Вчера стало известно, что первое заседание четырехсторонней согласительной комиссии по рассмотрению проекта Налогового кодекса, ранее намеченное на 13 июня, опять отложено. Предположительно на две недели — до 20-х чисел июня. К этому моменту рецензии на правительственный вариант Налогового кодекса должны подготовить практически все заинтересованные стороны. Уже на прошедшей неделе вслед за экспертами Государственной думы и Страхового совета в правительство свои замечания направила и Ассоциация российских банков. Что же больше всего смущает специалистов в будущей налоговой конституции?
О Налоговом кодексе вообще
Банкиры. По мнению специалистов Ассоциации российских банков, принятие отдельных частей Налогового кодекса — общей (определяющей общие принципы налогообложения) и особенной (регламентирующей отдельные виды налогов) — нецелесообразно, поскольку многие статьи этих частей требуют взаимной увязки, и их нельзя рассматривать в отдельности.
Существенным недостатком является и перегруженность проекта материалами общего порядка. Между тем в Налоговый кодекс было бы разумно, по мнению банкиров, внести развернутые определения и пояснения только в части терминологии и понятий, непосредственно связанных с налогообложением. По общим же вопросам следует дать ссылки на законодательные и другие документы.
А вот другое утверждение АРБ весьма спорно: по мнению ассоциации, проект Налогового кодекса необходимо привести в соответствие с указом президента России от 8 мая 1996 года #685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины". Неясно, почему проект должен соответствовать этому в общем-то не лучшим образом подготовленному документу.
Дума. Эксперты Госдумы также считают, что между общей и особенной частями проекта существует жесткая функциональная зависимость, и их нельзя применять отдельно. Кроме того, действующее налоговое законодательство базируется на принципах и понятиях, весьма отличных от тех, что устанавливаются проектом общей части, а потому их совмещение не представляется возможным.
По одной общей части, по мнению законодателей, нельзя судить, будет ли кодекс актом прямого действия и будет ли в дальнейшем исключено регулирование налоговых отношений ведомственными документами.
Некоторые понятия в кодексе сформулированы по принципу порочного круга: "...услуги — это любые услуги..." и т. п. Введение ряда других понятий ("взаимозависимые лица", "доля участия одного предприятия в другом предприятии") только запутывает механизм регулирования налоговых отношений.
О налоговом законодательстве
Банкиры. АРБ предлагает кардинально сократить права налоговых органов — оставить за ними лишь право разрабатывать нормативные и методические документы по контролю за соблюдением налогового законодательства, правильности исчисления и уплаты налоговых сборов. Все же изменения и дополнения в Налоговый кодекс разрешить вносить только Государственной думе. Она же будет давать и разъяснения о его применении.
Предложение, конечно, интересное, но малоприменимое. В основной своей массе политики весьма слабо разбираются в экономике вообще и в налогах в частности. А потому при принятии решений будут преобладать не экономические соображения, а лоббистские интересы. Кроме того, Дума сейчас перегружена и не успевает рассмотреть множество крупных насущных проблем. Сколько же тогда придется ждать разрешения более мелких, частных налоговых несуразиц или двусмысленностей, которые непременно возникнут?
По мнению АРБ, налоговое законодательство должно состоять не только из Налогового кодекса и нормативных актов правительства, но регулироваться и другими соответствующими федеральными законами, например, об утверждении бюджетов.
Банкиры особо отметили то, что проект кодекса имеет ряд неувязок юридического характера, некоторые положения противоречат Гражданскому кодексу и другим уже действующим законодательным актам.
Дума. Специалисты нижней палаты парламента считают, что в проекте кодекса слишком расширено понятие налогового законодательства, и это шаг назад по сравнению с действующей законодательной практикой (например, по сравнению с Гражданским кодексом).
По их мнению, при этом нарушается закрепленный в Конституции принцип разделения властей (статья 10). Согласно проекту, к актам налогового законодательства относятся нормативные акты о налогах и сборах любых органов, начиная от исполнительных органов местного самоуправления и кончая высшим законодательным органом РФ. Тем самым расширяется возможность регулирования налоговых отношений подзаконными актами.
По сути это означает, что во всех случаях, когда в статьях законопроекта дается отсылка к налоговому законодательству или актам налогового законодательства, устанавливающим тот или иной порядок, имеется в виду, что этими актами могут быть не обязательно законы, но и акты органов исполнительной власти, в том числе — налоговой службы и налоговой полиции всех уровней, так как эти органы вправе издавать обязательные для налогоплательщиков нормативные акты. Например, основания возникновения, изменения и прекращения, а также порядок и условия исполнения налогового обязательства могут регулироваться "исключительно кодексом и (или) другими актами налогового законодательства", т. е. также актами налоговых органов.
О налогах
Банкиры. Для всех налогоплательщиков в России экономические условия должны быть равны. Следовательно, в кодексе должен быть установлен исчерпывающий перечень налогов всех уровней, предельный уровень налогообложения и единые ставки для предприятий и банков.
Нельзя включать в кодекс групповые налоги без конкретной расшифровки. Например, налоги, связанные с использованием природных ресурсов, экологические налоги или налоги, связанные с использованием инфраструктуры региона.
Вряд ли, по мнению АРБ, целесообразно устанавливать дублирующие на разных уровнях налоги (пока предусмотрено два таких налога — на доходы (прибыль) предприятий и подоходный налог с физических лиц). Объекты, субъекты и методики налогообложения у таких налогов на всех уровнях одинаковы, в то же время разделение одних и тех же налогов на федеральные и региональные еще на стадии их исчисления (а не распределения) значительно усложняет учет и расчеты.
Дума. В правительственном проекте термин "установление налогов" имеет разное значение в отношении федеральных налогов и налогов региональных и местных, что недопустимо. По отношению к полномочиям федерации этот термин охватывает более широкий круг прав, а для регионов и местных властей понимается как ограниченное право вводить на своей территории налоги, предусмотренные перечнем, тогда как Конституция определенно дает им право "самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы" и осуществлять собственное правовое регулирование по этому вопросу.
О налогоплательщиках и санкциях
Банкиры. В период адаптации Налогового кодекса, по мнению ассоциации, стоит смягчить санкции за налоговые правонарушения и даже применить определенные налоговые амнистии.
Специалисты АРБ указывают на ошибочность положения проекта кодекса о приоритете и первоочередности налоговых обязательств перед остальными — это прямо противоречит Гражданскому кодексу. Соответственно, неправомерны и полномочия налоговых органов на приостановление операций по счету налогоплательщика. Если имеется подлежащее принудительному исполнению требование налогового органа, то никакие иные операции, кроме оплаты исполнительных листов первой и второй очереди и этого требования со счета и так совершены быть не могут.
Дума. Эксперты Госдумы почти повторяют оценки своих коллег из АРБ — они также считают, что использование в проекте кодекса расплывчатых критериев позволит безгранично пользоваться порядком приостановления операций по счетам. А такой подход противоречит закрепленному в Гражданском кодексе правилу об очередности платежей: приостановление распространяется на все операции, кроме внесения платежей в бюджет. В то же время, согласно ГК, ранее налоговых должны исполняться поручения на уплату по ряду исполнительных документов.
Настораживает и то, что проект предоставляет налоговым органам практически неограниченные права по применению к налогоплательщикам различных мер принудительного характера (вплоть до принудительного вызова любого гражданина, располагающего, по мнению налогового органа, какой-либо информацией). При этом в качестве гарантии прав налогоплательщиков указывается "право не сообщать информации, которой он не знает", однако при этом для применения принудительных мер нужно, чтобы у налогового органа были всего лишь некие "достаточные основания".
В варианте правительства вводится принцип презумпции умышленной вины налогоплательщика (принцип презумпции виновности налогоплательщика признан в большинстве правовых систем экономически развитых стран мира). По мнению депутатов, такой подход усилит карательную направленность российского налогового законодательства.
По статистике, приведенной экспертами Думы, судами удовлетворяется 53% исков о признании решения налогового органа незаконным, следовательно, больше чем в половине случаев судом подтверждается, что применение санкций и изъятие средств у налогоплательщиков было произведено налоговыми органами незаконно. Чтобы прекратить такую практику, обязанность обращаться в суд с иском в случае спора должна быть возложена на налоговые органы. Такой подход соответствует п. 3 ст. 35 Конституции, в соответствии с которой изъятие собственности возможно только по суду.
Доходы и расходы, налогооблагаемая база
Банкиры. По мнению АРБ, нужно разрешить включать в затраты все расходы, связанные с извлечением дохода, и все внереализационные расходы (в том числе и членские взносы банков на содержание их ассоциаций и союзов) за исключением некоторых лимитированных затрат. В том числе и в полном объеме (а не в "пределах увеличенной на три пункта учетной ставки ЦБ РФ") уплаченные проценты по вкладам и собственным долговым обязательствам.
Не нравится банкирам и новый порядок уплаты налога на прибыль. Они считают, что при расчете ставок этого налога следует исключить "определяющие величины" "от среднегодовой стоимости активов банка" по федеральному налогу (0,04%) и региональному налогу (0,06%). Причин тому несколько. Прежде всего, по своей экономической природе активы банка не являются прибылью и не могут служить объектом налога на прибыль. Кроме того, произойдет двойное налогообложение одних и тех же объектов (имущества банков).
АРБ предлагает разрешить банкам до 2000 года уменьшать налогооблагаемую прибыль на затраты капитального характера по расширению и укреплению собственной материальной базы, в том числе на строительство новых объектов (включая объекты жилищной и социально-культурной сферы, модернизацию, реконструкцию и обновление действующих основных фондов, приобретение банком различного оборудования и других основных средств).
В то же время в проект предлагается внести без ограничения времени действующую сейчас норму, в соответствии с которой уменьшается ставка налога на прибыль для банков, предоставляющих не менее 50% общей суммы кредитов крестьянским (фермерским) хозяйствам и другим предприятиям, производящим и перерабатывающим сельскохозяйственную продукцию.
Страховщики. Экспертный совет по страхованию при правительстве России воспринял новый порядок налогообложения прибыли страховщиков, предложенный проектом кодекса, более оптимистично, чем АРБ.
В проекте Налогового кодекса для страховщиков, как и для кредитных организаций, предусматривается введение ежемесячных авансовых платежей в размере 2% от страховой премии (0,8% — в федеральный бюджет, 1,2% — в региональный) — так называемый "альтернативный налог". По окончании года будет производиться перерасчет: если налог, рассчитанный по ставке 35% от фактически полученной прибыли, окажется больше уже выплаченных в течение года авансовых платежей, то разницу следует внести в бюджет. В противном случае никаких перерасчетов не производится.
Экспертный совет ничего не имеет против самой концепции "альтернативного налога". Тем не менее предлагает снизить его ставку на четверть — до 1,5%. При этом "переплаченную" сумму налога страховщики также не хотят "прощать" государству: эксперты предлагают засчитывать ее в счет авансовых платежей следующего года.
Налоги с населения
Банкиры. Специалисты АРБ считают нецелесообразным введение налога на проценты по вкладам граждан ("налог на доходы от капитала, полученные в форме дивидендов и процентов"). Это отпугнет потенциальных и действительных вкладчиков. (Следует отметить, что этот налог правительство пытается безуспешно ввести в течение последних четырех лет. Впрочем, такая настойчивость вполне понятна: многие предприятия и особенно банки, пользуясь тем, что проценты по депозитам не облагаются, платят своим сотрудникам таким образом заработную плату и минимизируют налоговые выплаты.)
Банкиры считают, что вряд ли стоит вводить и налог с розничных продаж. Он увеличит и без того высокий налог на добавленную стоимость, что вызовет очередной виток роста цен. (В проект кодекса налог с продаж был введен по настоянию Николая Травкина.)
Страховщики. Члены экспертного страхового совета выступили против обложения подоходным налогом выплат, полученных физическим лицом по договорам добровольного страхования, независимо от источника уплаты страхового взноса, предложив считать эту сумму дополнительным доходом и включать ее в облагаемую базу в случае, если страховой взнос оплачен работодателем.