Депутат Госдумы экс-министр финансов МИХАИЛ ЗАДОРНОВ считает, что правительство должно остановиться в своем стремлении к централизации бюджетных полномочий. Об этом он рассказал в интервью корреспонденту Ъ ИРИНЕ Ъ-ГРАНИК.
— Регионы постоянно высказывают претензии к центру. То слишком много налоговых доходов забрали, то положенной помощи недодали. Недавно правительство утвердило программу бюджетного федерализма. Она может покончить с взаимными претензиями?
— Теоретически, программа неплохая, и в значительной степени она уже в бюджете на будущий год воплощена, в особенности по доходным источникам. В ней есть четкое разделение расходных полномочий. Например, дошкольное образование — это муниципальный уровень. Среднее образование — и федеральный, и региональный, и муниципальный уровни. И так далее. Там есть четкие ориентиры по распределению налоговой базы между федеральным и региональными бюджетами, есть фонды для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов. Однако, как будет программа выполняться практически, непонятно: там нет никакого конкретного плана по ее исполнению ни с точки зрения обеспечения налоговой базы, ни с точки зрения сокращения обязательств государства, ни с точки зрения закрепления за каждым конкретным уровнем его бюджетных полномочий. У нас, например, есть огромное количество законов, которые превышают возможности бюджета. Как правило, это законы федеральные, а исполнять их должны региональный и муниципальный уровни — это то, что называется нефинансируемыми мандатами. И при этом нет плана, который говорил бы о том, что мы в течение, например, трех лет будем отменять или приостанавливать действие таких-то законов.Так что программа может оказаться очередным достаточно правильным документом, под которым нет конкретного плана действий. В итоге жизнь будет идти сама по себе, а при принятии бюджета будут учитываться позиции конкретного губернатора или неожиданная угроза катастрофической зимы в Приморье или на Камчатке, а не реальные объективные расчеты по регионам. В программе теоретически все правильно изложено, но непонятно, как это будет осуществляться на деле.
И пять фондов поддержки — это, кстати, слишком усложненный механизм собственно господдержки. К тому же, есть еще и внутрибюджетные расходы, часть из которых идет в регионы. Например, дорожные расходы, расходы Минатома, по оборонному заказу. И не совсем понятны задачи фонда реформирования региональных финансов. Как будет делаться эта реформа?
— Но ведь все это правительство может и отдельно утвердить. Разве разделения расходных полномочий, распределения налоговой базы и пяти фондов для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности недостаточно, чтобы обеспечить четкость отношений с регионами?
— В программе отсутствует объективная основа, по которой будет оцениваться уровень доходов бюджетов регионов, их бюджетная обеспеченность доходами. Например, проект бюджета-2002 рассчитан по факту получения доходов регионами в 1998-1999 годах. А ведь за три года произошли колоссальные изменения. 1998-1999 годы были кризисными. За три года ВВП страны увеличился на 20%, и это произошло очень неравномерно по территориям. В экспортных нефтедобывающих, металлодобывающих регионах пошел быстрый рост, а в других, наоборот, произошло замедление темпов роста. В итоге доходная база регионов в следующем году будет сильно отличаться от той, какой она была даже в 1999 году. В программе нет ответа на вопрос, как должна правильно рассчитываться доходная база регионов. Расходная база также рассчитывается не очень объективно, в зависимости от численности населения и принятых когда-то в регионе социальных стандартов. А ведь от этих расчетов зависит, сколько дополнительно перераспределенных через федеральный бюджет ресурсов требуется региону. И может быть, ему требуется меньше или больше, чем три года назад. Например, мы сейчас к третьему чтению бюджета получаем поправки правительства, где предлагается из перечня депрессивных территорий исключить Приморский край и Якутию. Не говоря уже о том, что Приморский край только с очень большим старанием можно отнести к депрессивным территориям, возникает вопрос: а что произошло между первым и вторым чтениями в течение месяца? Что заставило сделать такой крупный шаг — два региона исключить вообще из перечня депрессивных? Программа при всей правильности ее целей не даст ответа на эти вопросы.
— Регионы программа также разочаровала. Они говорят, что она не решает главный вопрос — не дает никаких стимулов для развития регионов. Правительство по-прежнему ведет политику, не стимулирующую регионы зарабатывать деньги. Так ли это?
— По моим расчетам, за январь-август этого года доля федерального бюджета в общих доходах составила 58,3%, региональных — 41,7%. По проекту бюджета-2002, без учета финансовой помощи регионам и социального налога, это соотношение составит примерно 59,5:40,5. Увеличение доходов в пользу федерального бюджета произошло за счет сокращения налога на прибыль и в результате замены налогом на природные ресурсы существующих сейчас роялти, налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы. По факту исполнения бюджета следующего года можно ожидать, что доля федерации в итоге превысит 60%. Хотя по опыту других федеративных государств не более 55% средств концентрируется в федеральном бюджете. Вообще, за последние четыре года практически 15% ВВП было перераспределено из региональных бюджетов в пользу федерального. Такое впечатление, что федеральное правительство не знает, где ему остановиться в этом процессе перераспределения, и забирает на себя большую долю полномочий. И это дестимулирует регионы.
— Но ведь правительство берет на себя часть расходных полномочий регионов!
— Перераспределение доходов уже гораздо более существенно, чем увеличение тех расходных полномочий, в частности по социалке, которые берет на себя федеральный бюджет через фонды компенсации и софинансирования социальных расходов. Но даже если бы центр забирал у регионов не больше, чем централизованно отдавал, ситуация бы не улучшилась. Сама по себе централизация расходных полномочий в федеральном бюджете дестимулирует регионы. Очень многие территории, с тех пор как был взят курс на централизацию доходов и расходов, теперь вообще предпочитают не увеличивать собственную доходную базу, а рассчитывают исключительно на помощь из федерального бюджета. Регионов, где за последние пять лет вообще прекратили какую-либо работу по увеличению собственных доходных источников, достаточно много, и специалисты их знают. Поэтому если мы сейчас не найдем какой-то способ заинтересовать регионы в увеличении собственной доходной базы, они будет занимать в основном позицию иждивенческую.
— Что же должно быть в программе с точки зрения стимулирования регионов к зарабатыванию денег?
— Программа лишь декларирует, что надо стремиться к децентрализации расходов. Прежде всего больше не надо увеличивать долю централизации доходов. 57-58% — это максимум того, что должен иметь федеральный бюджет. При этом, как я уже говорил, вместо централизации надо сократить расходные обязательства государства — то, что фактически не финансируется. Это первое. Второе — надо уже со следующего года закрепить заложенную в программе схему распределения налогов. Регионы должны на три-четыре года вперед знать, что у их будет с налогами. А мы каждый год меняем структуру закрепленных за регионами доходов. Например, с этого года НДС целиком поступает в федеральный бюджет. Со следующего года по той же программе обещали земельный налог целиком отдать регионам, а в бюджете-2002 попытались забрать в центр 30%. Дума, правда, частично восстановит справедливость. При принятии бюджета-2002 за центром останется лишь 10% земельного налога.
Наконец, как я уже говорил, все-таки нужно подвести под все расчеты по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов объективную базу. Их надо надо рассчитывать по факту предыдущего года.
— А какие могут быть меры налогового стимулирования?
— Самое правильное — просто закрепить надолго за регионами определенные доходные источники, привязанные напрямую к результатам их хозяйствования, и определенные расходные полномочия. Это будет стимулировать развитие и увеличение доходной базы. Просто должны быть устойчивые правила игры, достаточно справедливые. У регионов есть налог на прибыль, часть водочных акцизов и целый ряд ресурсных платежей, которые связаны с недвижимостью, совокупным доходом, подоходным налогом. Конечно, у регионов возникает всегда вопрос по поводу НДС и части таможенных пошлин. Но таможенные пошлины — это чисто федеральный налог.
Да, есть еще одна мера — надо довести до конца работу по исключению внутренних офшоров. Не надо концентрировать налог на имущество и НДС по месту нахождения головных компаний. Фактически, привязка уплаты налогов к реальному месту нахождения имущества предприятия — это еще один стимул для регионов. Что касается возможности для регионов давать льготу по своей части налога на прибыль инвесторам, то сейчас они это могут делать в пределах 5%, и я думаю, что этого достаточно.
— Тогда последний вопрос. По данным Госкомстата, во многих регионах зарплата региональных чиновников гораздо выше, чем федеральных. Не говорит ли это о скрытых резервах? Может быть, во многих регионах гораздо больше денег, чем они показывают?
— Если взять Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округ, Тюменскую область, Москву, то, конечно, они платят существенно, поскольку они регионы-доноры. И также платят мэрии многих городов — той же самой Западной Сибири. Они имеют на это право, они доплачивают своим чиновникам за счет собственных источников. Конечно, вряд ли нормально, когда разрыв доходит до десяти раз. Но в следующем году может произойти выравнивание оплаты. В бюджете запланировано существенное увеличение зарплаты всем бюджетникам. Мы добились создания в федеральном бюджете специального фонда для помощи регионам в повышении зарплаты. Однако там всего дополнительно 13 млрд рублей, а надо как минимум 25. Так что регионы вынуждены будут часть надбавок, с помощью которых они поднимали свои ставки, отменить. И тем самым произойдет выравнивание оплаты труда федеральных и региональных бюджетников.