Правительство сформировано! Возможно, надо долго жить в условиях парламентской демократии, чтобы по-настоящему оценить значение этих слов. В России, являющейся все же президентской республикой, они не вызывают ощущения торжественности и не представляются событием, даже отдаленно сопоставимым с президентскими выборами. Хотя на самом деле событие, состоявшееся на минувшей неделе, стало одним из ключевых как для нынешнего года, так и для всего предстоящего четырехлетия, отделяющего нас от XXI века.
Отсутствие у общества особого интереса к новому составу федерального правительства можно объяснить еще и тем, что в России, подобно тому, как государственная власть персонифицируется в фигуре президента, правительство олицетворяется только фигурой его председателя. И в первом, и во втором случае главные действующие лица остались на своих местах, что и стало причиной снижения интереса к политическим новостям в российском обществе. Как показал преданный гласности в прошлый четверг указ "О составе Правительства Российской Федерации", остались на своих местах и большинство второстепенных действующих лиц российской политики. Президент, подарив стране за сутки 24 новых члена правительства, практически лишил общественность каких-либо сюрпризов: состоялись обещанные назначения на посты первых вице-премьеров президента ОНЭКСИМбанка Владимира Потанина и бывшего первого помощника президента России Виктора Илюшина. Как и ожидалось, на пост министра финансов пришел помощник президента по экономическим вопросам Александр Лившиц (на общественных началах он будет по-прежнему выполнять функции президентского помощника).
Если и можно говорить о сенсациях, хотя явно и не дотягивающих до уровня подлинной сенсационности, то только в двух случаях. Во-первых, пост первого вице-премьера занял не Олег Лобов, человек, близкий президенту и уже бывший к тому моменту первым зампредом правительства, а Алексей Большаков, до этого просто скромный вице-премьер. Лобову уже в который раз в своей аппаратной карьере пришлось пережить понижение должности и статуса. В нынешних условиях это свидетельствует о силе влияния Черномырдина, всегда скептически оценивавшего способности Олега Лобова принимать участие в управлении российской экономикой. Тем не менее мало кто возьмется сейчас низвергнуть Лобова с его пьедестала, воздвигнутого славой президентских "глаз и ушей" в действующем правительстве.
Во-вторых, к микросенсациям можно отнести тот факт, что на свой пост не был (возможно, пока не был) назначен министр топлива и энергетики Юрий Шафраник — судя по всему, он стал жертвой шахтерских забастовок и энергетического кризиса в Приморье. И хотя уже как минимум два года живет горькая шутка Шафраника: "Меня снимают каждые три месяца", отсутствие его в числе тех первых пятнадцати министров, которые были назначены в среду Борисом Ельциным, оказалось неожиданным. Как-никак трудно найти человека, который бы в течение длительного времени смог бы одновременно и держать в узде нефтяной сектор, и поддерживать ровные отношения с могущественным "Газпромом", и контролировать трубопроводный транспорт, и проводить реформу угольной промышленности. Как бы то ни было, но последние по времени шахтерские забастовки связаны не столько с действиями Минтопэнерго и "Росугля", сколько с действиями регионов и финансовых структур, которые задерживали или изменяли проводку денег, отпущенных Минфином на выплату заработной платы и социальных пособий.
На самом деле гораздо больше оснований считать подлинными сенсациями другие два указа президента, посвященные организации исполнительной власти, — "О системе федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Хотя и в данном случае подлинной сенсации не состоялось — структура исполнительной власти счастливо для себя избежала революционных преобразований, в целом сохранив значительную часть из наследства первого срока президентства Бориса Ельцина. Радикальные бюрократические реформаторы, неделями трудившиеся на даче в Волынском, проиграли руководителю аппарата правительства Владимиру Бабичеву, не только вопреки слухам не потерявшему свой влиятельнейший пост, но и укрепившему свои позиции после наделения статусом вице-премьера. Отстаивая более консервативный вариант реорганизации правительства, по понятным причинам исключающий значительное сокращение правительственного аппарата и численности федеральных правительственных структур, Бабичев вышел победителем, что вполне поддается рациональному объяснению. Надвигающаяся осенью волна региональных выборов требует четкой работы всех федеральных органов власти, что было бы почти невозможно в условиях глубокой перестройки федерального аппарата.
Пока аппарат не столько перестраивается, сколько упорядочивается. Так, отныне все федеральные государственные органы разбиваются строго на три группы: министерства (их руководители назначаются лично президентом), госкомитеты, а также федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры (все кадровые вопросы этих структур решаются на уровне федерального правительства). Ставшая в последнее время изживаться пестрота названий федеральных ведомств (министерства, госкомитеты, комитеты, комиссии, надзоры, службы и т. д.) теперь окончательно ушла в прошлое.
Естественно, что такую реформу системы управления трудно назвать радикальной. И речи не идет о кардинальном сокращении количества федеральных органов исполнительной власти. В целом усилия по урезанию аппарата хозяйственного управления оказались довольно скромными, и в данный момент трудно с определенностью утверждать, хорошо это или плохо. С одной стороны, реформа системы управления, проведенная гайдаровским правительством пять лет назад, в конце 1991 года, была гораздо более радикальной даже по нынешним меркам. Тогда все разнообразие российских и союзных министерств и ведомств было сведено к полутора десяткам министерств, ставшим, по высокопарному выражению тогдашнего первого заместителя премьера Геннадия Бурбулиса, "базовым уровнем экономической реформы". Чего стоят только два решения — о создании на базе семи союзных министерств одного министерства топлива и энергетики и о создании на базе еще большего числа министерств единого министерства промышленности. Первая идея сработала, вторая в тот момент провалилась, оказавшись даже для гайдаровской реформы слишком уж радикальной. В целом, однако, первый опыт структурной реформы управления оказался скорее негативным. Это был редкий для России случай, когда бюрократическая революция оказалась более смелой, чем политическая и экономическая.
На этот раз ничего подобного нам, разумеется, не грозит. Согласно указу "О структуре федеральных органов исполнительной власти", из 89 федеральных министерств и ведомств ликвидированы четыре министерства, четыре государственных комитета, один временный государственный комитет (по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта), семь просто комитетов, девять федеральных служб, две федеральные комиссии и государственная хлебная инспекция. Итого 28 правительственных структур, причем следует учесть, что одновременно образованы пять: четыре министерства (общего и профессионального образования, промышленности, природных ресурсов, труда и социального развития) и один государственный комитет (по охране окружающей среды). Даже сам перечень упраздняемых комитетов и служб уже говорит сам за себя — идут под нож наименее важные, если не сказать резче, и наименее многочисленные структуры. При этом часть аппарата естественным образом перетекает под новые правительственные крыши.
Как показывает практика госуправления во многих странах, целенаправленная борьба с бюрократией является заведомо проигрышным занятием. Громогласно объявленные сокращения численности госслужащих чаще всего остаются на бумаге, а в тех случаях, когда из-за урезания бюджетных расходов происходит увольнение значительного числа сотрудников госорганов, численность госаппарата восстанавливается при первых же признаках финансового оздоровления. Остается разве что отдать должное главе правительства за то, что он не оказался в плену очередной шумной кампании по борьбе с госаппаратом.
Как и следовало ожидать, среди правительственных структур оказались как победители, так и проигравшие. Совершенно очевидно, что абсолютным лидером стало Министерство финансов, которое получило в свою структуру от упраздненного Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням Гохран, а также поглотило Федеральную службу по валютному и экспортному контролю и Федеральную службу по надзору за страховой деятельностью. Уже одно это делает министра финансов самой могущественной фигурой в сфере экономического управления. Однако этим приобретения Минфина не ограничиваются. Как и было объявлено еще в последнем предвыборном интервью Борисом Ельциным, Министерство финансов становится куратором всех ведомств, отвечающих за наполнение государственного бюджета, и прежде всего Федеральной налоговой службы России (теперь так именуется Госналогслужба) и Государственного таможенного комитета. Тем самым начатая еще Борисом Федоровым и успешно продолженная Владимиром Пансковым борьба за право контролировать не только бюджетные расходы, но и доходы завершилась вроде бы полной победой. Как это часто бывает, плодами победы довелось воспользоваться совсем другим, и отставленный Пансков имеет все основания сказать на прощанье своему преемнику, что оставляет ему министерство в гораздо лучшем состоянии, чем в свое время получил он сам. Следует помнить и то, что, по словам Лившица, отныне Минфин будет курировать и Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, переименованную в Госкомитет по рынку ценных бумаг, что действительно делает его суперминистерством.
С другой стороны, можно не сомневаться, что новый глава Минфина далек от того, чтобы праздновать победу: в аппарате действует правило "больше прав — больше обязанностей", и в этом отношении, учитывая жестокий бюджетный кризис, последним напутствием старого министра финансов новому могло бы стать и пожелание не сломать себе шею.
Другими аппаратными лидерами стали руководимое вице-премьером Олегом Давыдовым (который уже кажется несменяемым) Министерство внешних экономических связей, Министерства связи и транспорта, включившие в себя наибольшее число упраздняемых правительственных комитетов и федеральных служб. Наиболее сложным будет положение пока еще не назначенного руководителя Министерства промышленности, созданного на базе Госкомпрома, Комитета по машиностроению, Комитета по металлургии, Комитета по химической и нефтехимической промышленности. Опыт Минпрома образца 1991-1992 годов провалился и не в последнюю очередь из-за слабости его первого (и одновременно последнего) министра — Александра Титкина. Хотя очевидно, что главную роль в развале министерства сыграло тогда еще возглавлявшееся Анатолием Чубайсом Госкомимущество. Именно ему Министерство промышленности посмело бросить вызов, покусившись на более весомую роль в процессе акционирования и приватизации подведомственных предприятий.
Воссоздание Минпрома логично в том смысле, что оно происходит тогда, когда реально от него уже не требуется даже намека на какое-то отраслевое руководство и контроль за производством промышленной продукции в стране. В то же время чем действительно будет заниматься министерство в условиях, когда рядом существуют Министерство экономики и Госкомимущество, только усиливающее свои полномочия по управлению государственной собственностью, остается сейчас абсолютно неясным.
Безусловным проигравшим в новой структуре правительства стал Дмитрий Васильев и возглавляемая им Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, преобразованная в аналогичный госкомитет. Правда, эта аналогия ограничивается только названием. Вместо гордо подчиняющегося только президенту аналога министерства ценных бумаг появился явно второразрядный федеральный орган, контролируемый министром финансов. Подобное унижение амбициозный Васильев, буквально плодящий себе аппаратных врагов, так просто не проглотит. Поэтому уже в ближайшее время следует ожидать обострения конфликта вокруг ФКЦБ, статус и название которой, в отличие от всех прочих правительственных структур, определены не указом или правительственным постановлением, а специальным законом "О рынке ценных бумаг". И хотя пункт 5 указа о структуре правительства предусматривает подготовку и внесение в Госдуму проектов законов о внесении изменений, связанных с реализацией президентского указа, в действующее законодательство, до тех пор пока эти изменения соответствующим образом не будут приняты, комиссия останется комиссией, а не новым госкомитетом. Впрочем, маловероятно, чтобы в подобной ситуации даже самый амбициозный чиновник посмел публично поставить под сомнение правильность принятого президентом решения: попытка аппаратного бунта будет пресечена в лучших традициях российской бюрократии.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ