Подсчитав, что от незаконного вылова и экспорта морепродуктов федеральный бюджет теряет ежегодно до $5 млрд, в правительстве решили взяться за реформирование рыбной отрасли всерьез. Введение рыбных аукционов стало первым шагом, имевшим скорее политические, чем экономические результаты.
"Бесплатная" благодарность
Шум вокруг продажи квот на вылов рыбопродуктов начался еще задолго до выхода известного постановления правительства о рыбных аукционах. В течение последних семи-восьми лет правительство регулярно требовало от Государственного комитета по рыболовству создать систему распределения квот. Однако кроме частых смен председателей комитета никаких видимых изменений в системе распределения природных ресурсов не происходило.
Нельзя сказать, что системы распределения промышленных квот вообще не существовало. С начала 90-х годов весь годовой общедопустимый улов (ОДУ) делился на три вида квот: выделяемые по межправительственным соглашениям, научные и промышленные. Официально промышленные квоты должны были распределяться среди российских рыбопромысловых компаний рыбохозяйственными советами в регионах по символическим ценам. На деле промышленные квоты никогда не доставались рыбакам бесплатно. Злоупотреблений при распределении квот в регионах хватало: кому, сколько и на какой вид промысла предоставить право лова, определял чиновник из областной или краевой администрации. Понятно, что возможность получения квоты зачастую зависела от "благодарности" этому чиновнику. Схемы оплаты квот существовали самые разнообразные — от банальной взятки до участия в развитии инфраструктуры края. В любом случае ни одну из этих схем прозрачной назвать было нельзя, даже если формально какие-то деньги и шли в региональный бюджет. По признанию рыбаков, в некоторых регионах вокруг губернатора группировалось несколько особо приближенных компаний, которые, как правило, и получали больше всего квот на тот или иной вид промысла, собирая на круг для губернатора заранее оговоренную сумму.
Распределять биоресурсы стремились не только региональные чиновники. Предлагали свои услуги и столичные, и квоты можно было получить в самом Госкомрыболовстве. Как рассказывают представители рыболовецких компаний, разрешение на право вылова любого вида морепродукта со всеми необходимыми визами можно было обменять на кейс с наличными прямо в кабинетах рыбного комитета. Правда, в этом случае купивший квоты рыбак рисковал тем, что в разгар путины, уже выйдя в море, он мог получить официальное уведомление из Москвы об отмене его права на промысел. И такое случалось достаточно часто.
Многих рыбаков, однако, такая система устраивала. Им ничто не мешало выгодно продать львиную долю улова, зайдя в иностранный порт либо перегрузив улов на иностранное судно прямо в море. Единственной проигравшей стороной во всей этой рыбалке оставался госбюджет, получавший от предприятий рыбной отрасли небольшие по сравнению с реальным оборотом средства.
Такое положение вещей, естественно, восторга в правительстве не вызывало. Сигналом к действию послужило замечание Владимира Путина, прозвучавшее в одной из прошлогодних поездок президента по Дальнему Востоку, о том, что $400 млн поступлений в бюджет от рыбной промышленности выглядят бледно по сравнению с $2,5 млрд, которые казна ежегодно теряет от неучтенного экспорта морепродуктов. Уместно заметить, что обе цифры меркнут на фоне данных, приводимых экспертами, которые оценивают годовой оборот только выловленного сырья в $10 млрд и считают, что переработка выловленных морепродуктов может увеличить эту цифру как минимум вдвое. В правительстве решили, что для кардинального изменения ситуации в пользу государства необходимо более прозрачное распределение рыбных ресурсов и усиление контроля за их использованием. 27 декабря 2000 года было подписано правительственное постановление #1010 "О квотах на вылов водных биоресурсов", которое вводило аукционную систему распределения квот. В порядке эксперимента решили в 2001 году выставить на аукцион не все промысловые квоты, а только около 20% от годового объема. Сумму ожидаемых поступлений в бюджет определили в 5,8 млрд рублей.
Прикормка для бюджета
Предложенная система аукционов с экономической точки зрения выглядит вполне оправданно. Во-первых, уже в течение ряда лет часть промышленных квот продается на коммерческой основе. В прошлом году через специально созданный ГУП "Нацрыбресурс" были проданы квоты на 0,78 млн тонн рыбопродуктов на сумму более 5 млрд рублей, и нареканий со стороны рыбаков это не вызывало. Во-вторых, по предложенным правительством условиям к участию в аукционах допускаются только те фирмы, которые имеют промысловые суда в собственности либо взятые в аренду. Это должно было отсечь подставные фирмы или фирмы-однодневки. В-третьих, по подсчетам Минэкономразвития, даже если все выставленные на аукционах лоты будут проданы лишь по стартовой цене, в бюджет может поступить почти 6 млрд рублей.
Однако итоги первых состоявшихся аукционов заставили сомневаться в их экономической эффективности. Организаторы аукционов еще довольно далеки от поставленной цели сделать распределение ресурсов прозрачным и подконтрольным правительству. Более или менее прозрачным можно назвать распределение лишь пятой части от общего допустимого улова, выставленной на торги. Остальные же 80% рыбных квот по-прежнему находятся в ведении губернаторов и будут распределяться ими на местах со всеми вытекающими последствиями.
Не впечатляют пока и финансовые результаты аукционов. Превышение аукционной цены над стартовой в десятки раз при продаже квот на вылов краба или продажа квот на минтая по цене в три-четыре раза выше стартовой на аукционе с участием иностранных компаний выглядят головокружительным успехом только в сравнении с первыми аукционами, когда большая часть выставленных лотов минтая и сельди остались нереализованными. На самом деле если сравнивать те цены, по которым были в итоге реализованы на торгах все лоты, с прошлогодней продажной ценой тех же морепродуктов, становится ясно, что даже с учетом самых ажиотажных торгов продажные цены этого года значительно уступают прошлогодним, по которым торговал "Нацрыбресурс". Например, если в прошлом году за тонну минтая рыбаки платили в среднем $193, то в этом году она стоила всего $139; краб колючий, проданный на аукционе по цене $1421 за тонну (с превышением стартовой цены в 45 раз) в этом году, в прошлом продавался в среднем по $2350 за тонну; дальневосточная треска в этом году стоила всего $207 за тонну, в то время как в прошлом до $918.
Впрочем, сами авторы предложенной системы распределения квот вряд ли были удивлены сравнением экономической эффективности сегодняшних аукционов с прошлогодними. Им это не столь важно просто потому, что аукционы позволили решить не экономическую, а политическую сторону вопроса.
С самого начала все шло не так гладко, как рассчитывали авторы идеи. Основной проблемой стало неприятие аукционов со стороны губернаторов и рыбаков: первые торги квотами на минтай просто бойкотировались. Губернаторы выступали против аукционов потому, что теряли деньги и контроль над рыбной отраслью, рыбаки — потому, что оказались под мощным давлением некоторых губернаторов. "Вы просто не представляете, насколько сильна власть губернаторов в регионах. Такая не снилась даже Путину",— признался Ъ один из участников первого аукциона по минтаю 17 февраля, отказавшийся участвовать в бойкоте.
Ситуацию удалось переломить позже, после того как на вакантное место председателя Госкомрыболовства Владимир Путин назначил одного из самых непримиримых противников аукционов, бывшего губернатора Приморья Евгения Наздратенко. В Белом доме назначение опального политика встретили с недоумением. Тем не менее приход господина Наздратенко, громче всех заявлявшего о вреде аукционов и поставленного затем ответственным за их проведение, в итоге сыграл свою роль в достижении правительством политических целей при введении аукционного квотирования. Лишившись поддержки самого активного из губернаторов, остальные вынуждены были признать, что аукционы — это всерьез и надолго.
Пожарная рыбалка
В правительстве постановление #1010 назвали пожарной мерой, которая призвана дать бюджету миллиарды рублей от распределения морских биоресурсов. Однако она совершенно не способствует возврату в бюджет потерянных от нелегального экспорта миллиардов долларов.
Как утверждают рыбаки, для многих добывающих компаний превышение официального улова (перелов) после аукционов станет практически неизбежным. Добывали лишнее, конечно, и раньше. Но промышленные квоты на краба, даже если и были не бесплатными, распределялись в регионах без того аукционного ажиотажа, какой развернулся на последних крабовых торгах. Поэтому даже официальная маржа между себестоимостью и продажной ценой, пусть и демпинговой (по которой краб сбывался в Японии), позволяла неплохо зарабатывать. Теперь же, если сопоставить среднюю аукционную цену за крабовый лот с себестоимостью его добычи, она окажется выше той, по которой краб предлагается сегодня на мировом рынке. "Для того чтобы сказать почти наверняка, кто будет вести перелов, достаточно посмотреть списки победителей крабовых аукционов и количество купленных ими лотов,— заверил Ъ источник в Госкомрыболовстве.— Купленное компанией право на вылов каких-нибудь 50 тонн краба не окупится: один выход судна-краболова в море обойдется дороже". С этим утверждением, правда, не согласны в Минэкономразвития. Ссылаясь на доклад Федеральной пограничной службы (в нем пограничники рапортуют о том, что с начала аукционов роста уровня браконьерства замечено не было), первый заместитель министра экономического развития и торговли Иван Матеров склонен считать, что на уровень браконьерства аукционы не влияют. Правда, аргумент, основанный на отчете пограничников, выглядит довольно слабым. Статистика в рыбной отрасли практически всегда значительно расходилась с фактами. Например, при том, что с начала года для российских компаний промысел краба был запрещен, японские власти официально сообщали, что разгрузка российских судов-краболовов в японских портах не прекращалась.
Поэтому говорить о реформировании рыбной отрасли только потому, что рыбные квоты стали продаваться на аукционах, преждевременно. Без эффективной рыбоохраны выловленные морепродукты по-прежнему будут поступать не на российские перерабатывающие предприятия, а в иностранные порты. А за промысловые суда, взятые в аренду у иностранных компаний, нашим рыбакам по-прежнему будет выгоднее рассчитываться рыбным бартером, оставляя прибыль в тени, вместо того чтобы отчислять налоги в федеральный бюджет. От всего этого не спасут никакие аукционы. Эксперты утверждают, что с помощью грамотной квотной политики можно загрузить работой и береговую переработку, и отечественные судостроительные заводы. С этим согласны и в Минэкономразвития: в концепции развития рыбной отрасли на период с 2001-го по 2010 год, которая сейчас готовится в министерстве, разрабатывается возможность предоставления стимулирующих квот для отечественных предприятий.
КОНСТАНТИН Ъ-АНОХИН