Вложения в инфраструктуру — один из основных драйверов развития российской экономики. Главное, что должно сделать государство, чтобы этот механизм эффективно работал,— научиться делиться полученной выгодой с частным бизнесом. А частный бизнес и граждане — делиться с государством личными доходами, полученными от улучшения общественной инфраструктуры.
Фото: Евгений Переверзев, Коммерсантъ
Модели роста
Недостаточное развитие инфраструктуры стало уже, пожалуй, общим местом в дискуссии российских экономистов. Основные идеи при этом очевидны. Инфраструктурные ограничения являются серьезным тормозом экономического развития — грубо говоря, нет смысла строить новый завод, если отсутствует дорога для подвоза необходимого сырья и вывоза готовой продукции. А уровень плотности дорожного покрытия в России в разы меньше, чем в развитых странах, причем даже в европейской части страны.
Другие не менее очевидные соображение: развитие инфраструктуры приводит к улучшению качества жизни, что вызывает рост производительности труда и приток новых жителей на "инфраструктурно развитые" территории. А развитие новых технологий на базе современной инфраструктуры также означает рост производительности и появление новых производств — как основных, так и сервисных, что тоже приводит к увеличению темпов экономического роста.
Конечно, точки роста можно искать не только в инфраструктурных инвестициях. Яркий пример — масштабная программа модернизации промышленности, реализуемая российскими властями. Но инвестиции именно в инфраструктуру обладают еще одной важной особенностью, актуальной в период режима экономических санкций и резкого обесценения национальной валюты. Сегодня, даже если банки кредитуют реальные инвестиционные объекты в производственном секторе — скажем, в агропромышленном бизнесе или в промышленности, инвестиционный мультипликатор устроен таким образом, что значительная часть спроса в рамках долгосрочного инвестиционного процесса генерируется на импортные компоненты. Прежде всего если речь идет о модернизации и закупках машин и оборудования — доля импорта в этом сегменте очень велика, коэффициент импортозамещения по машинам и оборудованию, согласно экспертным оценкам и опросам предпринимателей,— менее 20%. Получается, что значительная часть инвестиций в развитие производственного сектора экономики попадает в итоге на валютный рынок и способствует девальвации. В условиях сжатия сырьевого экспорта это становится опасным.
Яркий пример — резкое обесценение рубля в конце 2014 года. Многие аналитики связывают его с решением Банка России де-факто начать эмиссионное кредитование экономики, рефинансируя коммерческие банки под залог прав требований по кредитам реальному сектору, и с тем, что эти деньги в итоге попали на валютный рынок.
В этом плане вложения в инфраструктуру более безопасны: там другой инвестиционный мультипликатор. Инфраструктурная инвестиция стимулирует прежде всего спрос на строительные материалы и услуги местных компаний в строительном и эксплуатационном секторах. А доля импортируемого оборудования, как правило, существенно ниже, чем при инвестициях в промышленность. Например, если брать подвижной состав для железных дорог, то в России практически все значимые технологические проекты в этой сфере предполагают высокую степень локализации.
Однако несмотря на то что уровень развития отечественной инфраструктуры оценивается экспертами как весьма посредственный, вложения в инфраструктурные отрасли остаются в России на довольно скромном уровне — в районе 3% ВВП (Бразилия — 4,9% ВВП, Китай — 6,4%, Индия — 6,9%).
Одна из ключевых причин этого в том, что, хотя государство и признает важность развития инфраструктуры для экономического роста, оно не рассматривает подобные проекты как элемент построения комплексной модели экономического развития. А именно вся модель финансирования развития инфраструктуры сейчас построена по фактическому принципу "финансируем то, на что есть деньги, причем преимущественно бюджетные деньги". Иными словами, в большинстве случаев применяется модель, по сути не вписанная в рыночную экономику.
Применить и обеспечить
ВЛАДИМИР ДМИТРИЕВ, председатель Внешэкономбанка, с удовлетворением отмечает, что за последние пять лет сформирована развитая система компетенций и институтов развития, направленных на поддержку экономического роста. Работает механизм финансирования крупных инфраструктурных и промышленных проектов. Успешно действует система поддержки развития малого и среднего предпринимательства.
Фото: ФЦПФ
Однако у многих остается ощущение некоей пилотности создаваемых инструментов, их недостаточной мощности, иногда оторванности от реальной практики развития путем дележа бюджетного пирога.
В этой связи мы видим пределы действующей модели экономического роста, когда количество реализуемых экономически эффективных проектов ограничивается возможностями прямой бюджетной поддержки, а не уровнем эффективности этих проектов относительно стоимости привлечения рыночных ресурсов. Иными словами, чтобы новые инструменты заработали, их нужно применять и обеспечивать им достаточный запас мощности, а старые инструменты нужно выводить из оборота.
Также можно отметить, что там, где усилия государства по формированию развития на основе отдельных проектов государственно-частного партнерства были реализованы, начинает возникать осмысленный рынок. Так, произошло развитие рынка проектов по развитию аэропортов, развился рынок портов, начинают формироваться проекты по развитию дорог и мостов, на уровне субъектов РФ начинают формироваться новые категории проектов местного значения. Соответственно, необходимы сознательные и квалифицированные действия федеральных органов исполнительной власти, регионов и муниципалитетов по формированию предложения инфраструктурных проектов в соответствии с требованиями финансирующих организаций.
Замкнутый круг
В начале 2000-х годов в России были проведены реформы монополий — РАО ЕЭС, РЖД, дорожного и коммунального хозяйства, здравоохранения. После чего значительная доля вложений в инфраструктуру стала осуществляться на принципах корпоративного финансирования. Например, железные дороги у нас развиваются по принципу корпоративного финансирования. РЖД определяют финансовые потребности и то, насколько можно за счет тарифов покрыть инвестиции в инфраструктуру. Схожая система в энергетическом комплексе: развитие сетей идет в рамках инвестиционной программы ФСК.
Такая схема имеет ряд недостатков. Прежде всего речь идет о распределительной системе, когда решение о реализации проектов принимается в отсутствие реального рыночного механизма оценки их экономической эффективности. Понятно, что, например, строительство железной дороги должно окупаться не только за счет тарифов, но и за счет развития прилегающих территорий. Государство, конечно, может оценить свою выгоду от соответствующего экономического роста, однако это все равно будет решением "сверху". Вторая проблема — неповоротливость системы. Инвестиционные программы пишутся на несколько лет вперед, и если появятся новые интересные проекты, на них может просто не хватить средств. Привлекать же деньги на рынке не всегда возможно: компании-монополисты рискуют оказаться излишне закредитованными, что создает угрозу их финансовой стабильности.
То же самое обычно наблюдается на уровне региональных и муниципальных инфраструктурных проектов — строительства и реконструкции местных дорог, социальных объектов, систем тепло- и водоснабжения. Они, за редким исключением, реализуются за счет бюджетных средств либо средств внебюджетных фондов. Во времена экономических кризисов доходы бюджетов — как региональных, так и федерального — падают и развитие инфраструктуры начинает тормозиться.
Между тем описанный подход абсолютно противоречит экономической логике развития. В самом деле, получается следующее. Недостаточная развитость инфраструктуры является тормозом для экономического роста, а слабый экономический рост — это низкие бюджетные доходы и невозможность вкладывать деньги в развитие инфраструктуры.
Это замкнутый круг. Разрывать его можно разными путями. Например, обеспечить рост бюджетных расходов на инфраструктуру за счет заимствований. Но этот путь не особенно хорош. Во-первых, поскольку ухудшаются финансовые показатели бюджетов, и без того обремененных социальными обязательствами, далеко не всегда инвесторы готовы вкладывать деньги в такой "общий котел". Особенно памятуя о том, что российские регионы уже не раз оказывались в фактически дефолтной ситуации. Во-вторых, система при этом остается чисто распределительной и механизмов рыночной оценки проектов, рыночных стимулов к выбору наиболее эффективных направлений развития не появляется.
Альтернативный вариант — переход к принципам проектного финансирования, которые подразумевают оценку суммарной экономической эффективности каждого инвестиционного проекта и привлечение к участию в нем частных инвесторов. В этом случае государство расплачивается за проект уже после того, как бюджет начал получать доходы от его реализации. Привлечение же средств частных инвесторов позволяет снизить текущую нагрузку на бюджет, а независимая оценка финансовой состоятельности проекта — уменьшить вероятность принятия чиновниками неправильного решения.
Собственно, это и есть нормальный инвестиционный процесс — когда заемный капитал приносит прибыль, из которой потом инвестор рассчитывается с кредитором. Так развивается весь бизнес, так развиваются все страны, имеющие нормальные рынки привлечения капитала.
Работа по принципам проектного финансирования вполне может оказаться приемлемой и при реализации инвестиционных программ естественных монополий. Например, в РЖД в свое время подсчитали, что БАМ не окупается за счет доходов от перевозок. Но он вполне мог бы окупиться за счет развития инфраструктуры вокруг железной дороги, общей активизации деловой активности в регионе.
Частная инициатива
Надо сказать, что в последние годы государство предпринимает некоторые шаги именно в этом направлении: пытается создать модели роста за счет реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), в первую очередь с использованием механизма концессионных соглашений. Довольно существенную роль здесь сыграли принятые в течение последних лет изменения в законодательство, направленные, в частности, как указано в справке государственно-правового управления администрации президента РФ, "на снятие избыточных ограничений" в данной сфере.
Были предусмотрены новые механизмы расчета с инвесторами. Эксперты полагают, что такие изменения в законодательстве основаны на позитивном опыте реализации дорожных проектов. В частности, когда стало понятно, что инвесторы не поверят в окупаемость дороги Москва--Петербург за счет тарифной выручки, был внедрен описанный выше механизм с выплатами инвесторам из доходов бюджета, возникающих за счет повышения доступности инфраструктуры. Кроме того, был создан механизм расчетов с инвесторами из средств дорожных фондов. После чего эту модель как юридическую конструкцию решено было сделать допустимой для всех других видов инфраструктурных проектов. Одновременно появились изменения в части механизма финансирования долгосрочных проектов. Они заключаются в том, что власти начали формулировать требование негосударственным пенсионным фондам до 50% всех новых размещаемых у них средств направлять на развитие экономики, в том числе в инфраструктурные и производственные проекты. Кроме того, Центральный банк в очень ограниченном объеме в рамках режима проектного финансирования согласился рефинансировать вложения коммерческих банков в инфраструктурные проекты. То есть фактически возникает механизм денежной эмиссии под долгосрочные проекты. Правда, насколько масштабными и оправданными с макроэкономической точки зрения окажутся эти вливания, пока не ясно — все-таки соображения финансовой стабильности являются для ЦБ приоритетными и денежная эмиссия не всегда ей способствует. Кроме того, с июля прошлого года действуют изменения в законодательстве о ценных бумагах, которые позволили создавать специальные финансовые общества и общества проектного финансирования. Эти общества могут приобретать права требования оплаты услуг в адрес непосредственных исполнителей проекта. Становится возможным заложить в финансовую схему будущие доходы от обслуживания потребителя, для того чтобы те, кто финансирует проект, получили контроль над денежными потоками. То есть общества проектного финансирования получают денежный поток от потребителя, из этих средств обслуживают долг, а уже потом отдают деньги заемщику. Сейчас уже есть с десяток специальных обществ проектного финансирования.
И, наконец, изменение, которое участники рынка часто называют самым важным. С мая при подготовке концессионных соглашений появилась возможность так называемой частной инициативы. Ранее инициировать инфраструктурные проекты, определять условия конкурсов для инвесторов могли только власти — поскольку именно власть в итоге определяет, какие инфраструктурные проекты нужны, она же их и финансирует. Сейчас у инвесторов появляется возможность самим готовить проекты, инициировать их, после чего либо проводится конкурс по выбору инвестора, либо концессия размещается у единственного исполнителя. Хотя, очевидно, и раньше заинтересованные инвесторы могли пробивать свои проекты в рамках неких неофициальных договоренностей с властями.
Отметим, что режим частной инициативы также очень важен тем, что устраняет ряд чисто бюрократических преград. Дело в том, что когда чиновники занимаются финансированием проекта в рамках простой государственной закупки, процедура жестко регламентирована: расходы на базовое обоснование, потом — на проектирование, потом — на строительство и т. п. Лично чиновник чем-то рискует, по большому счету только если вскроются факты коррупции или воровства.
Если же речь идет о работе в рамках механизмов ГЧП, с концессией, то процедура иная. Сначала нужно заказать обоснование того, зачем нужен проект, почему его возможно реализовать с учетом привлечения инвестиций, определиться с параметрами, которым должен удовлетворять инвестор, которым должен удовлетворять проект, чтобы инвесторы могли привлечь долговое финансирование, сформировать механизмы реализации, приемлемое юридическое обеспечение... Словом, это довольно сложный процесс. Потом еще нужно потратить деньги на разработку конкурсной документации, объявить конкурс.
И поэтому у чиновников всегда существует вопрос: а если никто не придет на конкурс, кто будет отвечать за потраченные бюджетные средства? И для них это действительно риск: эксперты говорят, что в рамках действующего законодательства не понятно, как обосновать расходование бюджетных средств, если конкурс не состоялся.
Режим же частной инициативы предполагает, что ответственность за расходы по подготовке проекта несет инвестор. При этом можно предусмотреть компенсацию этих затрат за счет победителя конкурса. Коммерческие риски в этом случае, разумеется, остаются, но бюрократические риски для чиновников снимаются.
Также отметим, что летом был принят отдельный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве", который регламентирует механизмы привлечения частных инвесторов в реализацию инфраструктурных проектов. Почти для всех видов объектов (кроме тепловых сетей и систем водоснабжения) предусмотрены иные помимо концессионных формы договоров, что должно сделать систему более гибкой.
Правила взаимодействия
АЛЕКСАНДР ШОХИН, президент Российского союза промышленников и предпринимателей, полагает, что "осуществление эффективной государственной политики в сфере инфраструктурных проектов возможно только при активном взаимодействии всех уровней власти, госкомпаний и частного бизнеса".
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
На сегодняшний день в условиях возросшей геополитической напряженности и на фоне санкций в отношении целых секторов российской промышленности и экономики выходит на качественно новый уровень актуальность целого ряда задач.
Во-первых, это формирование проектов, которые будут способствовать качественному развитию экономики региона и отдельных отраслей. Основные вопросы — кто будет являться пользователем инфраструктуры, каким образом будет осуществляться возврат инвестиций в инфраструктуру, какие эффекты даст проект.
Во-вторых, это выстраивание механизмов финансирования и поиск частных источников финансирования проектов, в том числе проектов региональной инфраструктуры. В-третьих, четкое распределение рисков между государственным и частным партнером.
Определение этих параметров в качестве понятных правил игры для бизнеса и государства позволит совместить интересы частного и государственного партнеров в рамках единого проекта и достичь целей каждого из них.
Суровая реальность
Впрочем, бюрократические риски не главное препятствие для развития системы проектного финансирования в инфраструктурных областях. Самая большая проблема — непроработанность механизмов расчета с инвесторами с учетом суммарного экономического эффекта от реализации проектов. Наиболее сложная задача — в мобилизации бюджетных ресурсов для финансирования той доли проекта, которая не окупаема для частного сектора. Проблема здесь в том, что окупаемость для государства такого рода проектов возникает косвенным путем — через получение в будущем дополнительных налогов вследствие роста производительности экономики и роста добавленной стоимости, которая облагается налогами. Но российская налоговая система устроена пока таким образом, что не всегда позволяет извлечь эти эффекты там, где они появляются.
Например, большая часть эффектов от развития городской инфраструктуры возникает в виде прироста цен на недвижимость и прироста заработной платы и эти эффекты действительно велики и носят устойчивый характер. Например, есть расчеты по Подмосковью: ускорение транспортного сообщения в два раза, до среднеевропейского уровня, приводит к повышению среднего уровня зарплат в регионе примерно на 30%. А рост цен на недвижимость может составить до 100% в силу того, что это индикатор производительности капитала, всех основных фондов. Если недвижимость дорогая, то это значит, что экономика в состоянии использовать эти фонды более эффективно, с большей отдачей.
Но как раз именно в этом отечественная налоговая система сильнее всего и сбоит: до сих пор эффективная система налогообложения недвижимости в пользу региональных и местных бюджетов на основе рыночной оценки ее стоимости в России не сформирована. Поэтому значительная часть этих эффектов фактически присваивается частным сектором и не доходит до тех бюджетов, которые должны быть драйверами развития инфраструктуры.
Понятно, что введение рыночной переоценки недвижимости в целях налогообложения — вопрос политический: едва ли такая инициатива может встретить поддержку как у населения, так и у бизнеса. Но также не понятно, за счет каких тогда средств создавать инфраструктуру, которая будет для населения увеличивать стоимость жилья, а для бизнеса — стоимость всех активов, производительность и рентабельность капитала.
Примерно того же плана проблемы и при инвестировании в ЖКХ: все упирается в сильно политизированный вопрос регулирования коммунальных тарифов. Например, реализация режима альтернативной котельной, который, по словам экспертов, является важным двигателем модернизации и повышения энергоэффективности всей коммунальной инфраструктуры, буксует именно по этой причине. Более того, даже если бы этот вопрос мог быть урегулирован законодательно, бизнес-инвестор далеко не всегда уверен, что власти могут держать ситуацию под контролем и обеспечить неукоснительное соблюдение этих законодательных норм. И не всегда в силах местных и федеральных властей обеспечить в такой ситуации соблюдении заранее согласованных обязательств по тарифам. И инвесторы хорошо понимают эти риски.
Еще одна проблема: региональные бюджеты не занимаются гибким формированием своего долга с выделением компонента развития и отделением выплат по данной части долга от текущих затрат. А именно такой подход позволял бы закрепить условия возврата определенных компонентов муниципальных обязательств, долговых обязательств под прирост поступлений по определенным видам налогов.
В России такого рода подходы пока не практикуются. В результате получается следующее. Региональный или муниципальный бюджет обременен неким совокупным долгом. Часть этого долга возникла по причине опережающего финансирования текущих расходов, связанных с потреблением, например зарплат бюджетников в рамках президентских указов последних четырех лет. Эта часть не имеет отношения к долгосрочному развитию и не ведет к экономическому росту. Но долги, связанные с созданием инфраструктуры, конкурируют с этим видом долга. И вид долга, направленный на текущее потребление, фактически вытесняет долги на инфраструктуру, потому что у них одни и те же источники погашения. Практически идет дискриминация производительных инвестиций. Между тем Минфин России в принципе позволяет привязывать налоговые источники к определенному типу обязательств: если, допустим, прирост налогообложения недвижимости зарезервирован под инвестиционные долговые обязательства бюджета. Однако на практике этого не происходит. Что, разумеется, приводит к увеличению рисков для инвесторов и, как следствие, к удорожанию подобных проектов для бюджетов разных уровней.
День выбора
Набор проблем в области привлечения частных инвесторов в развитие инфраструктуры достаточно обширен. И по крайней мере внешне выглядит внушительнее списка достижений.
Но главная проблема, как представляется, лежит вовсе не в плоскости регламентации взаимоотношений в рамках соглашений государственно-частного партнерства или концессионных соглашений. А в поиске общей логики.
Действительно, если речь идет о создании точек экономического роста за счет реализации инфраструктурных проектов, именно эти соображения — соображения эффективности — должны быть поставлены во главу угла. Пока такой стратегии в явном виде не прослеживается — речь скорее о точечном развитии законодательства и соответствующей практики.
Фактически сейчас мы имеем три формы финансирования инфраструктуры: за счет только бюджетных средств, в рамках корпоративных инвестиционных программ естественных монополий и в рамках механизмов ГЧП. Однако конкурируют они за одни и те же деньги — средства бюджета и внебюджетных фондов. Понятно, что в большинстве случаев частный инвестор в конечном итоге получает компенсацию также от государства.
Очевидно, что если во главу угла ставятся интересы экономического роста, идеально, чтобы эта конкуренция шла в рамках единого поля и правила игры для всех были одинаковыми. А это значит, что данные правила должны быть разработаны и внедрены, введены четкие критерии отбора проектов, финансируемых с участием государства. Иными словами, конкурировать должны проекты, а не формы финансирования. Понятно, что все это требует достаточно больших усилий по реформированию системы принятия решений. Но также понятно, что без нормальной рыночной системы принятия решений крайне трудно добиться экономического эффекта. Опыт подобных глобальных реформ есть — в конце концов, не так давно в России не существовало даже более или менее нормальной системы размещения госзаказа на конкурентной основе. Но внедрили — и ничего, все живы.