Казалось бы, что может быть важнее принятия бюджета в первом чтении? Принятие его во втором и третьем? Утверждение Советом федерации? Подписание президентом?
Возможно. Принятие бюджета Думой является одним из ключевых экономических и политических событий года. Однако еще более важным является его реальное исполнение. К сожалению, это не является сильной стороной российской экономической политики.
Каким бы выдающимся событием ни казалось принятие 15 декабря Думой в первом чтении проекта федерального бюджета на 1997 год, рассмотрение вопроса о его историческом значении следует отложить как минимум до тех пор, пока этот проект не пройдет через Совет федерации. Правда, до того момента, как бюджет придет в верхнюю палату парламента, он должен будет еще раз подвергнуться жестокой ревизии в Думе. Сейчас как раз удобный момент, чтобы заглянуть в ближайшее будущее и посмотреть, каким образом может развиваться дальше бюджетный процесс.
Как ни удивительно, но в данном случае формально нет ничего проще — позаботившись заранее, депутаты еще в июне приняли закон "О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона 'О федеральном бюджете на 1997 год'".
Согласно этому закону, проект бюджета, в отличие от большинства других законов, рассматривается не в трех, а в четырех чтениях. В первом чтении, как уже известно из практики предыдущих лет, рассматриваются основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и основные бюджетные характеристики (доходы, расходы, дефицит и источники его покрытия). После утверждения в первом чтении эти характеристики изменены уже быть не могут, и все поправки, вносимые в бюджет, не должны каким-либо образом влиять на главные бюджетные параметры.
Согласно постановлению, принятому Думой в прошедшее воскресенье, во втором и третьем чтениях проект бюджета должен быть рассмотрен до 25 декабря. Что существенно корректирует срок, отводимый на это законом о принятии бюджета, — только на второе чтение закон отводил 15 дней со дня принятия проекта в первом чтении, плюс еще 25 дней на рассмотрение в третьем. Вместо 40 дней проект бюджета должен пройти сквозь Думу за десять.
Что должны утвердить члены парламента во втором чтении? Прежде всего расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении. Затем размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации и распределение его средств по конкретным областям и республикам в составе России. Как признался председатель бюджетно-финансового комитета Михаил Задорнов, уже сейчас в комитет поступило свыше полутора тысяч поправок в расходную и доходную части бюджета и количество поправок лавинообразно растет. По решению Думы, субъекты федерации смогут внести поправки только до 20 декабря, что, вероятно, было не самым дальновидным решением, поскольку в случае, если регионы (в лучших национальных традициях) опоздают со своими поправками, они могут заблокировать прохождение проекта в Совете федерации.
Ближайшие дни работы бюджетно-финансового комитета Думы пройдут в изнуряющем марафоне: с утра до глубокой ночи его члены будут рассматривать и выносить свой вердикт по предложенным им поправкам ко второму чтению законопроекта. По итогам рассмотрения поправок должен родиться текст постановления Госдумы, точное название которого также предусмотрено в законе о порядке рассмотрения и принятия бюджета — "О принятии проекта федерального закона 'О федеральном бюджете на 1997 год' во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета на 1997 год по разделам функциональной классификации".
На сессии не возбраняется вносить и "альтернативные варианты сбалансированного распределения расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации". Предварительно они должны быть рассмотрены бюджетно-финансовым комитетом и иметь заключение правительства. Правда, рассмотрение альтернативных вариантов возможно только в том случае, если Государственная дума при обсуждении проекта бюджета не поддержит предложения бюджетно-финансового комитета.
Процедура рассмотрения бюджета уже на этом этапе предусматривает определенные реверансы в сторону субъектов федерации, которые будут главной силой в верхней палате. Так, Госдума должна направить в исполнительные и законодательные органы субъектов федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов в их бюджеты, утвержденном при рассмотрении проекта бюджета в первом чтении, а также сведения о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации и распределении его средств по областям, республикам и автономным округам, утвержденном при рассмотрении бюджета во втором чтении.
Все сроки, утвержденные ранее Думой, могут быть поставлены под вопрос в том случае, если левые фракции сочтут вдруг себя обманутыми правительством, которое гарантировало удовлетворение части требований, выдвинутых фракцией КПРФ. Впрочем, несмотря на все угрозы провалить бюджет во втором чтении (в этом случае он вновь будет направлен в согласительную комиссию правительства и Думы), левые могут оказаться сами в ловушке. И если постановление Думы, принятое 15 декабря, с грехом пополам можно исправить, продлив срок рассмотрения бюджета во втором и третьем чтениях, то изменить закон о рассмотрении бюджета-97 будет намного сложнее. В особенности если — как показывает недавнее неудачное рассмотрение законопроекта "О противодействии легализации (отмыванию) незаконно полученных доходов" — все некоммунистические фракции Думы займут согласованную позицию. Не сумев изменить закон, левые будут вынуждены следовать ему даже при всем своем нежелании.
Что должны утвердить члены Думы в третьем чтении? Список весьма впечатляет, не оставляя сомнений в том, что Минфину и Думе придется пережить шквал лоббистского натиска: расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на 1997 год (в пределах расходов, утвержденных по разделам федерального бюджета во втором чтении); перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления гарантий правительства на 1997 год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на 1997 год.
Наиболее драматично на данном этапе будет складываться борьба вокруг программы предоставления гарантий федерального правительства на будущий год. По сути мы стали свидетелями рождения нового эффективного финансового инструмента, который после стабилизации рынка государственных ценных бумаг переживает бурное развитие. Рынок госгарантий Минфина емкостью до 30 трлн рублей стал сейчас уже реальностью. Объединившись вместе, банки, губернаторы и руководители министерств создали могущественный альянс, способный решать самые сложные задачи как в Думе, так и в правительстве. "Этот треугольник прошибет все", — обреченно комментируют ситуацию в Министерстве финансов. В качестве иллюстрации можно привести лишь один пример: в ходе внеочередного заседания совета межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" было принято требование к правительству предоставить правительственные гарантии под кредитование коммерческими банками расходов по защищенным бюджетным статьям с погашением процентов из федерального бюджета.
Совершенно очевидно, что то напряжение, с которым работал бюджетно-финансовый комитет над поправками ко второму чтению, — совершенный пустяк по сравнению с тем, что ждет его членов при подготовке проекта к третьему чтению. Комитет будет готовить сводные таблицы поправок по разделам проекта бюджета и направлять их в соответствующие профильные комитеты Думы. Дальнейшее рассмотрение ожидает исключительно поправки, прошедшие экспертизу в бюджетно-финансовом комитете и правительстве.
Рассмотрение поправок будет происходить на совместных заседаниях бюджетно-финансового комитета и соответствующего профильного комитета Думы. При этом голосование по поправкам будет проводиться комитетами раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования комитетов совпадают. Если сумма ассигнований по принятым поправкам по подразделам соответствующего раздела функциональной классификации бюджетных расходов превысит сумму ассигнований, утвержденную во втором чтении по данному разделу, указанные комитеты должны будут провести раздельное рейтинговое голосование по этим поправкам.
На последующем пленарном заседании Думы при рассмотрении проекта федерального бюджета в третьем чтении должны быть рассмотрены три блока поправок: поправки, поддержанные бюджетно-финансовым комитетом и соответствующим профильным комитетом Думы; поправки, отклоненные этими комитетами; поправки, поддержанные одним комитетом и отклоненные другим. Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным думскими комитетами, не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета. Поправки, по которым имеются разногласия, должны быть проголосованы на пленарном заседании Думы.
Вся эта процедура должна завершиться к 25 декабря, в возможности чего, например, председатель комитета Думы по экономической политике Юрий Маслюков сильно сомневается. В том случае, однако, если Думе все же это удастся, рассмотрение бюджета в четвертом чтении должно последовать не позднее чем через 15 дней, то есть 9 января. При этом в четвертом чтении рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. И только после этого законопроект "О федеральном бюджете на 1997 год" должен быть поставлен на голосование "в целом".
В пятидневный срок принятый Думой бюджет должен быть передан Совету федерации для утверждения. Закон о принятии бюджета специально оговаривает, что бюджет должен подлежать обязательному рассмотрению Советом федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации. Последнее предполагает, что СФ рассмотрит вопрос в течение 14 дней. Впрочем, оговорка об обязательности привлечения Совета федерации к работе над бюджетом совершенно излишня, поскольку Конституция в статье 106 прямо говорит об этом.
Итак, в том случае, если Совет федерации не станет играть в согласительную комиссию и отклонять проект бюджета, не позднее 28 января законопроект поступит к президенту. В законе о процедуре принятия бюджета содержится ссылка на статью 107 Конституции, в соответствии с которой его и будет рассматривать президент страны. Сроки в данном случае те же, что и в Совете федерации, поэтому может пройти еще 19 дней до того, как президент подпишет бюджет. Хотя, скорее всего, он завизирует закон сразу же после его принятия Советом федерации.
Необходимость такой оперативности вызвана тем, что в постановлении, принятом 15 декабря Думой, правительству дается разрешение расходовать в январе средства в соответствии с основными характеристиками, содержащимися в проекте федерального бюджета на 1997 год. Против этого возражал Михаил Задорнов из "Яблока", который счел такое решение нарушением статьи 28 закона "О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона 'О федеральном бюджете на 1997 год'". В случае непринятия бюджета в срок до 1 января она предусматривала автоматическое "расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификаций ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 года".
Первый заместитель председателя Думы Александр Шохин из проправительственной фракции "Наш дом — Россия" тут же попытался дать иную трактовку этой статьи, утверждая, что речь в ней идет о расходах в целом за первый квартал, а не о помесячных лимитах расходов. "В течение января мы примем бюджет и все нормализуется", — успокаивал он коллег, которые послушно проголосовали за постановление. В этой ситуации честь правительства и лично Александра Шохина спасет только скорейшее принятие бюджета.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ