Функции земств — первых официально признанных органов местного самоуправления России — неоднократно пересматривались и урезались на протяжении их краткого исторического существования
1 января 1864 года Александр II утвердил "Положение о земских учреждениях", в соответствии с которым в России были учреждены первые выборные органы местного самоуправления — земства. Земские собрания созывались несколько раз в год и были распорядительными органами, которые избирали исполнительный орган — постоянно действующую земскую управу во главе с председателем из представителей дворянства. В круг вопросов земств изначально входили участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах, меры обеспечения народного продовольствия, развитие местной торговли и промышленности. Земства формально не подчинялись администрации, которая следила только за законностью решений земств. Также земствам было запрещено вмешиваться в политику и дела правительственных учреждений, что вело к многочисленным конфликтам между администрацией и земствами, которые стали называться "оппозицией правительству". Для удовлетворения земских потребностей им разрешалось вводить денежные сборы. Со временем в круг обязанностей земств включались новые функции: в 1868 году в ведение земств были переданы почтовые станции, в 1873 году земствам поручили издавать постановления о мерах против пожаров, в 1879 году — правила по санитарной части.
12 июня 1890 года император Александр III утвердил новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", по которому земства включались в структуру государственной власти, что привело к подчиненности земств губернаторам и Министерству внутренних дел, которые теперь должны были одобрять все решения земских собраний. Земства были лишены возможности подавать непосредственные ходатайства правительству о местных пользах и нуждах — это право будет возвращено им только в 1904 году. В новом положении также были прописаны новые функции земств, такие как содержание в исправности путей сообщения, издание постановлений в отношении хлебных запасов. Функции земств продолжали эволюционировать: в 1899 году им предоставили возможность непосредственных отношений с департаментом земледелия, в 1900 году — посредничество по кредитам между Министерством земледелия и крестьянскими обществами. Тогда же из компетенций земств было убрано продовольственное дело, а также ограничены права на самообложение и ограничено ведение ветеринарным делом.
6 февраля 1918 года Наркоматом внутренних дел земства были упразднены, вся власть на местах передавалась съездам Советов и исполнительным комитетам.