АЛЕКСАНДР БАЖЕНОВ, генеральный директор, председатель правления Федерального центра проектного финансирования (ФЦПФ) уверен, что инфраструктура может стать основой нового экономического роста. В стране есть амбициозные проекты, и масса реальных возможностей в регионах и городах. Для того, чтобы вписать инфраструктуру в рыночную экономику, нужно сегодня в кризис выбрать и использовать всерьез созданные инструменты концессий и долгосрочного финансирования.
Фото: Геннадий Гуляев, Коммерсантъ / купить фото
ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (ФЦПФ) занимается подготовкой проектов регионального и городского развития с привлечением внебюджетных инвестиций. Это проекты по развитию социальной, транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, проекты по развитию инфраструктуры государственного управления, а также проекты комплексного развития территорий. ОАО ФЦПФ является дочерним обществом государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".
Экономика чувств
BUSINESS GUIDE: Насколько велика активность частных инвесторов в сфере ГЧП?
АЛЕКСАНДР БАЖЕНОВ: По нашим проектам в различных видах инфраструктуры мы оцениваем, что в каждом присутствует три-пять-семь квалифицированных групп девелоперов-инвесторов-операторов. Это достаточно для того, чтобы начать целенаправленно предлагать проекты для конкуренции, запускать программы привлечения частного сектора в каждой отрасли с целевой глубиной его проникновения в объеме 10-20% от объема соответствующих бюджетных вложений.
BG: Но на текущий момент в России частные инвестиции в развитие инфраструктуры все же скорее редкость, чем правило. В чем проблема?
А. Б.: У нас экономика очень чувствительна к развитию инфраструктуры. И в этом смысле возможности экономического роста за счет развития инфраструктуры очень большие. Гораздо больше, чем в экономически развитых странах, где данный потенциал в значительной степени исчерпан настолько, что принимаются национальные программы экспорта инфраструктурного комплекса (в Японии примерно то же самое лежит за идеей развития Великого шелкового пути). Но соответствующая система до последнего момента у нас была закрыта: использование концессионных проектов и проектов ГЧП в рамках проектов развития отдельной строкой не планировалось. Расходы на подготовку конкурсов также не планировались, частная инициатива не была легализована. Плюс ограниченность источников долгосрочного финансирования.
В то же время объективно происходят и еще не завершены очень масштабные положительные изменения, позволяющие вписать инфраструктуру в рыночную экономику. Их активное использование, переход на эти новые инструменты взамен традиционных — результат настойчивости, дело времени и вопрос веры в результаты проведенных реформ в этой сфере. Набор инерции нового движения требует времени.
Идеология развития
BG: У нас много говорят о необходимости стимулирования экономического роста, в том числе за счет снятия инфраструктурных ограничений, построении экономики развития. В чем, по-вашему, должна заключаться идеология построения экономики развития?
А. Б.: Критерием развития является улучшение социально-экономических условий жизни населения, которое происходит в рамках экономического роста территории. У нас сейчас система построена таким образом, что для финансирования проектов развития мы должны либо искать некие бюджетные ресурсы, либо привлекать внешнее финансирование, наращивая госдолг. При решении многих подобных задач существует экономический потенциал рассчитываться с инвестором. Но этот экономический потенциал мы на сегодняшний день не используем, потому что не знаем, как его извлечь.
Поэтому господствующая идеология такова: социальная инфраструктура — это не бизнес, ее можно создавать только за счет бюджета, дороги — окупается одна-другая за счет тарифа, все остальное опять-таки за счет бюджета и т. д.
BG: Это гладко на бумаге... Сразу возникает вопрос: как выбрать те самые проекты, которые дадут конечный эффект?
А. Б.: Давайте тогда посмотрим, как сейчас происходит выбор того самого одного завода. Сейчас есть комиссия по проектному финансированию в Минэкономики, туда все пишут заявки, из них выбирают в соответствии с определенными критериями. Можно долго обсуждать, насколько правильны эти критерии, но все дело в том, что если бы у нас существовал механизм, позволяющий рассчитаться с инвесторами за экономически эффективный проект из дивиденда роста, проблемы административного отбора просто бы не возникало. Финансирующая структура просто бы оценивала предложения частного инвестора относительно создаваемого дивиденда роста и, если бы считала его достаточным, давала согласие на запуск проекта. То есть шел бы нормальный процесс, в рамках которого доступ к финансированию получает проект развития, который соответствует критериям финансовой эффективности с учетом вовлечения в оборот его влияния на экономику территории, страны в целом.
Воля власти
BG: Вам не кажется, что идея отбора инвестиционных проектов немного противоречит достаточно сильной тенденции в государственной политике, подразумевающей активное использования механизмов ручного управления?
А. Б.: Может быть, в этом и проблема, что экономика развития ручному управлению противоречит. С другой стороны, мы говорим, что в России создана вертикаль власти. Но при наличии вертикали, если она ставит себе задачу существовать достаточно долго, экономически целесообразно запускать долгосрочные проекты, реализуя механизм управления долгосрочными рисками. И тогда само наличие вертикали может рассматриваться как определенный рычаг экономического роста. Когда же он не работает, получается, что, грубо говоря, система создана, но она не занимается реализацией проектов в том масштабе, на который способна.
BG: То есть вы считаете, что отечественная система власти приспособлена для реализации долгосрочных проектов?
А. Б.: С точки зрения способности политической системы обеспечивать принятие решений, формирование политики на уровне регионов, муниципалитетов, анализ рисков и т. д. эта часть приспособлена для того, чтобы заниматься участием в управлении долгосрочными рисками. А вот экономическая часть, которая по отношению к инфраструктуре является распределительной, не приспособлена. И дальше встает вопрос, кто кого сможет реформировать.
BG: Чтобы что-то реформировать с точки зрения долгосрочной политики, нужна политическая воля. А у любого главы региона есть электоральный цикл. И есть выбор: ввязываться в дорогой долгосрочный проект, который даст эффект через 10-20 лет, или прямо сейчас дать денег врачам и учителям. Есть ли мотивация играть в долгую в этом случае?
А. Б.: Есть, и именно в рамках описанной схемы создания дополнительной эффективности. Например, если в регионе есть дефицит мест в школах и нужно построить много новых школ. Если подходить к этому в рамках традиционного бюджетного планирования, то получается, допустим, что за десять лет можно построить десять необходимых мне школ. Но почему я не могу сделать так, чтобы построить десять школ за первый год и десять лет за них рассчитываться?
BG: По вашей схеме расчет с частным инвестором в инфраструктуру происходит за счет вновь формируемых доходов бюджета. Допустим, в силу каких-то причин эти доходы оказались недостаточными. Кто покроет данные риски?
А. Б.: Это зависит от причины провала. Ведь инвестору сам по себе инфраструктурный объект не нужен, он нужен государству. Инвестор же привлекает финансирование, выполняет задачи по строительству и эксплуатации инфраструктуры. При этом в долгосрочной финансовой модели учтены согласованные предположения о характере государственной политики.
Инвестор не управляет государственной политикой, и если в ней что-то меняется, соответствующие риски берет на себя государство. Инвестор не управляет государственной политикой, и если в ней что-то меняется, соответствующие риски берет на себя государство. Одновременно для поддержки развития рынка долгосрочных инвестиций необходимо формировать дополнительные механизмы обеспечения таких рисков. Международная статистика рейтинговых агентств говорит, что доля неурегулируемых потерь при реализации инфраструктурных проектов составляет до 5-7% от общего объема проектов. Примерно такой объем должен браться младшими траншами или субординированными кредитами институтов развития, национальными страховыми или гарантийными механизмами, созданными для рыночного развития инфраструктуры. Мы разработали такие предложения. Одновременно для поддержки развития рынка долгосрочных инвестиций необходимо формировать дополнительные механизмы обеспечения таких рисков. Международная статистика рейтинговых агентств говорит, что доля неурегулируемых потерь при реализации инфраструктурных проектов составляет до 5-7% от общего объема проектов. Примерно такой объем должен браться младшими траншами или субординированными кредитами институтов развития, национальными страховыми или гарантийными механизмами, созданными для рыночного развития инфраструктуры. Мы разработали такие предложения.
Партнерство за деньги
BG: А каких именно решений правительства или законодателей не хватает для эффективного развития ГЧП в инфраструктурных проектах?
А. Б.: Мне кажется, что основная сложность заключается в том, что у нас проблему решают по частям, фрагментарно, а инфраструктура требует решения по всей совокупности связанных с ней элементов инвестиционного процесса. Сейчас в основном решены вопросы контрактных отношений с частным сектором. Остаются вопросы расчета с инвестором, вопросы привлечения инвестором долгосрочного финансирования, вопросы организации развития рынка проектов.
Первый вопрос — это некоторая унификация моделей развития инфраструктуры, перестройка моделей развития государственных монополий в железнодорожном транспорте и в сетях от корпоративного финансирования к проектному, формирование модели национального концедента развития коммунальной инфраструктуры аналогично деятельности компании "Автодор" с учетом особенностей взаимодействия с муниципалитетами. Во всех случаях приоритетное использование концессии с платой концедента, привязанной к формированию дивиденда развития.
Во-вторых, механизм извлечения дивиденда развития на цели расчета с инвестором в развитие. Например, в дорогах научились работать с дорожными фондами. Хорошо, на дорогах научились что-то делать, а какие еще бюджетные механизмы у нас сформировались для того, чтобы рассчитываться за долгосрочные инфраструктурные проекты? Близко к дорожным фондам возникают форматы фондов капитального ремонта и ответственности производителей за отходы. По политическому решению высшего руководства страны регионам будут компенсироваться их затраты на создание инфраструктуры для индустриальных парков за счет федеральных налоговых доходов, вновь формируемых от резидентов этих парков. Есть попытка двинуться радикально с единым налогом на недвижимость на базе ее кадастровой стоимости, которая зависит напрямую от обеспеченности территории услугами с использованием публичной инфраструктуры. Такой механизм создавал бы дополнительные доходы в регионах, в муниципалитетах, и они могли бы направляться на расчет с инвесторами за развитие инфраструктуры. Одновременно эта модель снижала бы проблему необходимости немедленного роста тарифов для полного покрытия текущих и капитальных затрат, а для здравоохранения, например, расчеты за создание доступной инфраструктуры.
В-третьих, расширение источников долгосрочного долгового финансирования. У нас на сегодняшний день финансовый рынок для долгосрочных инвестиций — это очень ограниченный рынок: это, по сути, Сбербанк, Газпромбанк, ВТБ, Внешэкономбанк и пенсионные фонды в относительно скромном объеме. Необходимо совершенствовать механизм проектного финансирования с использованием рефинансирования Центральным банком кредитов коммерческих банков. Необходимо увеличивать объемы инвестирования за счет пенсионных накоплений, для этого создавать дополнительные инструменты повышения надежности таких инвестиций за счет участия в рисках, возможно, за счет параллельного инвестирования средств ФНБ (в младшие транши) и пенсионных накоплений, некоторых гарантийных схем.
Наконец, принципиально важно восстановить активную позицию Банка развития, подорванную неразрешимым наследием Олимпиады и санкциями. Сейчас Внешэкономбанк фондируется только за счет займов на внутреннем рынке, кредитов ЦБ и взносов правительства РФ в капитал. С учетом мирового опыта национальных банков развития все равно надо рассматривать и другие способы. Например, разрешить размещение через банки-агенты специальных долгосрочных (до десяти лет) депозитов для населения (специальные долгосрочные некоммерческие цели — на образование внукам, на похороны), разрешить привлечение долгосрочных депозитов пенсионных фондов, в том числе какого-то объема ПФР, в качестве единственного исполнителя обслуживать страховые фонды саморегулируемых организаций, региональные фонды капитального ремонта жилья, подумать о формировании специального внебюджетного фонда на цели развития за счет специальных сборов, как в Бразилии, чей Банк развития опережает Всемирный банк по объемам финансирования проектов развития, посмотреть какая доля резервов коммерческих банков, размещаемых в Центральном банке, должна использоваться для снижения их рисков, связанных с недостаточностью долгосрочного развития и т. д.
Хотелось бы, чтобы все эти возможности не откладывались, так как они обеспечивают возможность перестройки модели развития инфраструктуры по существу, завершая череду перебора инвестиционных инструментов.
BG: Хорошо, это на уровне федеральных властей. А на уровне региональных?
А. Б.: Это третья проблема, абсолютно субъективная. Допустим, у нас есть контрактные механизмы, механизмы расчета, механизмы фондирования. Но чтобы велосипед ехал, нужно, чтобы кто-то крутил педали. От того, что у нас с вами есть инструмент, он сам по себе работать не будет: кто-то должен задействовать все эти механизмы. Частная инициатива, конечно, позволяет способствовать развитию процесса, но этого мало. У нас много говорилось о необходимости задействования механизмов ГЧП в рамках программ развития регионов — Дальнего Востока, Северного Кавказа. Смотрим соответствующую целевую программу — сколько денег запланировано на подготовку конкурсов? Ноль. А как тогда вы собираетесь развивать партнерство?
BG: А сколько было бы надо закладывать? Или какой риск развития должен взять частный инициатор концессии? Каковы типичные затраты на проработку проекта?
А. Б.: Можно оценивать с разных сторон. Примерная стоимость подготовки, например, по заказу местной администрации более или менее вменяемого, но не сильно детализированного с точки зрения изысканий проекта стоит где-то порядка 1% от общего объема капитальных вложений, с изысканиями и проектно-сметной документацией — 3-5%. Теперь посмотрим с другой стороны. Если говорить об источниках финансирования концессий, пенсионные фонды не очень сильно заинтересованы рассматривать проекты, в которые они должны вложить меньше 1 млрд руб., у Внешэкономбанка нижняя планка — 2 млрд руб.
Если взять Всемирный банк, то у них стоимость подготовки несильно эластична к размеру проекта: если не заниматься проектно-сметной документацией или детализированными изысканиями, она находится в районе $1 млн.
Получается, соответственно, что средний бюджет на предпроект при наличии опыта и повторной документации колеблется в пределах от 20 млн до 50 млн руб. Но недавно Московская область, например, отторговала только концепцию проекта строительства скоростного трамвая за 300 млн руб.
В рамках нашего мандата на возвратной основе мы финансируем предпроектную подготовку проектов развития. В этом году на рассмотрении у нас находится 150-180 проектных инициатив, при этом мы инвестируем в формирование примерно 15 проектов в год. За последние два года портфель формируемых проектов достиг 38. А с учетом большой доли приходящих незрелых предложений мы запустили механизмы участия в инициативных проектах.
BG: А какова сейчас типичная доля государства в рамках проектов ГЧП?
А. Б.: Если доля — это участие в финансировании капитальных затрат, то это зависит от типа проекта. Если брать, например, транспортные, там государственный грант обычно на уровне 30-70% от стоимости капитальных вложений. А при описанной выше системе использования государством дивиденда развития на расчеты с инвестором можно снижать и даже доводить до нуля. Если это экономически эффективный проект и дивиденда развития достаточно, чтобы рассчитываться за рыночные инвестиции, никто не заставляет давать грант. Правда, многие бизнесмены рассматривают эти гранты как некую страховку от политического риска. Но я не думаю, что данный риск при наличии гранта действительно снижается, возможно, он даже возрастает.
BG: А если брать проект развития, который имеет экономическую обоснованность, там инвесторы на что обычно рассчитывают?
А. Б.: Если проект экономически не обоснован, то в нем нет дивиденда развития. Ну а если есть, то способ извлечения экономической эффективности для расчетов за инвестиции зависит от конкретного проекта, от сферы деятельности. Но там везде есть экономика. Например, в теплоснабжении очень высокие уровни затрат, очень высокие уровни неэффективности, уже очень высокие тарифы. И если, например, управлять с целью развить и добиться наибольшей загруженности эффективных по затратам мощностей, там можно просто получать прямой доход за счет роста эффективности оказания регулируемых услуг. Если мы говорим про автомобильные дороги, то здесь, если получения прибыли за счет платы за проезд нет (бесплатная дорога) или недостаточно, необходим механизм расчета общего экономического эффекта от развития территории и его направление на расчеты с инвестором через налоговую и бюджетную систему (например, дорожные фонды). Если мы говорим про социальную инфраструктуру, например строительство публичных бассейнов, то там возможно извлечение прибыли за счет дополнительных коммерческих услуг, что может дать инвестору возможность компенсировать эксплуатационные расходы и частично — капитальные затраты. Остаток должен быть оплачен за счет целевой программы развития физкультуры и спорта территории.
Как правило, целевая доходность инфраструктурных инвесторов (не путать с долговым финансированием) оценивается в 10-15% по собственному капиталу. Нашим инвесторам интересно начинать разговор про 20%. В Китае для привлечения инвесторов в инфраструктуру энергетики в свое время на бумаге показывали 28%, но когда очередь выросла неимоверно, все отрегулировалось вниз. Одновременно в инфраструктурных проектах, предполагающих полную коммерческую окупаемость акционерных и долговых инвестиций, EBITDA достигает 35-40% с учетом возврата привлекаемых средств.
Психология времени
BG: Нужно еще, чтобы частные инвесторы согласились на участие в проекте, это реально? Насколько вообще коммерческие инвесторы психологически готовы вкладывать деньги на 10-20 лет?
А. Б.: Мы видим достаточное количество инвесторов, готовых вкладываться в долгосрочные проекты. Просто потому, что доходность таких вложений — на уровне 15-20% годовых по собственному капиталу — это хорошая доходность по сравнению с тем, что можно получить на финансовом рынке. И эта доходность долгосрочная, обеспеченная взаимоотношениями государства с инвесторами в рамках проекта. Одновременно если инвестор-инвестиционно-строительная компания, то их строительный доход формируется от общего объема акционерного и долгового финансирования и может быть сопоставим с объемом участия в капитале.
Проблема долгосрочности больше связана с долговым финансированием. Пенсионные фонды и крупнейшие банки берут риски финансирования на срок 7-15 лет в зависимости от качества контракта ГЧП. При желании сторон, непротивлении ФАС и наличии гибкого контракта ГЧП риск рефинансирования среднесрочного долга или изменения процентных ставок может частично абсорбироваться изменением срока и иных условий контракта.
Хотел бы обратить внимание на другую проблему. Это отсутствие достаточного количества компаний-операторов, которые умеют управлять инфраструктурой как инвестиционным и операционным бизнесом. Инвесторов и строителей гораздо больше, а операторов в стране раз-два и обчелся. Это мне кажется, например, самой большой угрозой для успеха массовой передачи в концессию предприятий ЖКХ. Деньги без мозгов смысла не имеют.
BG: В описанной вами модели развития инвестор получает доход за счет экономического роста. Сейчас мы наблюдаем спад экономики. Что стоит сделать сначала — запускать точечные проекты для стимулирования роста или подождать, когда дно кризиса будет пройдено и начнется рост, чтобы частные инвесторы получили сигнал, что получат деньги обратно?
А. Б.: Условия экономического спада просто ограничивают сферу применения данных моделей. По крайней мере те возможные сферы применения этих моделей развития, где уже существуют денежные потоки, применимы и в условиях спада. И эти модели могут создать некую дополнительную эффективность управления публичными финансами, сокращая бюджетное финансирование капитальных вложений в текущем периоде.
Новое все равно можно создавать, просто это требует другого уровня координации развития производства и инфраструктуры. К примеру, мы недавно сделали совместно с Центром экономики инфраструктуры, предварительное исследование относительно экономической бюджетной эффективности строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Екатеринбург--Челябинск. И в рамках действующей налоговой системы посчитали, какой объем пассажиров переключится, какие возникнут дополнительные эффекты. И даже без учета ожидаемого роста цен на недвижимость, без учета стимулирования некоторых видов производства в ходе строительства — а там рельсы из Нижнего Тагила, металл из Челябинска и т. д.— возникает бюджетный эффект, который позволяет окупить капитальные затраты на проект примерно в течение 15 лет. Этот экономический эффект возникает за счет увеличения скорости сообщения, увеличения товарооборота, увеличения оборота денег во всей этой сложной агломерационной системе. Возникает больший объем экономической эффективности, от которой увеличиваются доходы бюджета. Самое важное, что мы видим: такие прорывные проекты в нашей стране юридически, экономически и финансово возможны.