Подлинный исторический смысл прошедшей недели, судя по всему, будет осознан только по прошествии некоторого времени. Политическая сторона жизни российского общества, по сравнению с иными годами, была почти как на ладони — болезнь президента, решение о проведении операции, брифинги главы президентской администрации, борьба вокруг Чечни, уже давно ставшей предметом византийских придворных интриг. Менее очевидной была с невероятной силой вспыхнувшая борьба за контроль над важнейшими рычагами управления экономикой страны. По драматизму она не уступала самым жестоким политическим схваткам, а по долгосрочному влиянию даже во многом превосходила их.
Мало кто из тех людей, которые в минувшую пятницу, затаив дыхание, слушали новость об отмене Борисом Ельциным злополучного указа "Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц", подозревал, что речь идет о гораздо более серьезных вещах, чем просто исправление досадной ошибки правительственных и президентских структур. Практически оставшийся незаметным на фоне борьбы с налоговым творчеством указ "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" на самом деле свидетельствовал о совершенно ином раскладе сил на вершине государственного управления, чем было намечено в середине августа указами "О системе федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Очевидно, что последний указ и августовские указы готовились совершенно разными людьми. В августе верх взяла точка зрения экспертов из аппарата правительства, и прежде всего его руководителя, ставшего незадолго до этого первым вице-премьером Владимира Бабичева. Указ "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" уже стал результатом активности президентской администрации.
Почему? Прежде всего потому, что он усиливает президентскую власть за счет правительства, а следовательно, прямо расширяет полномочия руководителя кремлевского аппарата Анатолия Чубайса за счет Виктора Черномырдина. Согласно указу, два ключевых правительственных ведомства — Федеральная налоговая служба (до августа — Госналогслужба) и Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (в августе переименованная указом в госкомитет) — перешли под непосредственное руководство Бориса Ельцина. Одновременно двум ведомствам были возвращены и их прежние официальные названия. Теперь, после выхода указа, о подчинении налоговой службы Минфину "не может быть и речи", говорят в один голос в налоговых органах. Формальное обоснование звучит довольно просто: подчинение этих органов напрямую главе государства обусловлено сложностью и многоплановостью задач, стоящих перед ними, а также неизбежными противоречиями ведомственных интересов, разрешить которые возможно только на президентском уровне. Однако при более пристальном внимании становится очевидным, что речь здесь идет вовсе не о функционально обусловленном решении, а скорее о чисто аппаратном, цель которого — усилить одни центры власти и ослабить другие.
Начнем по порядку. Принятые в августе указы безжалостно расправились с целым рядом правительственных структур, отдав большинство из них на съедение их более удачливым и признанным более ценными для страны коллегам. Министерство финансов пережило в тот момент небывалый взлет, оказавшись буквально на пороге превращения в суперминистерство, чего в течение нескольких лет последовательно добивались министры финансов Борис Федоров и Владимир Пансков. Заявив в июне о готовности передать под контроль Минфина Госналогслужбу и Государственный таможенный комитет, президент фактически предварил своим выступлением одну из главных идей августовских указов, согласно которой федеральное министерство становилось куратором ("по вопросам, относящимся к совместной сфере деятельности") других структур федеральной исполнительной власти. Фаворитом здесь, разумеется, был Минфин, который, казалось тогда, уже стал куратором ФНС и ГТК. Тем более что за полтора месяца до этого Борис Ельцин сам обрисовал такие полномочия Минфина. Как заявил министр финансов Александр Лившиц в одном из своих самых первых интервью, курировать он собирался и Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг. Должность вице-премьера свидетельствовала о том, что эти планы не были легкомысленными амбициями.
Совершенно очевидно, что всем этим резко снижался статус налоговой службы и ФКЦБ. Глава первой Виталий Артюхов до августа вообще имел статус вице-премьера (новыми президентскими указами не предусматривалось придание министерской должности вице-премьерского статуса), исполнительный же директор ФКЦБ Дмитрий Васильев привык к большей даже, чем у вице-премьера, самостоятельности, поскольку ранее его комиссия подчинялась непосредственно президенту. "Куратором" его выступала президентская администрация, при Николае Егорове весьма формально следившая за деятельностью ФКЦБ. Перспектива заиметь "пастырем" Александра Лившица у каждого из них вызывала мало радости, поскольку оба, в силу своих причин, были в натянутых отношениях с новым министром финансов.
Ущемленным оказался и еще один человек, влияние которого было обусловлено хотя бы уже тем, что он в силу объективных и субъективных причин был одним из немногих людей в правительстве, которые действительно знали ситуацию в российской экономике. Речь идет о первом вице-премьере Владимире Потанине. Изначально было не вполне ясно, каким образом он, курирующий так называемый экономический блок, будет делить свои полномочия со стоящим лишь на полступеньки ниже по рангу Лившицем. Последний, в отличие от Потанина, должен был осуществлять непосредственный контроль за налоговой службой, ГТК и ФКЦБ. Превращавшийся в этих условиях в чисто номинальную фигуру Потанин оказывался лишен серьезных рычагов управления и инструментов власти, поскольку все еще подконтрольное ему Министерство экономики является лишь бледной тенью когда-то всесильного Госплана. Большим плюсом Потанина, однако, была скрытая поддержка премьера, который считал его, в отличие от Лившица, своим человеком.
Ясно, что количество серьезных аппаратных врагов у нового министра финансов превысило критическую массу. Им нужен был только повод, они ждали только первой ошибки...
И она была сделана. Указ "О структуре федеральных органов исполнительной власти", который министр финансов так неосмотрительно бросился защищать (хотя и мог умыть руки, свалив все на своего предшественника), оказался идеальной аппаратной подножкой. Его отмена поэтому представляла собой гораздо более значительный факт, чем просто отмена ошибочного решения. Она стала похоронным звоном по планам Министерства финансов превратиться в мини-Совмин. Любопытно, что, выждав паузу и убедившись в устойчивой тенденции к разрастанию общественного скандала по поводу появления неграмотного налогового указа, Федеральная налоговая служба примерно через десять дней после выхода указа допустила целенаправленную утечку информации, согласно которой эксперты ФНС дали отрицательное заключение на его проект, в результате чего он был отправлен в администрацию президента без визы ключевого налогового ведомства. Кем был направлен, подразумевалось само собой, — Министерством финансов. Что из этого следовало, тоже очевидно: координировать налоговую реформу должно одно ведомство — налоговая служба, а вырабатывать налоговую политику — дело профессионалов.
К какой аргументации при этом прибегал Дмитрий Васильев, догадаться нетрудно, поскольку всегда и везде регулирование фондового рынка требовало весьма узких и специфических знаний. Однако это в принципе не столь уж интересно, поскольку у ФКЦБ в лице Васильева с самого начала был исключительно влиятельный союзник — Анатолий Чубайс, кровно заинтересованный в сохранении на посту своего земляка и удержании контроля за ведомством, экономические полномочия которого в умелых руках могут оказывать сильнейшее влияние на всю российскую экономику.
И Чубайс и Потанин сработали очень эффективно, вместе добившись отмены указа. Однако воспользовался плодами победы каждый из них по-своему. Для Владимира Потанина как первого вице-премьера идеальной стала бы ситуация, при которой Минфин остался бы Минфином, налоговая служба — налоговой службой, таможенный комитет — таможенным комитетом, а ФКЦБ — ФКЦБ. И все они вместе составляли бы правительственный экономический блок, руководство которым единолично осуществлял бы Потанин. Наличие вице-премьера под ним ему может только мешать с чисто управленческой точки зрения, поэтому понижение статуса руководителя Минфина также в его интересах.
Всего этого, однако, не произошло. Хотя что-то, возможно, произойти еще может. Да, комиссия по ценным бумагам и налоговая служба избежали объятий Минфина. Однако в составе правительства Черномырдина они остались чисто формально, будучи подчинены напрямую президенту. Потанин выиграл лишь косвенно, и теперь ему должно быть очевидно, что имеются влиятельные силы, которые не заинтересованы в его резком усилении. Дискредитация Минфина ему, конечно, отчасти на руку, поскольку совершенно очевидно, что после известных событий Александр Лившиц, по-прежнему оставаясь влиятельной фигурой, уже не станет прямо претендовать на роль одного из "центров силы" в правительстве. Это, несомненно, поможет первому вице-премьеру в руководстве комиссией по совершенствованию платежей и расчетов, которую он должен будет возглавить в ближайшие дни. Вторая по важности правительственная комиссия отводит Минфину довольно специфическую роль — что-то вроде мальчика для битья. От того как сложатся взаимоотношения между председателем комиссии и министром финансов (тем более вице-премьером) и как поведет себя на заседании комиссии представитель Минфина, во многом зависят итоги ее работы и авторитет Потанина уже не как "сделавшего себя" преуспевающего предпринимателя, а как высокопоставленного чиновника. На аппаратном языке проблему, которую предстоит первым делом решить первому вице-премьеру, можно обрисовать так: будут к нему "ходить" министры, директора предприятий, банкиры etc. — или предпочтут все же Минфин, ГТК, Большакова и, кому по силам, Черномырдина.
Отчасти ответ на этот вопрос можно будет узнать уже через несколько дней, когда президент примет решение о руководителях правительственных комиссий (их насчитывается более десяти). Теоретически возможно, что во главе каких-то комиссий будет стоять и вице-премьер — министр финансов. Будущее аппаратного противостояния зависит от того, какие комиссии возглавит Потанин и какие — Лившиц. Если вдруг окажется, что влиятельную комиссию по денежно-кредитному регулированию возглавил министр финансов, его акции мгновенно вырастут, а Потанина упадут. И разумеется, наоборот.
Последнее, что следует из нового президентского указа, — это новая роль администрации президента. За прошедшее время только один раз, когда во главе ее стоял Юрий Петров, она была способна взять на себя функции хозяйственного управления страной. Тогда об этом не могло быть и речи. Теперь же, после прихода Чубайса и перевода под непосредственный контроль президента Государственной налоговой службы и комиссии по рынку ценных бумаг, президентская администрация не только оказывается в состоянии осуществлять функции экономического управления, но и прямо приступает к нему. Если президент может непосредственно курировать работу МИДа или Министерства внутренних дел, то непосредственное курирование такой сферы деятельности, как, например, фондовый рынок, может вызвать головную боль и у более привычного к англосаксонскому финансовому сленгу профессионального экономиста. Поэтому очевидно, что ключевую роль в подготовке проектов президентских решений будет играть глава администрации, тем более что, согласно утвержденному порядку, все без исключения проекты президентских указов в обязательном порядке проходят через него. Тем самым Анатолий Чубайс возвращается в качестве одной из фигур, определяющих российскую экономическую политику, поскольку налоговое регулирование и контроль за фондовым рынком являются ее столпами.
Уведя от премьера два важнейших ведомства, нынешний глава президентской администрации подтвердил свою репутацию независимого человека, играющего прежде всего за самого себя. Как шутят сейчас в Белом доме, "Чубайс не хочет терять навык, чтобы не чувствовать себя поначалу неуютно в премьерском кресле". Эту шутку, впрочем, можно считать и бестактностью накануне операции президента. Поэтому уместнее объяснение последних изменений в структуре исполнительной власти искать в ничем уже не исправимой подозрительности главы государства в отношении российского бизнеса. Борис Ельцин, как и многие другие госслужащие, может, вероятно, произнести вслед за одним из высокопоставленных сотрудников Минфина: "Передать банкиру контроль за налоговой политикой? Да это все равно что волку поручить овец!"
Если все это так, то до экономического подъема нам еще очень далеко.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ