Что делать с деньгами пенсионеров, авторы пенсионной реформы еще не знают — законы об инвестировании пенсионных средств еще не готовы. Но, как рассказал корреспонденту Ъ КОНСТАНТИНУ Ъ-АНОХИНУ заместитель министра экономического развития и торговли МИХАИЛ ДМИТРИЕВ, чтобы на деле начать пенсионную реформу 1 января 2002 года, законы об инвестировании нужно принять в этом году.
— Чем доработанный вариант закона об инвестировании пенсионных средств отличается от прежнего, который члены Национального пенсионного совета отправили на доработку?
— Очень многим. Последняя редакция дополнена новыми статьями. В частности, непосредственно в законе мы прописали процедуры проведения конкурса по отбору управляющих пенсионными средствами компаний и специализированных депозитариев, более детально поработали над требованиями к инвестированию средств. Существенно изменены нормы, регулирующие деятельность управляющих компаний: мы их уточнили и привели в соответствие со сложившейся практикой. В последней нашей редакции иначе организовано движение средств от Пенсионного фонда к управляющим компаниям и обратно. В первоначальной версии предполагалось, что из Пенсионного фонда они пойдут не напрямую к управляющей компании, а будут сначала включены в состав федерального бюджета и только потом переданы на накопление. Эта схема была признана чрезвычайно сложной, и нам было предложено разработать порядок, предусматривающий прямое перечисление инвестиционных средств Пенсионного фонда управляющим компаниям.— Как будет контролироваться работа управляющих компаний?
— Управляющих компаний будет несколько, чтобы между ними появились элементы соревновательности. Тогда можно будет сравнивать их работу с точки зрения управления средствами. Отбираться они должны в рамках открытого конкурса, и в законе мы заложили достаточно подробные регламентные процедуры конкурса. С одной стороны, они соответствуют действующему законодательству о проведении конкурсов по закупкам продукции, товаров и услуг для госнужд, с другой — отражают специфику именно этих конкретных конкурсов, связанных с инвестированием. То есть в законопроекте теперь есть достаточно подробное описание процедуры, которая позволит отбирать организации по четким критериям. Критерии, в свою очередь, будут определяться исходя из тех задач, которые связаны с размещением пенсионных накоплений.
— Будет ли в инвестировании пенсионных денег участвовать Пенсионный фонд?
— Сам Пенсионный фонд инвестиционных решений принимать не должен. Его задача прежде всего отразить страховые взносы, направляемые на накопление, на счетах граждан и дальше передать их в управление компаниям. И хотя конкурсы будут проводиться под жестким госконтролем, за их организацию также несет ответственность и Пенсионный фонд.
— Как предполагается организовать контроль за инвестиционной деятельностью управляющих компаний?
— Мы предусмотрели многоуровневую систему контроля. Она может показаться избыточной, но в наших российских условиях лишний контроль никогда не помешает. У нас получилась своего рода система сдержек и противовесов. Непосредственно инвестирование средств будет контролировать специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Он должен будет согласовывать свои действия с инвестиционной комиссией правительства России. Инвестиционная комиссия, в свою очередь, будет включать представителей тех министерств и ведомств, которые имеют то или иное отношение к этой проблематике: Минфин, Минэкономразвития, Пенсионный фонд, ФКЦБ — все они будут осуществлять коллегиальный надзор за этими процессами.
— Сможет ли такая система контроля гарантировать отсутствие злоупотреблений со стороны госчиновников при работе с пенсионными деньгами?
— По закону предполагается создание наблюдательного совета с широкими полномочиями, в который в принципе не должны входить госслужащие. Функции этого наблюдательного совета не являются контрольно-распорядительными, он не имеет полномочий по принятию решений. Но он будет иметь доступ к информации по деятельности всех организаций, занимающихся инвестированием пенсионных денег. Конечно, когда возникают проблемы с инвестированием средств, потенциально могут возникнуть злоупотребления или какие-то действия, которые нанесут ущерб интересам застрахованных. В этом случае совет будет иметь возможность на ранней стадии распознать ситуацию и, естественно, поднять тревогу и публично обсудить такого рода проблему.
Для того чтобы деятельность наблюдательного совета была действительно профессиональной, для его экспертной оценки будет специально создан экспертный совет, в который должны войти специалисты высшей квалификации по вопросам инвестирования. Статус экспертного совета также прописан в законе. Таким образом, в данной системе мы предусматриваем не просто надзор со стороны общественности, но надзор, который подкреплен соответствующими аналитическими возможностями. Что, конечно, в такой ситуации очень важно: речь идет о вопросах, не допускающих некомпетентности.
Кроме того, мы предусматриваем два вида аудита: помимо обычного аудита Счетной палаты в законе заложена необходимость ежегодного аудита всей системы движения средств, связанные с накопительными пенсиями. То есть сквозной аудит всей накопительной системы независимо от того, где находятся средства — у Пенсионного фонда, у управляющих компаний или уже направлены на выплату пенсий. Этим займется независимый аудитор — организация, выбранная на конкурсе. Результаты этого аудита станут доступны всем контролирующим органам, включая наблюдательный совет.
— В последней редакции закона вы оставили предложения по размещению средств за рубежом?
— Да. В части закона "инвестирование в отдельные классы и активы" содержится довольно обширный список разрешенных активов: пенсионные средства можно инвестировать как в российские акции и ценные бумаги, так и в зарубежные. Но подготовленный закон носит отчасти рамочный характер. В нем содержится норма о том, что инвестирование в эти классы активов начнется только с момента выхода специальных федеральных законов, которые будут более подробно регулировать инвестиции подобного рода. В рамках же данного закона определена возможность инвестирования только в федеральные ценные бумаги и размещение средств на счетах в российских банках.
— На какой стадии подготовки находятся эти дополнительные законы? И что конкретно они должны будут регламентировать?
— При нормальном ходе работы над представленным законом к разработке остальных наше министерство приступит осенью. В них будет регламентирован детальный механизм осуществления инвестиций в те виды активов, которые остались вне юрисдикции этого закона. В них будет уделено внимание и специальным проблемам. В частности, соотношению между активными и пассивными методами инвестирования, когда средства инвестируются в некий набор ценных бумаг и фиксируется пропорция между ними. Мы предусмотрели, что управляющая компания может выступать в качестве пассивного инвестора: она просто вкладывает средства в портфель ценных бумаг с заданной структурой и дальше не меняет пропорцию между этими ценными бумагами — доходность возникает оттого, что цены на эти бумаги растут и по ним выплачиваются дивиденды и иные виды дохода. Это расчет на нормальное развитие рыночной ситуации. Но в принципе возможна и активная стратегия, когда управляющая компания непрерывно продает и покупает ценные бумаги, пытаясь на этом получить дополнительный доход. У каждой из этих стратегий есть свои плюсы и минусы. Те законы, которые нам предстоит готовить, и ответят на все эти сложные вопросы. Кстати, учитывая большую техническую сложность проблемы, в подготовке этих документов нам будет оказывать содействие международный консультант, отобранный нами для этой работы по конкурсу.
— То есть подготовленный рамочный закон не предусматривает, какая часть средств пойдет на инвестиции в России, а какая — за рубеж?
— Как раз эти нормы и должны стать предметом регулирования дополнительных законов.
— Сколько понадобится таких законов?
— Сейчас трудно сказать. Я думаю, что в части инвестирования активов за рубежом потребуется отдельный закон. Возможно, одним дополнительным законом нам удастся ограничиться и по прочим видам ценных бумаг — облигациям российских эмитентов и различных производных ценных бумаг.
— Значит, основное в подготовленном законопроекте — общие принципы управления пенсионными средствами?
— Да. И они в этом законе представлены. Остальные вопросы станут предметом более детального регулирования в дополнительных законах.
— Если работа над ними начнется только осенью, то когда же вы предполагаете ее закончить?
— Думаю, что, скорее всего, их рассмотрение в правительстве и в Федеральном собрании пройдет в первом полугодии следующего года.
— То есть после принятия основного закона об инвестициях?
— На переходный период для первого года работы накопительного элемента норм, содержащихся в этом законе, более чем достаточно. На его основе можно создавать всю необходимую инфраструктуру: прежде всего надзорные органы и систему управляющих компаний специализированного депозитария, которая позволит осуществлять инвестирование прозрачно, под надлежащим контролем, но в минимально допустимый круг активов. Для начала дай нам Бог за первые полгода работы этой системы создать необходимую инфраструктуру и начать нормальные инвестиции в государственные ценные бумаги через банки. А дальше, если остальные законы будут введены в действие, мы сможем постепенно расширить круг активов. Начать инвестиционную работу сразу со всеми классами активов, которые прописаны в нашем законе, с 1 января следующего года было бы опрометчиво.
— Не возникнет ли противоречий между подготовленным законопроектом и тем пакетом документов по пенсионной реформе, который уже принят Госдумой?
— Можно уверенно сказать, что разногласий между всеми этими документами не будет, потому что пакет, внесенный в Госдуму, сформирован таким образом, что он непосредственно не регулирует процесс инвестирования резервов накопительной части пенсионной системы, но всюду, где необходимо, он исходит из существования такой системы и необходимости инвестирования средств. Но в этих документах не регламентируется подробно реальное функционирование накопительной системы. Поэтому потенциально конфликтов и противоречий между этими законопроектами возникнуть не должно. По крайней мере, тот вариант проекта закона, который мы подготовили, ни в коей мере не противоречит внесенным в Госдуму.
— Какую доходность вы ожидаете от инвестирования средств?
— По государственным ценным бумагам это будет зависеть от категории бумаг. По ГКО она действительно на уровне инфляции. Если же мы возьмем ценные бумаги валютного номинирования, то там ситуация совершенно другая: свыше 10% годовых в валюте — это совершенно нормально для многих федеральных ценных бумаг. И это более чем благоприятная доходность с точки зрения инвестиций.
— Предполагается, что новая пенсионная система заработает с 1 января следующего года. Когда, на ваш взгляд, должен быть принят предложенный вашим министерством закон об инвестировании?
— Те четыре закона, которые сейчас находятся в Госдуме, безусловно, предусматривают начало работы накопительной системы с января следующего года. Ничего нового из этих законов не вытекает. Но без закона об инвестировании средств накопительной части трудовых пенсий накопительная система работать не будет, а вся страна и пенсионная система окажутся в юридическом тупике, поскольку не будет правовой основы для регулирования механизма инвестирования накоплений. Поэтому если закон об инвестировании не будет принят до конца этого года, а будет отложен на неопределенное время, то на такое же время мы должны будем приостановить начало формирования пенсионной накопительной системы. Никакого другого разумного выхода из подобного тупика мы не видим.