СЕРГЕЙ КЕЛЬБАХ, председатель правления государственной компании "Автодор", убежден, что, несмотря на кризис и даже вопреки ему, строительство дорог способствует экономическому росту — и это несмотря на то, что в регионах практически нет местных дорожных программ.
Фото: Автодор
BUSINESS GUIDE: Как вы можете охарактеризовать современное состояние российской дорожной отрасли?
СЕРГЕЙ КЕЛЬБАХ: Россия совершенно не обеспечена развитой дорожной инфраструктурой. Плотность дорожной сети даже в европейской части у нас в несколько раз меньше, чем в развитых странах: мы уже значительно отстаем от Китая и других стран БРИКС, где именно дорожной инфраструктуре в начале цикла экономического роста придавалось очень большое значение. У нас федеральных автомобильных трасс всего 51 тыс. км, что почти в 20 раз меньше, чем в Китае, и в 10-11 раз, чем в США. Это создает большие сложности с мобильностью населения и движения товаров на расстояния до 1,5 тыс. км.
BG: Каковы сейчас планы по строительству новых дорог?
С. К.: Министерством транспорта РФ разработана стратегия развития транспортной системы страны, в которой каждый вид транспорта имеет свое значение, учитывается их взаимное влияние. У нас существует два сценария развития — "пессимистический" и "оптимистический". Причем тот, который называется "оптимистический", я бы лично назвал "минимально необходимым", поскольку базовый сценарий, который государственной компанией был представлен Минтрансу, был уменьшен в два раза в части темпов прироста протяженности дорог. На сегодня, согласно этому "оптимистическому" сценарию, предполагается, что до 2030 года протяженность скоростных автомобильных дорог вырастет до 12,8 тыс. км, тогда как с точки зрения расчетов аналитиков необходимый минимум — 18 тыс. км. На самом же деле страна нуждается еще в большем инфраструктурном развитии.
BG: Как финансируется строительство?
С. К.: Для того чтобы можно было развивать федеральную сеть скоростных автомобильных дорог в условиях бюджетных ограничений, была создана госкомпания "Автодор". Фактически мы применили опыт западноевропейских стран послевоенного периода и стран, вставших на путь активного экономического развития. То есть пошли по пути создания специальных институтов, которые с использованием механизмов государственно-частного партнерства развивают инфраструктуру за счет как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. По сути дела, мы говорим о концессиях и иных инвестиционных схемах.
BG: Каковы общий объем финансирования, доля частных инвестиций?
С. К.: Если говорить о нашей программе до 2020 года, общий объем инвестиций — около 1,5 трлн руб., порядка трети этой суммы планируется привлечь с рынка. Мы живем как раз в парадигме этой программы и начиная с 2009 года используем инструменты ГЧП.
BG: Кто разрабатывал существующие проекты?
С. К.: Это делала госкомпания с привлечением ведущих европейских консультантов, включая компании "большой четверки". Также привлекали зарубежных специалистов по расчету трафика — это в России делалось впервые: у нас даже понятия трафика не было, интенсивность на дорогах считалась по СНиПам 50-х годов прошлого века. И, конечно, раньше у нас совсем не учитывались факторы социально-экономического развития, зоны притяжения и все иные косвенные экономические эффекты. Здесь же была построена подробная экономическая модель.
BG: Модель нужна для того, чтобы понимать, целесообразно ли вообще выделять государственный грант?
С. К.: Да. Необходимо понять, нужна ли эта дорога, будет ли она развиваться, какое количество автомобилей по этой дороге пойдет и какие именно типы автомобилей это будут.
BG: Как принимается решение о доле финансирования проекта, которую готово взять на себя государство?
С. К.: Предварительно все это считается при формировании программы деятельности государственной компании "Автодор" на основе планов социально-экономического развития регионов и данных Минэкономики. Мы занимаемся сбором исходных материалов, аналитикой. Определяем, допустим, что идет интенсивное развитие некоего региона, а пропускной способности дорог с учетом прогнозируемого роста трафика недостаточно. И понимаем, допустим, что через пять-шесть лет некая дорога просто встанет. Тогда методом сравнительного анализа выбирается модель действий: можно расширить существующие дороги либо построить новую платную, увеличивая плотность дорожной сети и обеспечивая дополнительные доходы в дорожный фонд. Если именно финансовая модель показывает, что перераспределенный трафик, который растет по существующим дорогам, позволит загрузить новую дорогу, позволит за счет платы за проезд ее содержать, принимается решение строить новую дорогу.
Свою программу мы выносим на суд экспертов в области макроэкономического и транспортного развития. И на основе сбора их мнений либо убеждаемся в правильности предварительных расчетов, либо вносим коррективы. После этого программа утверждается. Но на этом этапе детали конкретных проектов не просчитываются, определяются только общие макроэкономические параметры, тенденции будущего развития.
BG: А когда они просчитываются?
С. К.: Когда начинается проработка проектов, которая позволяет ответить на целый ряд вопросов. А именно определить объем капитальных вложений, построить уточненную транспортную модель, рассчитать уточненный трафик, определить количество полос и т. д.
Дальше строится модель, позволяющая понять, за какой период возможен возврат средств, какую долговую нагрузку выдержит эта дорога. И для одной дороги, допустим, оказывается, что государственный грант может быть на уровне 50% — тогда объявляется конкурс по выбору концессионера. А для другой грант может быть на уровне 90% — тогда принимается решение использовать механизм не концессии, а долгосрочного инвестиционного соглашения.
BG: Какие проекты дают наиболее очевидный экономический эффект?
С. К.: Строительство дороги между двумя зонами экономического роста, между которыми не существовало прямой связи,— самый беспроигрышный вариант. В обоих пунктах есть предприятия, которые могут быть бизнес-партнерами, и короткое время доставки продукции и комплектующих, удешевление этой доставки может быть определяющим с точки зрения эффективности их бизнеса. Кроме того, в этом случае вдоль дороги обязательно будет развиваться зона притяжения: кто-то начинает выносить туда производство, кто-то — использовать более дешевые, чем в крупном городе, людские ресурсы из расположенных вдоль новой дороги населенных пунктов...
BG: Кто обычно инициирует рассмотрение проектов — специалисты в сфере дорожного движения или экономисты?
С. К.: По-разному. У нас есть и то, и другое подразделение. А также группа финансовых аналитиков. Мы понимаем, что, к сожалению, дороги раньше в стране строились по принципу команды, никто экономику глубоко не просчитывал. В то же время принимались решения, когда создавались целые комплексы и города, а дороги к ним не строились. На самом же деле необходимо непрерывное взаимодействие экономистов и транспортников.
Грубо говоря, если где-то в Сибири есть месторождение, это не значит, что сразу нужно там строить завод по логике "производство рядом с дешевым сырьем". Поскольку может оказаться, что стоимость прокладки тысячекилометровой дороги к этому заводу сделает весь проект экономически невыгодным. И достаточно большое количество проектов сейчас лежат без движения и ждут своей очереди, когда подойдет момент и государство начнет развивать инфраструктуру.
BG: Вы говорили о программе "Автодора", то есть о программе федерального уровня. А на региональном уровне существуют аналогичные программы?
С. К.: К сожалению, до последнего времени значительная часть субъектов не озадачивалась развитием региональной транспортной инфраструктуры. Они жили все на том, что было создано в советское время. И именно это являлось тормозом развития региональных предприятий, экономики регионов. И очень серьезно мешало привлечению инвестиций, потому что инвесторы сначала смотрели, есть ли инфраструктура, позволяющая организовать доставку комплектующих и вывоз продукции. Но только считаные субъекты у нас понимали эту проблему и выстраивали политику развития своей дорожной сети. Например, в Калужской области региональная инфраструктура соответствует классической развитой инфраструктуре средней западноевропейской страны. Поэтому там одни из лучших в стране показателей темпов роста инвестиций.
Мы же на эту проблематику смотрим несколько с другой стороны. Невозможно говорить о развитии опорной сети федеральных автомобильных дорог без развития второго уровня скоростных дорог — региональных. Мы очень активно начиная с октября прошлого года занимаемся этой проблемой, стараемся синхронизировать все программы развития субъектов с нашими программами развития. Стали предлагать им использовать механизмы ГЧП в субъектах, потому что там еще более жесткие бюджетные ограничения, чем на федеральном уровне. И учитывая, что львиная доля субъектов являются дотационными, мы понимаем, что у них развития дорог без схем ГЧП не будет никогда.
И нам стало очевидно, что большинство субъектов совершенно не готовы к восприятию самого понятия ГЧП. А ключом к развитию ГЧП является то, что представители власти, банкиры и представители бизнеса говорят на одном языке. Поэтому вместе с Внешэкономбанком мы участвовали в формировании кафедры ГЧП в Финансовой академии при правительстве РФ, стали создавать региональные центры ГЧП, которые занимаются предоставлением консультационных услуг командам в администрациях субъектов и бизнес-сообществу.
BG: Насколько велики региональные дорожные фонды?
С. К.: В регионах существуют региональные дорожные фонды, к сожалению, довольно скромные. Именно поэтому примеры ГЧП-проектов субъектов мы на пальцах одной руки можем сосчитать. И мы помогаем регионам формировать портфели проектов, минимизировать риски, выстраивать политику развития дорожной сети так, чтобы одновременно формировался источник доходов дорожного фонда. Поскольку инвестор не придет, если не увидит четкий, понятный, защищенный с правовой точки зрения механизм формирования фонда, за счет которого будут покрываться риски проекта.
BG: Сейчас в России есть довольно серьезные бюджетные проблемы. В связи с этим есть ли задержки в разработке и запуске новых проектов?
С. К.: К сожалению, да.
BG: К технологической остановке это может привести?
С. К.: Нет. Мы очень взвешенно подходим к запуску каждого проекта. И только имея четкое понимание, что мы обеспечены средствами для реализации проекта до конечной фазы, мы его запускаем.
BG: Имелось в виду немного другое. Если эти проекты запускать непрерывно, подрядчикам всегда есть чем заняться. А если возникает некая лакуна, они могут просто не дожить до следующего цикла...
С. К.: Могут не дожить... В первый год работы с использованием ГЧП, 2009-й, у нас 3 концессии было, потом в среднем где-то по 8 в год, в прошлом году — 12. В этом году — опять три. Хотя программа у нас предусматривает плавный динамический рост. Но события 2014 года, урезание бюджетного финансирования заставили нас отложить несколько, с нашей точки зрения, крайне важных проектов в пользу реализации еще более важных. Хотя сейчас в связи с выходом нового закона о концессиях, предусматривающего механизм частной инициативы, мы в порядке эксперимента пытаемся запустить еще два проекта.
Кроме того, мы активизировались на рынке фондирования, пытаемся увеличить замещение бюджетных средств внебюджетными. Это средства Российского фонда прямых инвестиций, арабские фонды, китайские фонды.
BG: Это государственные фонды или частные?
С. К.: И китайские, и арабские фонды фактически государственные. Есть арабские, которые формально частные, но там тем же частным лицам принадлежит вся страна.
BG: А о какого порядка суммах и сроках заимствований идет речь?
С. К.: Порядка 25-30% от наших объемов бюджетного финансирования. Сроки — около трех лет. Но финансовая модель выстраивается таким образом, что есть возможность перезанять, при этом в данных схемах задействованы российские банки.
BG: Эти фонды дают деньги "Автодору" или непосредственно концессиям?
С. К.: Концессиям. Мы не являемся финансовым игроком, мы являемся управляющей компанией: мы создаем условия для реализации проектов. И для международных финансовых институтов очень важным положительным фактором является то, что государственная компания, которая является полноправным представителем государства, не пытается управлять деньгами.
Подпись
Сергей Кельбах продвигает прогностический подход в принятии решения о строительстве дорог