События, происходившие в Государственной думе в минувшую пятницу, оставили впечатление не столько драматизма и подлинной борьбы, сколько довольно простой политической интриги на помпезном театральном фоне. Обсуждение бюджета на 1997 год действительно было скорее сродни театру, нежели реальному процессу госуправления. Впрочем, так можно утверждать только в том случае, если считать, что в России политика и театр являются совершенно разными видами искусства. В коридорах власти, однако, более популярна иная точка зрения.
Значение любого события в Думе определяется числом аккредитованных корреспондентов, изъявивших желание посетить парламентское мероприятие. Обилие прессы 6 декабря ставило рассмотрение федерального бюджета в первом чтении где-то между принятием постановления о денонсации беловежских соглашений и вотумом недоверия правительству.
С самого начала заседания его участники уделяли большое внимание внешней стороне действия. Явление в парламент главы правительства в сопровождении первых вице-премьеров, руководителя правительственного аппарата и ключевых министров было призвано символизировать то значение, которое придает работе с Думой правительство, и то уважение, которое испытывает исполнительная власть к законодательной. Как драматичные выступления премьера и министра финансов, так и эмоциональные речи руководителей фракций создавали впечатление, что вокруг проекта бюджета на будущий год идет отчаянная борьба. Часть наблюдателей именно так и рассматривала бюджетный процесс в Думе, воспринимая его внешнюю, шумную, а порой даже чрезмерно экзальтированную сторону.
Однако все ключевые фигуры бюджетного процесса в тот момент уже знали, что если проект бюджета и будет принят, то произойдет это не в тот же день. Условия для принятия проекта федерального бюджета еще окончательно не сформированы, хотя за последние два месяца бюджетный процесс никогда не был так близок к тому, чтобы преодолеть первое препятствие на своем пути. Когда 11 октября Дума отклонила проект бюджета, мало кто сомневался, что за его одобрение крупнейшая парламентская фракция, которой является КПРФ, потребует от правительства соответствующей платы. Поскольку в ходе работы согласительной комиссии, сформированной из представителей Госдумы и правительства, проект бюджета не претерпел радикальной переработки (доходная часть бюджета была сокращена с 432,81 трлн до 399,57 трлн рублей, а расходная — с 523,51 трлн до 494,97 трлн рублей, что потребовало увеличения бюджетного дефицита с 90,7 трлн до 95,4 трлн рублей), у многих возникли подозрения, что дело идет к серьезному политическому компромиссу. Именно тогда появилась волна слухов о грядущем обновлении правительства и возможной отставке главы президентской администрации Анатолия Чубайса.
Дело в том, что по формальным признакам правительство скорее пошло на уступки фракции "Яблоко", не верившей в реальность доходов, которые намеревается собрать в наступающем году правительство. Правда, это неверие, как это часто бывает у "Яблока", выражалось в несколько парадоксальной форме: по словам лидера движения Григория Явлинского, "реального бюджета на сегодняшний день не существует, и даже если Дума его примет (что маловероятно), то его все равно невозможно будет исполнить". После такого гегелевского хода мысли простые и понятные требования левых кажутся просто рожденными в народной гуще.
У левых и их союзников, действительно, ход мыслей прямо противоположный. С их точки зрения, правительство неправильно считает доходы, и есть еще и неучтенные доходные источники. На вопрос, где деньги, Светлана Орлова из "Российских регионов" ответила честно и прямо: "В банках! У многих из них здания лучше, чем в Нью-Йорке и Чикаго". В левых кругах также считается модным говорить о необходимости увеличения доли прибыли Центрального банка, изымаемой в бюджет. Поскольку эта прибыль, не дающая депутатам покоя с 1991 года, является в основной своей части расчетной величиной, в данном случае речь по сути идет о более или менее цивилизованной форме денежной эмиссии. Впрочем, значительная часть левых, и в первую очередь в депутатской группе "Народовластие", считает такую маскировку излишней, прямо требуя проведения дополнительной необеспеченной денежной эмиссии.
Однако правительство в очередной раз доказало, что если ему, может быть, и не хватает дальновидности, концептуальности и т. п., то уж в изворотливости и изобретательности оно никогда недостатка не испытывало. Буквально из воздуха — из такого живительного источника финансовых ресурсов, как госгарантии, — был изобретен "бюджет развития", на котором так настаивали левые. Правда, в пятницу лидер коммунистов Геннадий Зюганов заявил, что стране уже не нужен и бюджет, а нужна "программа выживания", однако двумя днями раньше, встречаясь с премьером, он придерживался несколько иного мнения.
Более того, в ходе интенсивных переговоров уже после официального внесения в Думу нового варианта бюджета (это произошло 21 ноября) правительство непостижимым образом изыскало еще 31 трлн рублей и оформило эти дополнительные доходы в качестве поправки, которую прямо на заседании 15 декабря должны будут принять депутаты, если, конечно, они согласятся одобрить представленный им вариант бюджета. Правительство со своей стороны сделало все возможное и прошло свой путь к компромиссу: после заключения политической сделки с властью у левых будет какое-то оправдание перед своим электоратом, поскольку им удалось добиться изменения законопроекта о бюджете. Мало кто из их активистов держал в своих руках этот законопроект и обратит внимание на тот факт, что сейчас с учетом всех поправок проект бюджета в наибольшей степени приблизился к тому, каким его внесло 11 октября в Госдуму правительство. Тем не менее даже это, в общем не столь уж серьезное бумажное увеличение доходной части вызывает осторожный скепсис в рядах сторонников правительства. "Хорошо, что правительство изыскало возможность пополнения доходной части бюджета на 31 трлн рублей, однако вряд ли стоит на ту же сумму увеличивать и расходную часть", — считает представляющий проправительственное движение "Наш дом — Россия" первый зампред Думы Александр Шохин. По его мнению, дополнительные средства следует направить прежде всего на более полное исполнение бюджета 1997 года: "Главное, чтобы бюджет не был накачан воздухом". Трудно точнее определить главную проблему бюджетного процесса в стране. Однако начиная с 1990 года, когда впервые российским Минфином был применен прием составления двух бюджетов — сбалансированного по текущим расходам и дефицитного бюджета развития, все именно так и происходит. И пример нынешнего года это подтверждает.
В принципе, правительство действительно сейчас уже практически не в состоянии повлиять на ход бюджетного процесса, поскольку для заключения политической сделки с левыми требуется уже решение самого Бориса Ельцина. Формула этой сделки уже давно муссируется в Думе, хотя из-за ее экстремизма согласие на нее президента лишало бы смысла все уступки, на которое правительство пошло в области государственных финансов. Речь идет об отставке Анатолия Чубайса. Вместо отставки президент ограничился только назначением Чубайсу нового заместителя, которым стал небезызвестный Сергей Шахрай, отношения которого с главой администрации никогда не отличались особой теплотой и доверием. Следовательно, будет изыскиваться новая формула, которая устроит две стороны. Какая? Сегодня ставить точки над "i" будет преждевременным. В политике, и в особенности российской, все решается у последней черты, поэтому только накануне голосования по бюджету, намеченного на 15 декабря, можно будет более или менее ясно представлять себе контуры заключенного соглашения. Пока же бюджетный процесс вновь ушел за кулисы.
Хотя в самой Думе большинство уверено в том, что в это воскресенье бюджет будет принят в первом чтении, даже его ускоренное прохождение после этого через все четыре чтения в Думе (вместо обычных для парламентской практики трех) лишает правительство всякой надежды вступить в новый год с утвержденным федеральным бюджетом. Надо отдать должное российским законодателям: порядок финансирования государственных расходов в случае непринятия парламентом закона о федеральном бюджете был предусмотрен еще в 1990 году статьей 16 закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В настоящий момент эта процедура регулируется статьей 28 закона "О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона 'О федеральном бюджете на 1997 год'", отменившей действие статьи 16 закона об основах бюджетного процесса. В случае непринятия проекта бюджета на следующий год финансирование госрасходов даже не приостановится, поскольку за федеральными органами закреплено право производить расходование бюджетных средств "по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификаций ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 года". И так до принятия закона о бюджете. Существенно, что на это согласие Федерального собрания не требуется.
Эта же статья одновременно предусматривает и чуть более свободный от прошлогодних лимитов порядок финансирования государственных расходов: Госдума может принять специальный закон "О финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале 1997 года". В этом случае правительство может распоряжаться бюджетными средствами уже в соответствии с этим законом без особых ограничений, связанных с недофинансированием, имевшим место в нынешнем году.
Что-что, а непринятие бюджета в срок уникальным для российской бюджетной практики не является. В прошлом уже были прецеденты финансирования государственных расходов как одним, так и другим способом. Причем по этому вопросу, в отличие от собственно бюджета, исполнительная и законодательная власти всегда быстро приходили к трогательному компромиссу. В I квартале 1994 года средства федерального бюджета расходовались в соответствии с порядком, предусмотренным законом о бюджетном устройстве, на основе президентского указа. Однако уже в апреле в связи с продолжением бюджетного противостояния парламента и правительства был принят закон "О финансировании расходов из федерального бюджета во II квартале 1994 года" (сам бюджет был утвержден только в конце июня). В прошлом бюджетном году федеральные власти пошли другим путем. В конце января в связи с затяжкой бюджетного процесса сразу же был принят закон "О финансировании государственных расходов из федерального бюджета в I квартале 1995 г.". Этого закона оказалось достаточно, поскольку уже 15 марта бюджет был утвержден.
В качестве средства давления на депутатов правительство уже распространило информацию Минфина о том, что в случае финансирования госрасходов на уровне фактического исполнения бюджета в IV квартале в первом квартале 1997 года сократятся расходы на образование и культуру на 20%, науку — на 34%, социальные программы — на 38%, поддержку промышленности — на 39% и, наконец, на финансовую помощь субъектам федерации — на 60%. Эти цифры первым огласил в минувшую пятницу на заседании Думы зампред бюджетно-финансового комитета Алексей Головков (НДР). Правда, он не упомянул, что по двум направлениям госрасходов финансирование увеличится. Выиграют сельское хозяйство (расходы на агросектор возрастут на 13,26%) и чиновничество (расходы по статье "государственное управление" увеличатся на 9%). Нельзя сказать, чтобы слова Головкова депутаты пропустили мимо ушей, однако они были встречены в целом спокойно — никто не мешает Думе принять специальный закон о бюджете на первый квартал, в котором она может установить совсем иные пропорции государственных расходов.
Правда, бюджет в Думу должно внести правительство, и будет ли оно в этом случае стремиться как можно скорее законодательно изменить пропорции финансирования — это еще вопрос. Как-никак лучшего случая предметно доказать оппозиции преимущества цивилизованного бюджетного процесса трудно и придумать.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ