Прошедшая неделя оказалась на редкость богатой событиями в области экономической политики. Завершился процесс формирования нового правительства, подготовлен проект федерального бюджета на будущий год, подписан первый после президентских выборов пакет экономических указов, Международный валютный фонд одобрил предоставление России очередного транша кредита EFF.
Это далеко не полный перечень того, чем одарили нас минувшие семь дней. Однако для российской экономики именно эти события будут играть ключевую роль как на ближайшую перспективу, так и в долгосрочном плане. Во многом именно сейчас закладываются основы той экономической политики, с которой России придется вступать в новое тысячелетие. Не исключено, что уже через четыре года нынешний состав правительства будет интересовать только историков. Вполне возможно, что основные параметры федерального бюджета 1997 года будут уже через пару лет помнить только десяток человек во всей стране. Если что и врежется в память — а это неизбежно произойдет, так это те действия властей, которые затрагивают доходы граждан. Проникнутый фискальным духом пакет президентских указов касается доходов населения уже потому, что видное место в нем занимает указ "Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц". Сразу после своего появления он вызвал резко отрицательную реакцию просвещенной части российской общественности, имеющей более или менее ясное представление о национальной законодательной системе.
Опасность субъективизма
Действительно, в своем стремлении добиться максимального наполнения бюджета финансовые власти страны готовы пойти настолько далеко, что этот путь выводит их за границы правового поля. Само по себе стремление это вполне естественно в нынешних условиях, когда уже само слово "бюджет" становится синонимом страдания. Если с формальной точки зрения ситуация уж не столь и тяжела: как-никак, налоговых назначений собрано от 82,6% (данные Федеральной налоговой службы) до 88% (данные аппарата правительства), в то время как расходы за шесть месяцев составили почти 100% полугодового плана. Однако достаточно привести только одну цифру, чтобы понять, что в финансовой области происходит что-то неладное: годовой лимит бюджетного дефицита выбран за первое полугодие ни много ни мало на 70%. И причина здесь очевидна: не менее двух пятых всех поступлений в федеральный бюджет составили не реальные деньги, а налоговые освобождения, выданные в счет задолженности федерального бюджета перед предприятиями по бюджетному финансированию и оплаты поставленной продукции (в значительной степени для государственных нужд).
Неудивительно, что при такой ситуации во всей экономической политике осенью будет, по словам премьера, профилирующей одна цель — нормализация исполнения бюджета. Сам Виктор Черномырдин очень осторожно говорит о возможном секвестировании расходов госбюджета, предпочитая эвфемизмы типа "минимально необходимые расходы". Эти минимально необходимые расходы оцениваются в 130 трлн рублей (причем реальных денег). Подобные цифры на самом деле звучат безжалостно, поскольку легко просчитать, что доходов в федеральный бюджет необходимо собрать во втором полугодии как минимум 100 трлн рублей, причем опять-таки не мифическими налоговыми освобождениями, а реальными деньгами. Неудивительно, что фоном для подобных планов служат ставшие популярными в кабинетах власти разговоры о "железной воле" правительства при сборе требуемых налогов.
Причина, побудившая официальных лиц России подчеркнуто демонстрировать свою жесткость в фискальной сфере, не составляет особого секрета. В иных условиях (например, в ходе предвыборной борьбы) федеральные власти предпочли бы обойти эту скользкую тему стороной. Выборы прошли, и сейчас для правительства важнее уже не столько собственный имидж в глазах российского избирателя, сколько взаимоотношения с Международным валютным фондом, за счет кредита которого в первом полугодии финансировалась большая часть бюджетного дефицита. Приостановка поступления средств этого кредита в прошлом месяце стала показателем того, насколько далека российская финансовая политика от тех стандартов, которые являются условием кредитования по линии МВФ. Претензии экспертов фонда были известны еще до того, как был завершен очередной мониторинг российской экономической политики. Они звучали еще весной: в условиях бюджетного кризиса (наиболее опасные масштабы он принял а марте-апреле) значительное число налогоплательщиков продолжают сохранять впечатляющие по совокупному размеру налоговые льготы, при этом и без льгот собираемость налогов является неудовлетворительной. Говоря словами премьера, доходная база бюджета "сужена и перекошена", что усугубляется "избыточной щедростью в предоставлении разного рода льгот и массовым уклонением от налогов". Примерно 25% ВВП уходит от налогообложения, причем в сфере услуг и торговле этот показатель составляет почти 40%.
Представляя эти данные в Федеральной налоговой службе, премьер, как и следовало ожидать, сохранял непроницаемое выражение лица, и нельзя было понять, относит ли он хотя бы частично подобную статистику к своей вине. Так или иначе, но значительная доля ответственности за неудовлетворительное состояние налоговой дисциплины ложится на само правительство, которое одной рукой выводит значительное число плательщиков за рамки нормального налогового процесса, а другой усиливает налоговое давление на ту часть экономики, которая относится к "белому бизнесу" и платит все налоги. То, что премьер называет "массовым уклонением", является феноменом не более злокозненным, чем навязшие у всех на зубах неплатежи. И в том, и в другом случаях эти явления стали одним из способов адаптации к быстро реформируемой экономической реальности: если в первом — к объективным процессам в российской экономике, то во втором — к гораздо более субъективным особенностям проводимой экономической политики. Более рациональная налоговая система (или, по характерному определению нового первого вице-премьера Владимира Потанина, с менее ярко выраженным креном в пользу административных методов сбора налогов и с более сильным акцентом на своей стимулирующей роли) обеспечила бы большую стабильность налоговых поступлений и относительно ясную и прогнозируемую их динамику.
Опасность справа
Тем не менее отказ МВФ предоставить очередной (июльский) транш кредита EFF (по программе расширенного доступа к кредитным ресурсам фонда) заставила российское правительство прибегнуть именно к традиционному способу решения своих политических проблем — силовому. Формальное объяснение непоступления средств фонда России, а именно наличие причин "технического характера" в связи с перерывом в работе совета директоров, мало кого могло ввести в заблуждение. Российское правительство приступило в условиях цейтнота к разработке "пожарных" мер, призванных спасти ситуацию со сбором налогов. Родившийся после этого план действий мог сыграть свою роль только при условии, что подчас кажущиеся драконовскими меры, предложенные правительством, начнут исполняться. Выход 18 августа пакета из восьми экономических указов (почти все они фигурировали в подготовленном плане действий) стал российской артподготовкой в преддверии открывавшегося через три дня заседания совета директоров МВФ. Сейчас трудно сказать, сыграли ли свою роль подчас сырые и явно готовившиеся в страшной спешке президентские указы, но, как и планировалось, открывшееся в Вашингтоне ночью со среды на четверг по московскому времени заседание совета директоров одобрило предоставление Москве очередного транша. Правда, полную победу российские финансовые власти отпраздновать не смогли, поскольку "очередной" означает, что Международный валютный фонд предоставил в августе России июльский транш своего кредита, тем самым сдвинув на один месяц график его получения Россией. Не оправдало себя и ожидание российского правительства получить одновременно два транша кредита (июльский и августовский).
Подобный шаг стал недвусмысленным предупреждением российскому правительству о том, что времена, когда ему списывалось со счетов едва ли не все что угодно, в экономической политике прошли безвозвратно. Президентская гонка выиграна Ельциным, и теперь ему придется гораздо жестче контролировать выполнение обязательств перед МВФ. Следует учитывать и то, что подобное предупреждение сделано во время другой предвыборной президентской кампании, на этот раз уже в Америке. До 5 ноября в Кремле и российском Белом доме могут чувствовать себя более или менее спокойно: американское общественное мнение не простит Биллу Клинтону, что он накануне собственных перевыборов все-таки "потерял Россию". А вот после 5 ноября, даже в том случае, если победу одержит нынешний президент, не исключено, что позиция МВФ, где по традиции решающее слово принадлежит США, еще более ужесточится. Администрации американского президента уже не надо будет демонстрировать своим соотечественникам, что политика президента по отношению к России приносит свои ощутимые плоды. В том же случае, если к власти придет республиканец Роберт Доул, позиция МВФ однозначно станет более жесткой. И тогда российскому правительству придется по-настоящему туго.
Опасность слева
Впрочем, так или иначе, но, как показала прошедшая неделя, хуже всего придется российскому налогоплательщику. С одной стороны, в принятом Борисом Ельциным пакете присутствуют меры, против которых не станет возражать ни один здравомыслящий человек. Действительно, ради несомненно более значимых и стратегически оправданных целей — таких, как наиболее полный охват налоговым контролем различных категорий льготников, что одновременно означает и более справедливое разделение налогового бремени, — есть смысл смириться с определенным ростом цен, всегда являющимся следствием сокращения числа индивидуальных или коллективных налоговых льгот. И в этом отношении, например, указ "О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения бюджета во втором полугодии 1996 года" вполне логичен. Однако целый ряд его положений вызывает сомнения с точки зрения их юридической корректности. Там, где речь идет о предоставленных исполнительной властью льготах по уплате налогов, правительство и президент вольны действовать по поговорке "Своя рука — владыка". Там же, где речь идет фактически об экономии расходных средств федерального бюджета (например, на восстановлении Чечни, что можно только приветствовать), возникает вопрос, не перешли ли разработчики указа грани дозволенного.
Этот вопрос не возникает, когда знакомишься с текстом указов "Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц". В указе разработчики нарушили действующее налоговое законодательство, преследуя одну цель — добиться максимального роста налоговых поступлений в бюджет. Он вообще находится за границей разумного и нарушает не только налоговое законодательство и Гражданский кодекс, но и Конституцию России.
В принципе, практически все указы из вышедшего на минувшей неделе пакета в той или иной мере вступают в конфликт с российским законодательством, что не может не вызвать тревогу. С одной стороны, совершенно очевидны признаки стремления действовать по принципу революционной целесообразности. Так, один из основных разработчиков наиболее нашумевшего указа о подоходном налоге, начальник департамента кредитной политики Минэкономики Михаил Хазин мотивирует подготовку такого рода документа необходимостью предотвратить рост задолженности государства по выплате зарплат и пенсий и связанную с этим угрозу политической дестабилизации. Это, в свою очередь, грозит усилением предстоящей осенью позиций коммунистов на региональных выборах, предупреждает Хазин. Но тут уместно возразить, что сама по себе благородная цель не может служить оправданием подмены принципа законности принципом соответствия политической логике момента. Не менее безрадостен и другой постулат, прозвучавший уже из уст вице-премьера и министра финансов Александра Лившица: "Надо делиться!" Адресованный недовольным последним налоговым творчеством представителям более обеспеченных слоев населения, он свидетельствует об опасности популизма, к которому могут скатиться власти, теряя в результате своей экономической политики социальную опору и компенсируя ее в чисто бонапартистском стиле братанием с агрессивными социальными низами.
С другой стороны, вызывает серьезные опасения неспособность государственного аппарата предотвратить появление юридически неграмотных документов. В принципе, почти тех же целей ужесточения налогового режима в стране (что само по себе неправильно с экономической точки зрения, но об этом — отдельный разговор) можно было бы достичь и более грамотными действиями, не ставя под сомнение правомочность принятых документов. Слабость госаппарата является угрозой экономической и политической стабильности в стране. Если голодный солдат — не солдат, то уж голодный чиновник — тем более не чиновник. Если уже не преступник. В конечном итоге все законодательные новации, которые могут появиться на свет в результате работы таких чиновников, будут постоянно напоминать о древнекитайском изречении, появившемся еще на заре формирования бюрократии: "По закону не дозволяется пронести иголку, частным образом проедет целый экипаж". Хуже некуда, если это сказано о будущем нашего законодательства.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ