги. Особенно с учетом необходимости погашения долгов западным кредиторам. Поэтому центр старается забрать себе как можно больше доходов, особенно легко собираемых. Однако в долгосрочной перспективе это отрезает путь к резкому повышению доходной базы регионов. Ведь излишняя централизация не стимулирует регионы собирать больше доходов и оптимизировать свои бюджеты.
ИРИНА Ъ-ГРАНИК