Долгосрочные ориентиры и среднесрочная программа
Среднесрочная программа должна стать базовым документом, определяющим действия правительства в ближайшие три года, направленные на решение социально-экономических проблем страны. Реализация программных мероприятий должна стать логическим продолжением осуществления долгосрочной стратегии, начатого в рамках плана действий правительства на 2000-2001 годы. Основными результатами выполнения плана должны стать создание адекватной налоговой системы, правовых основ для снижения административных барьеров и ограничения вмешательства государства в хозяйственную деятельность, для формирования рынка земли, основ новой пенсионной системы, проведения таможенной, судебной реформы, реформы социального обеспечения, повышения качества и доступности важнейших социальных услуг, повышения эффективности экономической инфраструктуры.
Социально-экономические проблемы, ограничения и потенциальные угрозы на пути развития России в среднесрочной перспективе
Ключевой особенностью развития российской экономики в среднесрочной перспективе является необходимость одновременного повышения уровня жизни и развертывания модернизации национального хозяйства. Это будет происходить в условиях масштабного отвлечения ресурсов на обслуживание внешнего долга и обеспечение безопасности страны. Модернизация также предполагает увеличение национальных расходов на развитие науки и образования, социальной инфраструктуры.
Другая особенность — усиление ограничивающего воздействия на темпы экономической динамики со стороны сложившейся неэффективной структуры промышленности и недостаточного объема инвестиций в реальный сектор.
Отличительной чертой экономического подъема 1999-2000 годах было ослабление такой зависимости, что связано как с наличием значительных резервных мощностей, так и широкими возможностями импортозамещения. В таких условиях промышленный рост в разных отраслях происходил во многом автономно, роль межотраслевых взаимодействий была существенно снижена.
В 2002-2004 годах ситуация кардинально изменится. С одной стороны, динамика перерабатывающих отраслей во многом будет определяться возможностями повышения эффективности использования энергетических и сырьевых ресурсов. С другой стороны, технологически сопряженные отрасли будут "тормозить" друг друга, особенно в условиях недостаточной конкурентоспособности продукции и инерционных процессов выбытия производственных мощностей. На отраслевых рынках действие структурных ограничений проявится в снижении эластичности предложения по отношению к спросу, в повышении цен и частичном замещении отечественных изделий импортными.
Реализация среднесрочной стратегии с учетом указанных ограничений диктует жесткие требования к темпам роста экономики, граница которого — не менее 3,5-4,5% в среднем за год. При этом анализ показывает, что в перспективе темпы роста производства первичных ресурсов не превысят 2-4% в среднем за год. Это означает, что повышение эффективности их использования должно составлять не менее 2-3% в год.
Принимая в расчет исключительно высокую роль в краткосрочной перспективе энергосырьевого сектора в российской экономике, долгосрочная стратегия правительства предусматривает использование ресурсного потенциала этого сектора как для решения текущих задач (в частности, для погашения внешнего долга), так и среднесрочных. Этот ресурс должен быть использован для создания условий, необходимых для опережающего развития секторов, которые были бы способны производить конкурентоспособную продукцию с более высокой долей добавленной стоимости.
В среднесрочной перспективе источником устойчивого экономического роста может стать только форсированное расширение инвестиций в основной капитал при неуклонно расширяющемся внутреннем потребительском спросе. В период 2002-2004 годов объем инвестиций должен увеличиться не менее чем на 18,5-25%, то есть возрастать с темпом не ниже 6-8% в среднем за год. Одновременно с этим необходимо резко расширить инновационное наполнение инвестиций (в противном случае их рост будет способствовать воспроизводству устаревших технологий и консервировать экономическую отсталость страны). На определенном этапе это наполнение будет осуществляться в значительной мере за счет импорта, однако в дальнейшем все большее развитие получат и отрасли, способные производить конкурентоспособные отечественные товары инвестиционного назначения.
В период 2002-2004 годов модели инвестиционного экономического роста будут соответствовать следующие макроструктурные сдвиги:
опережающий рост валового накопления основного капитала по сравнению с конечным потреблением;
снижение доли чистого экспорта в ВВП как за счет замедленного роста экспорта (1-2% в год в реальном выражении), так и ускоренного по отношению к ВВП роста импорта инвестиционных товаров;
стабилизация нормы валовых сбережений (32-34% ВВП) и конечного потребления (63-65% ВВП);
опережающий рост доходов предприятий (валовой прибыли экономики) по сравнению с доходами домашних хозяйств (оплата труда) и расширенного правительства;
повышение доли инвестиций в основной капитал в валовых сбережениях.
Ожидаемые изменения в платежном балансе в 2002-2004 годах связаны со снижением как торгового сальдо, так и сальдо по текущим операциям, что может сопровождаться замедлением темпов роста валютных резервов. В условиях сбалансированного бюджета это может вызвать сокращение денежного предложения и, как следствие, экономическую стагнацию. Отсюда необходимо развитие гибких форм регулирования денежного предложения — таких, как рефинансирование банковской системы, снижение резервных требований.
Важным фактором, влияющим на экономическую ситуацию в стране, остается обменный курс рубля.
Задачи среднесрочной программы и среднесрочные приоритеты
Первая задача — преодоление послекризисного спада уровня жизни на основе соответствующего роста ВВП и эффективности производства, создания благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что в первую очередь требует снижения масштабов бедности и сокращения дифференциации доходов населения за счет усиления адресности социальной поддержки населения; стимулирования роста оплаты труда; обеспечения эффективного уровня занятости трудоспособного населения. Сферой прямой государственной ответственности должна остаться государственная социальная помощь малообеспеченным семьям, которая постепенно заменит собой нынешнюю социально неоправданную и крайне неэффективную систему льгот и компенсаций.
В среднесрочной перспективе необходимо провести радикальную реформу трудовых отношений, направленную на рост оплаты труда, формирование равноправных экономических отношений между работодателями и наемными работниками, эффективное функционирование рынка труда.
Вторая задача — создание условий для достижения роста преимущественно на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности.
Третья задача — нормализация функционирования и воспроизводства производственно-технологического аппарата.
Четвертая задача — формирование институциональной среды, которая бы стимулировала экономический рост на основе притока капитала в реальный сектор экономики.
Пятая задача — неукоснительное выполнение государством своих финансовых обязательств и превращение бюджета в активный инструмент государственной экономической политики.
Шестая задача — укрепление экономических основ федерализма.
Седьмая задача — повышение эффективности функционирования инфраструктурных отраслей, изменение тарифной политики и жилищно-коммунальная реформа (в увязке с внедрением и отладкой эффективных механизмов адресной социальной защиты) с целью последовательной ликвидации субсидирования экономики посредством энергетических тарифов, перераспределения доходов из рентных отраслей реального сектора в перерабатывающие, сокращения оттока капитала.
Правительство выделяет следующие приоритетные сферы социально-экономической политики в этот период.
1. Проведение на новой основе социальной политики, направленной на рост инвестиций в человеческий капитал (прежде всего в образование и здравоохранение), повышение эффективности предоставления государством социальной помощи нуждающимся на основе внедрения адресных принципов социальной поддержки, проведение пенсионной реформы и реформы трудовых отношений.
2. Улучшение делового климата, для чего необходимо завершение создания институциональных основ рыночной экономики, в первую очередь земельной реформы, реформы естественных монополий, установление правовых границ для роли государства в экономике и создание таким путем основ для равной конкуренции при осуществлении экономической деятельности.
3. Переход к макроэкономической политике, направленной на поддержание среднесрочной финансовой стабильности и стимулирование структурных изменений в реальном секторе. Характер макроэкономической политики должен формировать правильные сигналы, стимулирующие повышение эффективности хозяйственной деятельности на уровне предприятия.
4. Качественное усиление роли структурной политики, которая должна органично дополнять макроэкономическую политику и политику институциональных преобразований. Главная задача структурной политики в среднесрочной перспективе состоит в том, чтобы обеспечивать экономический рост, устраняя узкие места, связанные с неэффективностью сегодняшней структуры российской экономики.
5. Реформирование системы государственных финансов.
6. Повышение устойчивости и эффективности системы финансового посредничества в экономике.
Социальная политика
Цели социальной политики
Главной целью социальной политики правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего качественного медицинского и социального обслуживания и образования.
В целях устранения социальных ограничений правительство Российской Федерации направит основные усилия на решение следующих социальных проблем:
значительное сокращение социальной бедности по мере роста денежных доходов населения на основе экономического роста и уменьшения их дифференциации, а также усиления адресности социальной поддержки населения, перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям;
улучшение пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам;
обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества важнейших социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское, социальное обслуживание и общее образование;
безусловная приоритетность инвестиций в человека, и прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в мировой экономике, а также в здравоохранение;
осуществление максимально эффективной защиты социально уязвимых граждан, которые не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем, и нуждающихся в государственной поддержке;
усиление страховых принципов социальной защиты населения при выходе на пенсию, в случае болезни, а также при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях, риска потери работы;
создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
создание условий для эффективной занятости населения, обеспечение баланса спроса и предложения на рынках труда, в том числе на основе повышения качества и конкурентоспособности рабочей силы, развития миграционных процессов;
осуществление мероприятий по социальному развитию села;
улучшение демографической ситуации на основе осуществления мероприятий по снижению уровня смертности населения и создания предпосылок для стабилизации показателей рождаемости;
формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств бюджета, населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг;
реформирование трудового законодательства, приведение его в соответствие с требованиями рыночной экономики;
Трудовые отношения и занятость населения
Принятие Трудового кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в его развитие станут основой обеспечения гармонизации интересов работников, работодателей и государства, повышения гибкости трудовых отношений. При этом особое внимание будет уделено усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника.
Будет продолжено совершенствование коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, в том числе системы представительных органов социального партнерства (прежде всего объединений работодателей), процедур переговорного процесса, обеспечения независимости профсоюзных организаций от работодателя. Сферой прямого и непосредственного воздействия государства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований остается установление и обеспечение минимальных социальных гарантий в оплате труда.
Социальная поддержка населения
Целями государственной политики в области социальной поддержки населения на рассматриваемый период являются:
смягчение негативных последствий бедности, снижение социального неравенства и предотвращение социального иждивенчества;
повышение эффективности социальных пособий и предоставление других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности;
расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами;
расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами.
В основу реформ в сфере социальной поддержки населения будет положен принцип адресной направленности социальной помощи на основе проверки нуждаемости, сутью которой является сосредоточение государственных ресурсов на удовлетворении потребностей тех, кто наиболее в них нуждается.
Пенсионная реформа
В среднесрочной перспективе главной задачей реформирования распределительной пенсионной системы будет:
установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в Пенсионный фонд Российской Федерации в период трудовой деятельности;
постепенное повышение реального уровня пенсионного обеспечения граждан при условии поддержания финансовой устойчивости пенсионной системы;
повышение реального размера пенсий при соблюдении финансовых ограничений, устанавливаемых бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации и федеральным бюджетом.
Дальнейшее реформирование пенсионной системы предполагает формирование трудовой пенсии из трех частей:
1. Базовая часть трудовой пенсии будет иметь фиксированный размер, одинаковый для всех получателей государственных пенсий, выполнивших минимальные требования по трудовому стажу.
2. Страховая часть трудовой пенсии, зависящая от результатов труда конкретного человека, которые оцениваются на основании накопленных гражданином пенсионных прав в связи с уплатой работодателями страховых платежей за данного человека в Пенсионный фонд Российской Федерации в течение всей его трудовой деятельности.
3. Накопительная часть трудовой пенсии, исчисляемая из накопленных сумм страховых взносов (налога) и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, и выплачиваемая по достижении общеустановленного пенсионного возраста.
Начиная с 2002 года предусматривается установить отчисления в накопительную составляющую обязательной пенсионной системы, отражаемые в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц в системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Жилищная политика и развитие жилищно-коммунального хозяйства
Основные программные мероприятия:
1. В рамках развития и совершенствования законодательной и нормативной базы, направленной на усиление защиты жилищных прав граждан, предполагается:
создание института "жилищный фонд социального использования", определение содержания договора социального найма. Должны быть четко установлены категории населения, имеющие право на получение жилья по договору социального найма. Необходимо, чтобы это право распространялось в основном на малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
разработка модельных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда, правил и процедур учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
создание правовых условий для предоставления муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма;
окончание бесплатной приватизации жилья и передача органам местного самоуправления прав по установлению условий приватизации, что позволит им определить оптимальные объем и структуру муниципального жилищного фонда, а также долгосрочную политику его развития.
2. В рамках проведения преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства предполагается реализация следующих программных мероприятий:
переход на полную оплату населением услуг, связанных с содержанием и обслуживанием жилищного фонда, включая капитальный ремонт, а также предоставлением коммунальных услуг, при одновременном развитии мер адресной социальной защиты семей с низкими доходами;
пересмотр действующей системы категориальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем доходов (материального положения) получателей;
ликвидация системы перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги;
переход к обязательному конкурсному отбору подрядных организаций для выполнения работ по обслуживанию и ремонту (включая капитальный), а также управлению муниципальным жилищным фондом;
разграничение компетенции по регулированию тарифов на коммунальные услуги между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, создание муниципальных органов по регулированию тарифов коммунальных предприятий--естественных локальных монополий, внедрение методик регулирования коммунальных предприятий--естественных локальных монополистов, направленных на формирование эффективных экономических стимулов;
переход к системе договоров между органами местного самоуправления и коммунальными предприятиями, в которых будут определены цели и задачи по развитию коммунальной инфраструктуры;
разработка механизмов привлечения заемных ресурсов на развитие коммунальной инфраструктуры;
создание правовой базы для использования концессионных механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве;
поддержка создания товариществ собственников жилья, в том числе установление предельных сроков передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах.
3. В рамках реализации преобразований в сфере обеспечения условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство и повышения их эффективности предполагается реализация следующих программных мероприятий:
совершенствование механизмов кредитования массового и индивидуального жилищного строительства, обеспечение застройщику долгосрочных прав на земельный участок (собственности или аренды), которые могут быть использованы в качестве залога для получения кредита на строительство до начала инвестиционного процесса;
адаптация действующих федеральных градостроительных нормативов и строительных норм и правил к требованиям обеспечения развития прогрессивных форм и технологий жилищного строительства с учетом необходимости упрощения административных процедур получения разрешения на строительство;
установление базовых принципов территориального зонирования земель поселений с целью регулирования на местном уровне землепользования и застройки;
проведение через "одно окно" процедуры, связанной с экспертизой проектной документации на соответствие заранее установленным и известным проектировщику требованиям;
завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков стройматериалов и строительных организаций для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств любого уровня.
4. В рамках создания финансовых механизмов приобретения жилья и развития рынка жилья предполагается реализация следующих программных мероприятий:
разработка единого механизма предоставления субсидий на приобретение жилья установленным законодательством категориям граждан за счет средств федерального бюджета;
совершенствование системы регулирования деятельности кредитных организаций в области долгосрочного ипотечного жилищного кредитования населения;
разработка законодательной базы, создание системы регулирования и формирование необходимой инфраструктуры для привлечения средств в сферу долгосрочного ипотечного жилищного кредитования через выпуск эмиссионных ипотечных ценных бумаг;
формирование законодательных требований и создание системы государственного надзора за деятельностью застройщиков и иных некредитных организаций, привлекающих средства населения в жилищное строительство и на цели приобретения жилья;
принятие мер банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании;
усиление защиты прав и интересов граждан и иных участников рынка недвижимости в жилищной сфере через повышение эффективности функционирования инфраструктуры рынка жилья (государственные и муниципальные службы по обслуживанию рынка недвижимости, судебная система, частные профессиональные институты).
Модернизация экономики
За период с 1998 года в экономике России сложились благоприятные тенденции, которые определяют общую предсказуемость ситуации на ближайшие годы. На этой базе необходимы действия по укреплению и развитию институциональных основ, формирующих деловой климат в стране. Приоритетными для правительства являются следующие задачи:
защита прав собственности и улучшение корпоративного управления;
защита интеллектуальной собственности;
развитие института банкротства и защита прав кредиторов;
выравнивание условий конкуренции и действенная антимонопольная политика;
дебюрократизация экономики;
повышение эффективности управления государственной собственностью;
развитие финансовой инфраструктуры.
Защита прав собственности и корпоративное управление
Основа благоприятного делового климата — неприкосновенность прав собственности и действенность механизмов, обеспечивающих переход прав на имущество.
В части формирования действенных механизмов реализации прав собственности в период до 2004 года правительство ставит следующие задачи:
обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определенные законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав;
способствовать формированию системы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, ввести институт коллективных исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов, расширить практику косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом;
обеспечить привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав;
усовершенствовать порядок исполнительного производства как по линии развития норм Закона "Об исполнительном производстве", так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов.
Защита прав акционеров и инвесторов будет включать в себя защиту как имущественных прав, так и прав на участие в управлении.
Для реализации этих условий усилия правительства будут направлены на создание в полном объеме соответствующей нормативной базы, а также действенных механизмов ее применения.
Одно из приоритетных направлений деятельности правительства — защита прав на интеллектуальную собственность. Меры в этой области будут направлены на защиту от недобросовестной конкуренции, от подделок продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях.
Развитие института банкротства и защита прав кредиторов
В среднесрочной перспективе институт банкротства должен обеспечить решение таких задач, как реструктуризация неэффективного сектора экономики, повышение платежной дисциплины. При применении процедур банкротства будут надежным образом защищаться права кредиторов.
Реструктуризация неэффективного сектора экономики будет включать в себя ликвидацию или перепрофилирование неперспективных и убыточных производств с проведением в случае необходимости процедур банкротства, а также решение проблем градообразующих предприятий. Постепенно будет прекращено прямое и косвенное субсидирование неэффективных предприятий.
Выравнивание условий конкуренции и государственная антимонопольная политика
В 2002-2004 годах государственная антимонопольная политика и политика поддержки предпринимательства будут направлены на создание равных условий хозяйствования, упрощение административных процедур для входа на рынок, создание условий для инвестирования и кредитования малого предпринимательства на основе внедрения прогрессивных финансовых технологий.
Дебюрократизация экономики
Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач.
Первое — это поддержка формирования гражданско-правовых институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на потребительском рынке.
Второе — это упорядочение регулирующих функций государства, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность.
Финансовая инфраструктура
Реформирование банковской системы.
Практическими задачами на период 2002-2004 годов являются укрепление финансового состояния жизнеспособных и выведение с рынка проблемных банков, рост капитализации и консолидация кредитных организаций, переход на международные стандарты учета и повышение прозрачности банковской системы, ликвидация разрыва между коммерческими банками и реальным сектором.
Важную роль в решении указанных задач должен сыграть переход кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности. Реализация этой меры потребует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства, а также переподготовки кадров. Развитию конкуренции в банковском секторе также будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности деятельности коммерческих банков; требование ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателей работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.
Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов
В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов будет уточнено регулирование отношений по учету прав на ценные бумаги. Для этого будут внесены изменения в Закон "О рынке ценных бумаг", касающиеся регулирования депозитарной деятельности и деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг. В целях недопущения ущемления прав инвесторов правительство считает необходимым законодательно установить, что после регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг выпуск этих бумаг может быть признан недействительным только по решению суда.
Будут приняты меры по повышению роли негосударственных пенсионных фондов (НПФ) в качестве инвесторов.
Развитие рынка страховых услуг
На первом этапе приоритет отдается развитию национальных страховых компаний, созданию налоговых стимулов и инвестиционных инструментов, формированию сектора обязательного страхования, а также системы государственного регулирования и надзора.
Второй этап характеризуется ростом капитализации рынка, постепенной либерализацией условий деятельности иностранного капитала на национальном рынке.
Третий этап предполагает интеграцию в мировую экономику, предоставление иностранным страховым компаниям национального режима.
Политика в сфере управления государственной собственностью
Важнейшим элементом приватизационного процесса должно стать его стратегическое планирование, осуществляемое по тем же принципам, что и планирование федерального бюджета на соответствующий год. Процесс подготовки прогнозного плана (программы) приватизации имущества должен включать в себя пообъектную оценку целесообразности приватизации, которая подтверждается детальным финансово-экономическим обоснованием для каждого из объектов, который предполагается включить в план.
Инвестиционная политика
Государственная инвестиционная политика в среднесрочной перспективе будет осуществляться в двух направлениях:
привлечение инвестиций частного сектора, прямых иностранных инвестиций, которые должны стать основным источником модернизации экономики России;
обеспечение максимальной эффективности инвестирования бюджетных средств, государственное инвестирование в среднесрочной перспективе будет осуществляться в основном посредством программно-целевых механизмов, обеспечивающих наибольшую эффективность, а также в ряде случаев (сельское хозяйство, лизинг авиационной техники) посредством субсидирования части процентных ставок по кредитам, государственных гарантий. Приоритетными объектами государственных инвестиций будут развитие человеческого капитала, экономическая инфраструктура (транспортная, телекоммуникационная, финансовая), охрана окружающей среды, сферы прямой ответственности государства — оборонно-промышленный комплекс, социальная инфраструктура. Меры государственной поддержки также будут направлены на развитие высоких технологий, прежде всего информационных.
Основными задачами политики привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику России на среднесрочную перспективу должны стать совершенствование нормативно-правовой базы для деятельности иностранных инвесторов с учетом стратегических интересов России, развитие политики привлечения иностранных инвестиций в регионы, совершенствование отраслевой структуры их распределения, создание системы страхования иностранных инвестиций.
Важнейшим инструментом государственной инвестиционной политики станет использование различных режимов недропользования, в том числе соглашений о разделе продукции (СРП), а также договоров концессии, заключаемых государством с частными инвесторами.
Макроэкономическая политика. Основные направления бюджетной политики
Основные направления бюджетной политики:
создание эффективной системы управления и регулирования государственных финансов;
совершенствование бюджетной политики в области доходов;
совершенствование бюджетной политики в области расходов, включающее:
формирование эффективной системы бюджетных расходов, ориентированной на стимулирование экономического роста и обеспечение эффективного использования бюджетных средств.
Бюджетная политика в области государственных расходов будет связана со снижением доли непроцентных расходов в ВВП (до 12% ВВП в части федерального бюджета) на основе сокращения обязательств государства при их росте в реальном выражении, а также с замещением неэффективных бюджетных субсидий и дотаций и целенаправленным ростом расходов на базовые социальные услуги и развитие инфраструктуры.
В среднесрочной перспективе будет продолжена политика сокращения привлечения связанных кредитов.
Реформирование налоговой системы
Основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и упрощении налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.
В среднесрочной перспективе налоговая реформа будет реализовываться по следующим направлениям.
1. Совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей, снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков.
2. Совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих деятельность налоговой администрации и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства.
3. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов.
Реформа межбюджетных отношений
Основными целями реформирования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе являются:
создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;
бюджетная ответственность — управление общественными финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачность и подотчетность налогово-бюджетной политики;
социальная справедливость — обеспечение равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям вне зависимости от места их проживания;
политическая консолидация — достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
Денежно-кредитная политика
Постановка целей и проведение денежно-кредитной политики в среднесрочном периоде будут определяться следующими условиями: высокой степенью чувствительности экономики страны к изменениям внешнеэкономической ситуации, и особенно зависимостью платежного баланса от конъюнктуры мировых цен на экспортные товары и объемов платежей по внешнему долгу; интенсивностью и структурой притока иностранного капитала в российскую экономику: сокращением непроизводительного оттока капитала, продолжающимися процессами освобождения экономики от неденежных форм расчетов, результатами реформирования банковского сектора, повышением прозрачности и проведением структурных мер в реальном секторе экономики.
В целях контроля со стороны общественности и повышения доверия к действиям Центрального банка РФ в этой области Банк России будет ориентироваться на повышение прозрачности своей деятельности в части обоснования принятых на себя обязательств по конечной цели денежно-кредитной политики, анализа состояния инфляционных процессов, объяснения причин и ожидаемых результатов предпринятых им действий по денежно-кредитному регулированию.
Предполагаемая постепенная либерализация порядка проведения валютных операций, в том числе переход к преимущественно уведомительному порядку проведения капитальных операций, призвана, в частности, способствовать созданию благоприятных условий для привлечения долгосрочного иностранного капитала.
Развитие денежного рынка
Банк России будет содействовать развитию безналичных расчетов, в том числе за счет расширения использования платежных карт и применения других современных банковских технологий. Этому будет способствовать принятие Государственной думой федеральных законов "Об электронном документе" и "О переводе денежных средств".
Структурная политика. Цели и задачи структурной политики
Первоочередными задачами структурной политики становятся:
повышение инновационной активности и стимулирование опережающего развития высокотехнологичного сектора экономики;
прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, реструктуризация неэффективного сектора экономики, включая решение проблем монопрофильных городов;
стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, содействие процессам интеграции и образования крупных конкурентоспособных компаний при сохранении конкуренции на рынках и всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;
повышение эффективности деятельности инфраструктурных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям;
усиление в процессе реструктуризации естественных монополий антимонопольного контроля на железнодорожном транспорте, в области связи, топливно-энергетическом комплексе, гражданской авиации;
обеспечение взаимосвязанного тарифного регулирования на услуги субъектов естественных монополий;
реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций;
формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.
Основные этапы и инструменты реализации структурной политики
На первом этапе будут решаться две взаимосвязанные задачи: с одной стороны, стимулирование расширения спроса на инвестиционные ресурсы со стороны предприятий-экспортеров и процессов перелива капитала из ресурсодобывающих экспортных секторов в отрасли обрабатывающей промышленности, с другой — содействие максимальному участию отечественных производителей оборудования в реализации этих инвестиционных проектов.
Задачи следующего этапа будут связаны с закреплением позитивных тенденций, заложенных на первом этапе реализации программы. Расширение инвестиционной активности будет осуществляться в электроэнергетике и отраслях тяжелого машиностроения. Последние, получив импульс к развитию за счет спроса со стороны отечественных отраслей и осуществив на первом этапе первоочередные меры по повышению конкурентоспособности своей продукции, смогут расширить рынки сбыта за счет наращивания объемов экспортных поставок, прежде всего в страны СНГ и быстро развивающиеся страны Азии и Африки. Расширение экспорта продукции этих отраслей потребует государственных мер политической, организационной и экономической поддержки внешнеэкономической деятельности.
В среднесрочной перспективе важнейшим инструментом структурной политики будет реализация федеральных целевых программ. В 2002-2004 годах разработка и реализация федеральных целевых программ будет осуществляться в соответствии с их перечнем, одобренным правительством. Программы отвечают четкой системе критериев: соответствие решаемой проблемы долгосрочной стратегии государства, преобладание расходов на НИОКР и расходов капитального характера в структуре финансирования программы, межотраслевой и межведомственный характер решаемой проблемы, невозможность решения проблемы в краткосрочном периоде, количественная определенность результатов реализации, значительный мультипликативный эффект от реализации программы, невозможность решения проблемы другими способами и необходимость участия федерального правительства, обязательная увязка с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программы.
Повышению доли внебюджетных источников финансирования программ будет способствовать улучшение предпринимательского и инвестиционного климата.
Направления развития промышленности и ее отраслей
На начальной стадии реализации будут проведены институциональные преобразования, активизирована политика реформирования предприятий, направленная на совершенствование системы управления, повышение ответственности руководителей за последствия принимаемых решений, формирование эффективных собственников, снижение издержек, улучшение финансово-экономических результатов деятельности.
Государственная научно-техническая и инновационная политика
Основными задачами государственной инновационной политики, призванной обеспечить формирование целостной эффективной инновационной системы, являются:
развитие научного и производственно-технологического потенциала, включая фундаментальную науку и систему подготовки кадров, для поддержания современного технологического уровня и перехода на более высокие технологии;
выбор рациональных стратегий и приоритетов развития инновационной сферы при реализации в отраслях экономики критических технологий и инновационных проектов, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции, определение конкретных организационных и экономических механизмов развития этих приоритетных направлений;
обеспечение благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности, развития легального предпринимательства и добросовестной конкуренции;
создание системы подготовки и переподготовки кадров в области инновационного предпринимательства;
внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей среды.
При переходе к инновационной экономике особое значение приобретают вопросы охраны, защиты и использования интеллектуальной собственности.
Политика в сфере развития "новой экономики"
Задачи развития и распространения информационных технологий будут решаться в рамках федеральных целевых программ, в первую очередь в рамках программы "Электронная Россия". Реализация этой программы уже в среднесрочной перспективе будет способствовать развитию малого и среднего высокотехнологичного бизнеса, созданию новых рабочих мест, изменению структуры экспорта в сторону увеличения доли наукоемкой продукции, сокращению производственных и трансакционных издержек в традиционных отраслях экономики и повышению инвестиционной привлекательности российских предприятий.
В целях стимулирования развития отраслей экономики, связанных с информационными технологиями, помимо налоговых мер будут приняты меры по ориентации государственного сектора экономики на использование, а также создание информационных технологий, по содействию привлечению предприятиями "новой экономики" частных, в том числе внешних венчурных инвестиций, по проведению мониторинга развития "новой экономики".
Развитие отдельных отраслей транспортного комплекса
В области железнодорожного транспорта будет уделено внимание укреплению технической и технологической базы на основе следующих приоритетов:
создание и внедрение высокоэффективных информационных и ресурсосберегающих технологий, системы фирменного транспортного обслуживания;
развитие и модернизация устройств железнодорожной автоматизации, энергосбережения, связи, телекоммуникаций и информатизации;
обновление конструкций пути, искусственных сооружений, контактной сети, широкое внедрение средств и систем машинизации ремонтов и текущего содержания;
обновление подвижного состава за счет модернизации и приобретение подвижного состава нового поколения;
внедрение систем и устройств для повышения безопасности движения поездов.
В гражданской авиации основной задачей будет являться стабилизация и укрепление рынка авиаперевозок, оптимизация системы аэропортов, совершенствование систем организации воздушного движения, а также обеспечение стабильной работы в районах, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта.
Сеть автомобильных дорог и дорожная инфраструктура будут развиваться исходя из растущих потребностей в автомобильных перевозках и с учетом процессов опережающей автомобилизации населения и экономики.
Для использования транзитного потенциала транспортной системы России значительное внимание будет уделено развитию перевозок грузов, в первую очередь на транссибирском направлении, а также в рамках реализации соглашения о создании международного транспортного коридора Север--Юг.
Реструктуризация естественной монополии на железнодорожном транспорте
Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта — повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему и качеству перевозок.
Основные направления структурных преобразований железнодорожного транспорта на 2002-2004 годы:
сохранение организационного единства части грузовых перевозок и необходимой для них инфраструктуры;
транспорт нефти и нефтепродуктов.
С целью обеспечения стратегических и экономических интересов России необходимо развивать новые и существующие экономически эффективные экспортные направления транспортировки нефти:
первоочередные: Северо-Балтийское (БТС, новое строительство нефтепровода Харьяга--Уса и расширение нефтепровода Уса--Ярославль) и Каспийско-Черноморско-Средиземноморское (Тихорецк--Новороссийск III, строительство нефтепровода Суходольная--Родионовская, Каспийский трубопроводный консорциум);
долгосрочные: Центрально-Европейское, Азиатско-Тихоокеанский регион (в т. ч. Сахалин--Китай, нефтепровод Россия--Китай), Восточно-Сибирское (нефтепровод Восточная Сибирь--Приморье--Китай), Каспийско-Черноморско-Средиземноморское (транспорт "большой" азербайджанской нефти, расширение КТК, расширение нефтепровода Баку--Новороссийск).
Перспективной транспортной коммуникацией может стать Северный морской путь, с которым связано освоение и доставка на рынки (в том числе экспортные рынки Северо-Западной Европы) нефти северных территорий ЯНАО, Республики Коми, Архангельской области.
Структурные изменения в электроэнергетике
Основными целями государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются:
ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики России с одновременным повышением эффективности электроэнергетики;
обеспечение энергетической безопасности государства, предотвращение возможного энергетического кризиса;
повышение конкурентоспособности российской экономики на внешнем рынке;
удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.
Для достижения основных целей структурных реформ в отрасли до 2004 года должны быть осуществлены следующие мероприятия:
реструктуризация РАО "ЕЭС России" и АО-энерго путем выделения из них сетевых дочерних обществ с целью реализации раздельного учета и обеспечения недискриминационного доступа к сетевой инфраструктуре;
формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;
создание механизма формирования тарифа на региональных рынках электроэнергии в зависимости от цены на оптовом рынке электроэнергии;
создание централизованной системы государственного регулирования цен на электроэнергию, подготовка к либерализации цен на генерацию электроэнергии и сбытовые услуги;
значительное расширение числа участников конкурентного оптового рынка электроэнергии;
завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии с учетом накопленного опыта подготовительного этапа структурных реформ в отрасли;
сокращение перекрестного субсидирования во всех его формах;
создание условий для привлечения крупномасштабных инвестиций в электроэнергетику, при этом первоочередными для инвестиций должны стать стратегические объекты отрасли, требующие значительных капитальных вложений.
Структурные изменения в газовом комплексе
Основными направлениями реформирования газовой отрасли России являются:
совершенствование системы ценообразования и налогообложения в отрасли, направленное на обеспечение финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности организаций газовой отрасли при соблюдении экономических интересов потребителей газа и государства;
совершенствование организационной структуры газовой отрасли с целью повышения прозрачности затрат на осуществление регулируемых видов деятельности для органов государственного регулирования и создания условий для развития рынка газа;
создание благоприятных условий для развития конкуренции в тех сферах отраслевой хозяйственной деятельности, где это возможно и целесообразно (прежде всего, в добыче и поставках газа и других видах услуг по газоснабжению потребителей);
улучшение организации и механизмов государственного управления газовой отраслью, отвечающее масштабу и сложности стоящих задач по реформированию газовой отрасли;
формирование необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей правовое закрепление мер и решений, принимаемых на каждом этапе реформирования хозяйственных отношений в газовой отрасли. Цели реформирования по развитию конкурентного рынка газа, достижимы в длительный срок, выходящий за пределы среднесрочной политики. Среднесрочная политика будет направлена на создание экономических, организационных и правовых условий по развитию конкурентного рынка и на создание адекватной этой цели системе государственного регулирования газовой отрасли.
Наиболее важной частью структурной политики является финансовое и организационное выделение газотранспортной компании, эксплуатирующей газотранспортную систему ОАО "Газпром". В газораспределительных организациях необходимо провести финансовое разделение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии. Реструктуризация ОАО "Газпром" должна производиться в соответствии с установленном законодательством порядком. В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов — коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов.
Правительство продолжит совершенствование процедур доступа производителей, газоснабжающих организаций и потребителей к магистральной сети ОАО "Газпром" и к газораспределительным сетям, последовательно реализуя принцип открытого доступа.
Агропродовольственная политика
Реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости включает проведение следующих мероприятий:
разграничение государственной собственности на землю, обеспечивающее права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и функций, установленных законодательством Российской Федерации, и земельные участки под объектами недвижимости, приватизированными и отчужденными из соответствующей собственности, передачу в собственность муниципальных образований земель в их границах за исключением земель, отнесенных к государственной собственности или находящихся в частной собственности;
законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений — как улучшений земельного участка;
передача прав собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, приватизация земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости как единых объектов;
законодательное обеспечение продажи в основном на конкурсной основе под застройку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
законодательное обеспечение гарантии надежности регистрации прав на недвижимость, а в перспективе — переход к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя (зарегистрированного собственника).
Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости предполагает создание правовой законодательной вертикали и исполнительной горизонтали, то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости.
Государственная внешнеэкономическая политика
Внешнеэкономическая политика России в предстоящий период будет направлена на обеспечение:
наилучших условий доступа российских товаров, услуг и рабочей силы на мировые рынки;
эффективного уровня защиты внутреннего рынка товаров, услуг и рабочей силы;
доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, производство которых в Российской Федерации отсутствует или ограничено);
благоприятного платежного баланса страны;
повышения эффективности государственной поддержки экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью;
соблюдения принципа взаимности — благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств.
Присоединение к ВТО станет важным фактором улучшения торгово-политических условий международного экономического сотрудничества для России. Во-первых, страна получит выход в унифицированное международное правовое пространство, базирующееся более чем на 50 соглашениях и других документах ВТО, направленных на обеспечение всем экспортерам и импортерам стабильных и предсказуемых условий деятельности. Тем самым страна получит защиту от торговой дискриминации, а также свободу транзита для своих товаров. Во-вторых, одновременно с правом на защиту от несправедливой конкуренции на мировом рынке Россия в качестве члена ВТО получит возможность реализовать это право посредством использования специального механизма ВТО по урегулированию торговых споров. В-третьих, став членом ВТО, Россия сможет в дальнейшем непосредственно участвовать в формировании правил международной торговли, руководствуясь национальными интересами.
Ожидаемые результаты и последствия реализации программы
Реализация основных факторов оживления экономики обеспечит ускорение темпов роста ВВП с 4% в 2001 году до 4-4,7% в 2004 году. Это позволит увеличить объем ВВП примерно на 15-18% (в сравнении с 2000 годом). В долларовом эквиваленте объем ВВП, рассчитываемый по текущему обменному курсу, увеличится примерно в 1,6 раза.
Валовые накопления к 2004 году составят 21% от ВВП, так что потенциал роста будет оставаться высоким в течение всего периода. Это означает, что экономический рост, по крайней мере в среднесрочной перспективе, должен сопровождаться опережающим по сравнению с динамикой потребления ростом инвестиций в основной капитал.
Другим источником финансирования роста будут прямые иностранные инвестиции, которые должны составить $7,5-8 млрд. Однако ощутимый приток иностранного капитала будет возможен только с некоторым лагом, после того как активность отечественных инвесторов приобретет устойчивый характер.
Реализация программы позволит добиться постепенного преодоления деформаций в структуре распределения доходов населения, и помимо общего увеличения реальных располагаемых доходов (в среднем около 5-7% в год) позволит увеличить суммарную долю доходов среднедоходных групп населения. Тем самым будет создана основа для устойчивого массового внутреннего спроса и перехода к качественно иной траектории роста, когда динамика потребления начнет обгонять динамику инвестиций.
Существенно, что в ближайшие годы будет происходить укрепление рубля в реальном выражении, приближение рыночного курса к паритету покупательной способности, что будет способствовать росту импорта, который к 2004 году возрастет почти в 1,3-1,5 раза по сравнению с 2000 годом.
Сокращение чистого экспорта и, как следствие, сокращение сальдо счета по текущим операциям может начаться уже с 2001 года. К 2004 году сальдо торгового баланса сократится почти до $37-42 млрд, а сальдо счета текущих операций — до $22-27 млрд.
Доля потребления в ВВП сохранится практически неизменной до 2004 года.
В настоящий момент структура российской экономики такова, что динамика ВВП в ближайшие годы будет в существенной мере определяться динамикой промышленного производства. В 2001-2004 годах прогнозируется поддерживать темп роста промышленного производства на уровне 3,8-4,5%, прирост составит 16-19% к 2000 году.
Производство первичных энергоресурсов в 2004 году возрастет до 1465-1500 млн т в условном эквиваленте, или на 3,9-6,5% к уровню 2000 года. Общие объемы производства в электроэнергетике и топливной промышленности возрастут, соответственно, на 9-10 и 6-9%. Удельная энергоемкость ВВП снизится на 7-8%.
Выработка электроэнергии на период до 2004 года ориентирована на увеличение спроса основных потребителей. В соответствии с балансовыми расчетами потребление на внутреннем рынке увеличится по сравнению с 2000 годом более чем на 10%, а экспортные ее поставки возрастут более чем в 1,5 раза.
В этой связи выработка электроэнергии по экспертным оценкам прогнозируется в объеме 973 млрд кВт•ч, или 109,6-111,1% к уровню 2000 года.
Объем добычи нефти в 2004 году может составить 107,4-109% к уровню 2000 года. Добыча газа планируется в объеме 618,1 млрд куб. м, что на 34 млрд куб. м выше факта 2000 года. Это позволит удовлетворить потребность в газе российских потребителей и поставить газ на экспорт в объеме 190-204 млрд куб. м.
К 2004 году фонд заработной платы увеличится до 2950-3050 млрд рублей, или 22% от ВВП. Переход к адресному принципу назначения социальных пособий и социальной помощи (за исключением некоторых видов социальных льгот ветеранам ВОВ и другим категориям населения) позволит увеличить долю средств, получаемых малообеспеченными домохозяйствами.
Расходы населения с доходом ниже прожиточного минимума на образование и здравоохранение в период 2001-2004 годов будут постепенно снижаться за счет сокращения неформальных платежей населения в этих сферах. Расходы на эти цели населения со средними и высокими доходами будут расти быстрее, чем все расходы населения за счет приобретения этими слоями населения более качественных платных услуг образования и здравоохранения.
Москва,
30 мая 2001 года