Правительство и бюджет. Вот два главных вопроса российской экономики, которые предстоит решить к началу осени. После эйфории победы на президентских выборах нынешние власти вновь начинают ощущать головную боль от рутинных проблем. Эта боль может казаться сладкой только самое непродолжительное время.
Прохлада, сменившая непривычную для Москвы жару, как бы знаменует собой переход к обычной жизни после жестоких политических схваток и взрыва эмоций, связанных с победой Бориса Ельцина. Праздник победы закончился. Наступили будни управления страной. Ситуация такова, что в области экономической политики все оставшееся до осени время будет скорее походить на напряженные будни, чем на расслабленную пору короткого российского лета.
Первая причина этого носит объективный характер — жесткая финансовая политика в сочетании с депрессией и большим объемом "политических" обязательств в социальной сфере, принятых президентом с начала этого года, грозит повторением бюджетного кризиса, пережитого страной в апреле. Тогда благодаря валютным поступлениям по линии МВФ и маневру финансовыми ресурсами удалось преодолеть этот кризис, для абсолютного большинства населения оставшийся незамеченным. Сейчас ситуация и проще, и сложнее той, что сложилась в апреле. С одной стороны, государственные финансы уже начинают испытывать давление социально значимых решений исполнительной власти, появившихся в условиях предвыборной борьбы. Последний указ "О неотложных мерах по обеспечению своевременной выплаты пенсий" свидетельствует о том, что правительство испытывает острейшую нехватку денег и вынуждено компенсировать недопоступление средств в разваливающийся бюджет Пенсионного фонда за счет так называемого маневра бюджетными ресурсами.
Сомнительная с правовой точки зрения процедура финансирования одних расходных статей за счет средств, предназначенных совсем для других целей (в данном случае государственных инвестиций), усугубляется тем, что сумма перебрасываемых на пенсионные цели денег находится уже в тех пределах, когда она может вызвать к жизни призрак инфляции. Ведь ни для кого не секрет, что и те два триллиона рублей, которые решением президента отдаются Пенсионному фонду во многом фикция — поскольку до середины июня сохранялась тенденция почти 40-процентного недобора бюджетных доходов, обозначившаяся с начала года. Возможно, резкий рост собираемости налогов, характерный для конца квартала и полугодия, и принес казне искомые два триллиона, однако общий недобор налогов в бюджет с начала года составил почти 60 трлн руб., что с лихвой перекрывает поступления конца июня — начала июля. Расходы на пенсии неприятны в нынешней ситуации еще и тем, что они являются одними из наиболее проинфляционных расходов, поскольку мгновенно оказываются на потребительском рынке, угрожая нарушить макроэкономическое равновесие.
В условиях сохраняющейся экономической депрессии у правительства оказывается не так уж много вариантов выхода из создавшегося положения. Акцент на размещении государственных ценных бумаг на зарубежных финансовых рынках, снижение доходности по ГКО и стимулирование перетока национального капитала в производственные инвестиции, получение дополнительной финансовой помощи по линии дружественных западных правительств. Но самое главное — усиление работы налоговых органов, с перспективой чего российскому бизнесу, очевидно, придется надолго смириться. Уже готов указ об отмене налоговых льгот и начале "индивидуальной работы" с налогоплательщиками. Если государственный "кнут" в этом документе вполне осязаем, то немного мифическое намерение снижать налоговую ставку для дисциплинированных плательщиков относится скорее к "пряникам" из папье-маше, на которые можно смотреть, но которые нельзя съесть. Когда экономику поражает кризис неплатежей, даже потенциально сверхприбыльные и сверхдисциплинированные предприятия втягиваются в весьма опасные с точки зрения действующего законодательства бартерные расчеты и взаимозачеты. К тому же следует учитывать российскую законотворческую традицию задним числом вносить изменения в нормативные акты — в том числе и по порядку уплаты тех или иных налогов. В этих условиях ни один налогоплательщик не сможет избежать нарушений, которые тут же лишат его права на снижение ставки налогообложения.
В связи со всем этим крупным плательщикам придется испытать на себе всю действенность налоговых проверок. Символом новых бюджетных реалий является РАО "Газпром", с осени прошлого года находящееся под плотным колпаком налоговых органов и уже принужденное заплатить в бюджет почти 700 млрд руб. штрафов. Сейчас Федеральная служба налоговой полиции ведет активную работу среди структурных подразделений "Газпрома" и связанных с ними фирм, формально не относящихся к его системе. Несмотря на особое внимание к "Газпрому", всегда испытывавшему на себе все неприятности, связанные с особенностями текущей политики, его пример весьма показателен для той группы предприятий, которые могут без ложной скромности назвать себя столпами национальной экономики. В ближайшие месяцы перед ними скорее всего вырисовывается не особо радостная перспектива — больше заботиться не о планах долгосрочного развития, а о собственном выживании под прессом налоговых изъятий.
Нельзя все же не признать, что действия налоговых органов принесли определенные результаты: поступления в бюджет резко возросли с середины июня и, вопреки мнению скептиков, не упали с наступлением июля. Это позволяет надеяться, что в основе повышения собираемости лежит не только сезонный фактор (наступление сроков уплаты основных налогов), но и более долгосрочные причины. В любом случае, если показатели собираемости в июле не упадут значительно (сокращение их по сравнению с концом июня так или иначе неизбежно), то наступление бюджетного и финансового кризиса, которое предсказывают некоторые экономисты и поддерживающие их в своих более корыстных интересах политики, будет выглядеть уже гораздо менее реальным, чем пару недель назад.
Вторая причина, почему российским властям предстоит этим летом напряженная работа, еще более тесно связана с прошедшими президентскими выборами. Согласно статье 116 Конституции, после выборов президента страны нынешнее правительство обязано сложить свои полномочия. Дальнейшая процедура в Конституции описана весьма лапидарно: не позднее чем через две недели после вступления в должность вновь избранного президента в Государственную думу вносится предложение о кандидатуре премьера (ст. 111, п. 2). Эта кандидатура рассматривается в течение недели после внесения (ст. 111, п. 3). Не позже чем через неделю после назначения премьер представляет президенту предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112, п. 1).
В принципе регламентация процесса формирования нового состава правительства после президентских выборов на законодательном уровне этим и ограничивается. Существует еще проект закона "О вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации", однако после того как глава государства вернул его в Думу, отказавшись подписать, перспективы его принятия окутал густой туман. Тем не менее именно этот законопроект описывает процедуру формирования нового состава правительства достаточно подробно, чтобы, конкретизировав положения Конституции, выступить главным регулятором передачи власти от одного правительства другому. Согласно статье 18 этого закона, не позднее дня, следующего за днем вступления в должность вновь избранного президента (своим решением Борис Ельцин определил, что примет присягу 9 августа), под его председательством должно пройти заседание правительства, на котором прежний его глава выступит с докладом о положении в стране. На этом же заседании принимается заявление об отставке, которое оформляется специальным постановлением правительства, подписывается премьером и вручается президенту. Статья 19 закона оставляет за президентом право назначить после этого из числа членов правительства исполняющего обязанности его председателя. До формирования нового правительства старое будет работать в прежнем составе.
Уже ни для кого не секрет, что именно кандидатуру Виктора Черномырдина президент намерен представить в Думу для утверждения главой правительства на второй срок своего президентства: Борис Ельцин дважды высказался об этом публично. Поэтому если до 9 августа законопроект о вступлении в должность нового президента станет действующим законом, процедура рассмотрения кандидатуры премьера в Думе будет следовать его статье 20. Она подтверждает конституционную норму о внесении кандидатуры премьера не позднее двухнедельного срока со дня вступления в должность новоизбранного президента. В течение семи дней после внесения Дума обязана рассмотреть этот вопрос. Иными словами, к 30 августа может быть уже окончательно ясно, станет или нет Черномырдин главой российского правительства.
С точки зрения процедуры, однако, важнее пункт 2 двадцатой статьи. В нем предусматривается, что в случае невнесения в срок кандидатуры премьера полномочия исполняющего обязанности премьера автоматически прекращаются. Исполнение обязанностей возлагается на одного из первых заместителей премьера. Ему также отводится для руководства только две недели, после чего (в случае очередного невнесения в срок кандидатуры) исполнение обязанностей премьера перейдет другому его первому заместителю. Что будет в случае невнесения кандидатуры премьера и в третий раз, в законе не определено, хотя, надо полагать, подобная ситуация может возникнуть лишь теоретически.
Как ни удивительно, но после этого правительство, олицетворяемое Черномырдиным в единственном числе, может проработать с исполняющими обязанности вице-премьеров и министров сколь угодно долго. Ни один документ не определяет срок формирования правительства ниже премьерского уровня. В каком-то смысле это символично: в минувшие три года состав правительства Черномырдина изменялся со скоростью чуть более одного министра в месяц.
На самом деле вопрос о том, кто помимо Виктора Черномырдина войдет в его новое правительство и какова будет структура этого правительства как одного из ключевых элементов новой структуры федеральной исполнительной власти, и становится главным вопросом внутренней российской политики на период до конца лета. А возможно, и позже. Поиск ответа на этот вопрос слишком труден и зависит от многих факторов, в том числе и от того, насколько сильно будут выкручивать руки премьеру с целью создания подобия коалиционного правительства. О том, будет ли новый кабинет технократическим правительством профессионалов или же его члены будут прежде всего играть роль представителей основных политических сил, станет ясно после того, как прояснится правительственная структура. Равно как и будущую структуру можно будет определить по тому, кто войдет в состав федерального правительства. Сильным вице-премьерам будет соответствовать децентрализованное построение аппарата правительства. Зампредов же — "наблюдателей" от политических партий будет дополнять централизованный аппарат. Весьма вероятно, что эти сигнализирующие о будущем характере исполнительной власти детали мы узнаем еще до официального вступления в должность Бориса Ельцина. Такого рода информацию долго держать в секрете невозможно.
РОМАН Ъ-АРТЕМЬЕВ