Ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при президенте ВЛАДИМИР МАУ в статье, написанной для “Ъ”, полагает, что тема модернизации должна и может рассматриваться всерьез и для нее есть стартовая составляющая — структурный экономический кризис. Однако добиваться роста следует, обращая внимание не столько на сами показатели экономического роста, сколько на средства, которыми он достигается. Обсуждать, по его мнению, в том числе можно существенное изменение бюджетной идеологии.
Фото: Глеб Щелкунов, Коммерсантъ / купить фото
Ключевой темой в дискуссии об антикризисной политике в настоящее время является программа среднесрочных мер, создающих условия для технологической и институциональной модернизации. Еще в 2008 году популярной стала фраза: глупо упустить кризис и не воспользоваться им. Что же делать в первую очередь, чтобы на сей раз воспользоваться кризисом?
Прежде всего, надо определиться с целевыми установками, критериями успешности проводимой политики. Сейчас было бы очень опасно выдвинуть на первый план вопрос о темпах экономического роста. Несомненно, экономический рост важен, но он важен не просто на ближайшие год-два, а в среднесрочной перспективе, причем устойчивым темпом и сопровождающийся структурной модернизацией. Разумеется, в условиях циклического спада проведение контрциклической политики стимулирования роста имеет определенные основания. Но проблемы, стоящие перед нами сейчас, не только и не столько циклические, а структурные. И в этом отношении подхлестывание роста любой ценой может оказаться опасным.
За примером далеко ходить не надо. В середине 1980-х годов, когда рост в СССР оказался ниже, чем в ряде западных стран, была объявлена и реализована политика ускорения — по сути, бюджетный маневр в пользу инвестиционных отраслей. Ее реализация привела к повышению темпов роста в течение ближайших двух лет, но ценой этого ускорения стал быстрый рост бюджетного дефицита и государственного долга, за чем последовала экономическая катастрофа. Мы должны хорошо усвоить уроки 1986–1990 годов, чтобы не повторить эти ошибки впредь.
Какие же индикаторы свидетельствовали бы сейчас о начале прогрессивных сдвигов? К ним относятся: снижение ставок коммерческих кредитов, рост доли несырьевого экспорта, а также рост производительности труда.
Первый критерий нуждается в специальном пояснении, поскольку вокруг него в последнее время идет острая и довольно странная для нормального экономиста политическая борьба. Повышение доступности кредитных ресурсов, то есть снижение процентных ставок, ни в коем случае не следует смешивать с административным давлением на банки для снижения процентных ставок и повышения доступности кредитов. Уровень ставок является синтетическим показателем, за которым стоят два фактора: уровень инфляции и уровень доверия в экономике (в том числе к экономической политике). Этот критерий важен и для западных экономик, но с противоположным знаком — для них показателем успеха антикризисной политики является как раз рост процентных ставок, который свидетельствовал бы о выходе из дефляционной ловушки.
Определенность с критериями позволяет сформулировать ряд приоритетов экономической политики на перспективу ближайших трех лет.
Последовательная дезинфляция, которая является естественной основой для понижения процентных ставок и повышения инвестиционной активности в стране, а также для обеспечения социальной стабильности. Конечно, и с высокой инфляцией можно жить и даже расти. Однако этот аргумент сродни тому, что и на пожаре можно какое-то время просуществовать и уж точно не замерзнуть.
Ситуация в этой области складывается политически непросто, существует риск начала «инфляционной спирали». Как и в 1990-е годы, сейчас опять налицо формирование мощного проинфляционного блока. Как и тогда, в сохранении высокой инфляции заинтересованы три влиятельные силы: банки, для которых инфляция дает дополнительные возможности решения проблем устойчивости; торговля, поскольку инфляция благоприятствует отраслям с коротким сроком оборачиваемости капитала; неэффективные предприятия, для которых дешевые деньги дают возможность избежать неизбежной в другом случае смены менеджмента и собственников.
Однако проведение уже сейчас курса на дезинфляцию было бы выгодно как действующей власти, так и большинству общества — рядовому бизнесу и гражданам. Приверженность к достижению целевого показателя в 4% инфляции, например, к 2018 году была бы очень важна в политическом, экономическом и социальном отношении. В политическом, поскольку это был бы важнейший аргумент на президентских выборах. Экономически — потому что решение этой задачи позволило бы бизнесу (если власть убедит его в серьезности своих намерений) строить планы, прежде всего инвестиционные. В социальном — поскольку это стало бы фактором недопущения роста социальной напряженности, который всегда сопровождает высокую инфляцию.
Решительная дезинфляция в настоящее время не только необходима, но и возможна. При сохранении примерно нынешнего уровня цен на нефть Россия фактически оказывается избавленной от «голландской болезни». В предыдущие годы снижение инфляции сдерживалось рисками снижения конкурентоспособности вследствие избыточного (то есть не связанного с ростом производительности труда) укрепления рубля. Теперь же, в случае отсутствия значимого роста цен на нефть, этих рисков для экономики не будет. Зато появляется дополнительный стимул для макроэкономического оздоровления.
Эффективность бюджетной политики — о ней тоже много говорится в последние годы, однако доступность дешевых денег не способствовала практической реализации этих задач. Здесь можно выделить четыре направления: бюджетный маневр, совершенствование бюджетных процедур, повышение эффективности бюджетной сети и уточнение бюджетного правила с учетом накопленного опыта и современных реалий.
Ключевым является вопрос о влиянии отдельных статей бюджета на экономический рост. Суть задачи очень точно раскрывается в следующих словах министра финансов Александра Абазы в Государственном совете 31 декабря 1880 года: «Прежде и важнее всего сокращение расходов по военному ведомству… Потом нужны сбережения и по другим частям управления, кроме лишь таких, на которые не нужно жалеть денег, собственно, потому, что издержки на них ведут к подъему народного благосостояния». К таким расходам Абаза относит издержки на училища и школы, на устройство судебной части и на пути сообщения.
Исследования показывают, что наиболее важными с этой точки зрения являются вложения в человеческий капитал и инфраструктуру. Между тем расходы, способствующие увеличению качества факторов производства (труда и капитала), а также росту совокупной факторной производительности (эффективности использования факторов производства, прежде всего вложений в инфраструктуру), у нас за последние годы не увеличились, а по некоторым статьям сократились в долях ВВП. Одновременно увеличивалась доля непроизводительных расходов — на оборону, государственное управление, охрану правопорядка. Понимая политическую значимость некоторых из этих расходов, нельзя игнорировать, что этот структурный сдвиг ограничивает результативность бюджетной политики.
Необходимо совершенствование бюджетных процедур в направлении обеспечения привязки осуществления расходов к выполнению поставленных перед данным бюджетополучателем задач, а не к календарным срокам выполнения бюджета. В особой мере это касается расходов инвестиционного характера.
Особой проблемой являются перспективы бюджетного правила. Пока цены на нефть имеют тенденцию к снижению, вопрос этот может казаться неактуальным. Однако обсудить его имеет смысл. Действующее бюджетное правило, предусматривающее выведение рентных доходов в суверенные фонды, стало реакцией на советский опыт полного расходования рентных доходов, что сделало страну уязвимой перед шоками конъюнктурных колебаний. Однако опыт 2009–2012 годов продемонстрировал серьезный недостаток этой модели: наличие «подушки безопасности» дестимулирует модернизацию. Кризис — это время, которое подталкивает к модернизации, однако наличие финансового резерва позволяет проводить политику в логике business as usual.
Требуется переосмыслить саму идеологию использования конъюнктурных сверхдоходов и, соответственно, бюджетного правила. С учетом российских политических реалий целесообразно более жестко определить цену отсечения конъюнктурных доходов (зафиксировать ее на достаточно низком уровне) и балансировать текущий бюджет (то есть бюджет возобновляемых обязательств) на уровне доходов, максимально защищенных от колебаний внешних факторов. В случае же появления дополнительных рентных доходов их следует направлять на формирование бюджета развития, то есть финансировать расходы с конечным временным горизонтом. Такая модель позволяла бы активнее инвестировать в развитие при благоприятной конъюнктуре и не создавала бы искушения заливать проблемы деньгами при наступлении кризиса.
Поддержка несырьевого экспорта является еще одним важным приоритетом наших дней. Сейчас модно говорить об импортозамещении. Однако не следует отождествлять импортозамещение с навязыванием отечественных товаров низкого качества и по более высокой цене, да еще когда их производители требуют от бюджета дополнительной финансовой помощи. Нам действительно нужно импортозамещение, но такое, которое было бы конкурентоспособно в условиях открытого рынка. Иными словами, необходимо стимулировать экспортно ориентированное импортозамещение. Поддержка несырьевого экспорта и поддержка импортозамещения должны идти рука об руку.
Для этого надо соблюдать несколько условий.
Во-первых, не создавать препятствий для несырьевого экспорта. Между тем, призывая к стимулированию экспорта, у нас все чаще начинают говорить о его тарифном и нетарифном ограничении. Только за последние месяцы были приняты решения по ограничению экспорта зерна, обсуждается ограничение на экспорт металлов. За этим вполне могут последовать ограничения на экспорт продукции химической промышленности и т. п. Проблема понятна: в условиях девальвации экспорт становится очень привлекательным, и возникают сложности для заполнения внутреннего рынка. Однако все эти сложности (отчасти потенциальные, поскольку спрос внутри страны тоже падает) не должны стать причиной отказа от оздоровления структуры российского экспорта. Есть достаточно рычагов обеспечить внутренний рынок, не препятствуя внешней экспансии наших товаропроизводителей.
Во-вторых, нельзя создавать экспортные смещения, искусственные барьеры для вхождения иностранных конкурентов на российский рынок. Сейчас валютный курс является достаточным барьером для защиты отечественного производителя, а импортные товары, как это ни парадоксально звучит, по ряду позиций в этой ситуации смогли бы способствовать стабилизации цен.
В-третьих, важно не мешать усилиям отечественных предприятий по оздоровлению и реструктуризации. Это будет сопровождаться рационализацией занятости, что при всей болезненности было бы очень важным элементом модернизации. Рационализация важна как для экспортно ориентированных предприятий, так и для ориентированных преимущественно на импортозамещение.
Привлечение частных инвестиций (отечественных и иностранных) вновь становится одним из приоритетов экономической политики как на федеральном, так и на региональном уровнях. В условиях притока рентных доходов это было не так важно, поскольку бюджетные вливания могли компенсировать провалы инвестиционного климата. Улучшение позиций России в рейтинге Doing Business является важным ориентиром, но в нынешней геополитической обстановке значение его крайне ограниченно и условно.
Сейчас необходима ориентация властей всех уровней на привлечение инвесторов, как это делали в 1990-е годы власти Новгородской области, а в последние 10–15 лет — Калужской или Ульяновской областей. Этот параметр должен быть одним из ключевых при оценке эффективности администраций, никак не менее важным, чем зарплата в бюджетном секторе.
Дерегулирование, защита прав предпринимателей и развитие малого и среднего предпринимательства — разные, но тесно связанные приоритеты экономической политики. Законодательство должно быть принципиально дружественным для бизнеса, способствующим привлечению людей к предпринимательской деятельности, а не отталкивающим от нее. Между тем даже на уровне названия нормативных актов можно проследить ухудшение отношения к предпринимательству. Если раньше соответствующий закон назывался «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ), то теперь разрабатывается законопроект «О федеральном, региональном и муниципальном контроле». Разумеется, дело не в названии, а в практике, которая отнюдь не благоприятствует предпринимательской деятельности, несмотря на повышение места России в рейтинге Doing Business и наличие прямых указаний президента «максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля».
В этой связи необходимо вернуться к подходам времен «программы Германа Грефа», нацеленным на сокращение и упрощение лицензирования при расширении роли страхования. Целесообразно последовательно внедрять принцип, согласно которому, чем сложнее регулируется вход на рынок, тем проще может быть контроль за теми, кто преодолел барьеры входа. Необходимо также, по крайней мере на некоторой время (на несколько лет), приостановить введение экологических норм (включая новые экологические платежи), усложняющих деятельность бизнеса.
Следует разработать комплекс мер по стимулированию конкуренции. Это особенно важно в текущей макроэкономической и геополитической ситуации, когда девальвация и санкции существенно ограничивают доступ конкурирующих товаров и услуг на внутрироссийский рынок. Политику стимулирования конкуренции нельзя отождествлять с политикой ограничения монополий, которые в некоторых случаях прямо противостоят друг другу. В настоящее время необходима именно конкурентная политика, а не «борьба с монополиями», под которой у нас нередко понимают ограничение тех, кто добился рыночного успеха.
Перечисленными проблемами не исчерпывается модернизационная повестка в условиях нынешнего кризиса. Среди других важных направлений институциональных и структурных реформ следует выделить отрасли человеческого капитала (образование, здравоохранение, пенсионная система), в которых сейчас тесно переплетены социальные, фискальные и инвестиционные факторы. Необходимы новые подходы к социальной политике, внешнеэкономической деятельности, пространственному развитию.
Наконец, следует помнить, что ключевые проблемы модернизации находятся сейчас во внеэкономической сфере, в обеспечении безопасности личности и собственности. Как сказал один предприниматель времен НЭПа, недостаточно государству гарантировать сохранность вкладов в банках — надо, прежде всего, обеспечить сохранность жизни вкладчика.