В пятницу Венецианская комиссия (ВК) утвердила окончательные выводы по президентскому законопроекту "О прокуратуре". Наибольшее количество замечаний вызвал пункт о представительских полномочиях прокуроров, которые, по мнению экспертов, позволят прокуратуре реанимировать функцию общего надзора, формально ликвидированную новым законом. Советник президента Андрей Портнов пообещал учесть большинство замечаний ВК в итоговом документе. Правда, с принятием закона в Верховной раде могут возникнуть проблемы.
Фото: Владислав Содель, Коммерсантъ / купить фото
На изучение президентского законопроекта "О прокуратуре" комиссии Совета Европы "За демократию через право", более известной как Венецианская комиссия, потребовалось чуть больше двух месяцев. Окончательный вывод, утвержденный на пленарном заседании комиссии в минувшую пятницу, в целом носит положительный характер. "Венецианская комиссия одобряет то, что закон является воплощением довольно значительного прогресса в выполнении требований стандартов Совета Европы",— говорится среди прочего в рекомендациях ВК.
В частности, эксперты одобрили исключение функции общего надзора из перечня функций управления прокуратуры; лишение прокуроров права принимать участие в работе органов местного самоуправления, законодательной и исполнительной власти; ликвидацию следственных органов прокуратуры; установление конкретных критериев и процедур назначения прокуроров, а также детализацию положений об основаниях для увольнения прокуроров.
"Тем не менее есть пять ключевых вопросов, которые, как и раньше, продолжают мешать полному соответствию законодательства европейским стандартам и которые можно решить путем внесения изменений в проект закона",— отметили эксперты. Больше всего нареканий вызвало сохранение функций прокуратуры, связанных с представлением в судах интересов государства и отдельных граждан (ст. 24 — "представительство интересов граждан или государства в суде"). В ВК опасаются, что эта статья позволит прокуратуре реанимировать функцию общего надзора, формально ликвидированную в новом законе. "Термин "представлять интересы граждан" можно трактовать очень широко, и он может включать в себя общий принцип законности с тем последствием, что любое вероятное неправильное применение закона, даже в отношениях между частными лицами, может рассматриваться как нарушение государственных интересов, которое позволило бы прокуратуре вмешаться",— говорится в выводе ВК.
По предложению европейских экспертов, чтобы избежать слишком широкого толкования, авторы законопроекта должны определить интересы государства как "законные права государства". Кроме того, в ст. 24 проекта закона рекомендуется внести поправки, которые ограничивают права прокурора в представительстве интересов несовершеннолетних или недееспособных граждан. Рекомендуется также исключить право свободного доступа прокуроров в помещения или к базам данных, а их участие в представительстве интересов граждан или государства в судах сделать возможным только после принятия судом соответствующих обоснований. "Иначе создается впечатление, что большая часть функций общего надзора на самом деле сохраняется",— отметили в ВК.
Замечания европейских экспертов вызвали недостаточные, по их мнению, гарантии независимости прокуроров от вышестоящего начальства, а в разделе законопроекта о гарантиях независимости прокуроров эксперты нашли норму, угрожающую свободе слова: в администрации президента предлагают установить, что "любое влияние на прокурора" и "неуважение к прокурору" влекут за собой "ответственность, установленную законом". "Такая ответственность может послужить способом подавления свободы СМИ и публичной критики",— уверены в ВК. Европейские эксперты предложили ряд изменений, которые могут решить данную проблему.
По словам советника президента Андрея Портнова, который руководил рабочей группой по подготовке законопроекта, замечания по представительству в суде несовершеннолетних и государства остаются в числе дискуссионных. "Мы продолжим консультации с европейскими экспертами по этим вопросам, и на протяжении десяти дней глава государства планирует выйти в парламент с законодательной инициативой",— заявил "Ъ" господин Портнов. При этом он отметил, что абсолютное большинство замечаний ВК будут учтены в итоговом проекте закона "О прокуратуре".
Один блок рекомендаций ВК, который останется неучтенным в президентском законопроекте, касается процедуры назначения и отставки генерального прокурора. "Генпрокурор не входит в состав правительства, соответственно, парламент не должен иметь права выражать ему недоверие, что является исключительно политическим инструментом",— говорится в выводах комиссии. Эксперты также считают, что нынешнее безусловное право президента отправлять генпрокурора в отставку должно быть ограничено. Такие рекомендации звучали от ВК и ранее. Проблема в том, что данные нормы описаны в ст. 106 и 122 Конституции, и закон их лишь повторяет. Учитывая это, вывод ВК подчеркивает: Киеву следует принять закон с нынешними "проблемными" процедурами, а затем инициировать внесение соответствующих изменений в Конституцию.
Как известно, принятие закона о прокуратуре, соответствующего европейским стандартам, является одним из ключевых требований Евросоюза для подписания соглашения об ассоциации (СА). Рада должна рассмотреть документ до 21 октября, когда Совет Евросоюза будет решать вопрос о подписании СА с Украиной. Впрочем, сторонников президентской инициативы в парламенте пока немного. В сентябре глава фракции "Батькивщина" Арсений Яценюк предложил лидерам парламентских фракций разработать компромиссный проект закона о прокуратуре с учетом выводов ВК (см. "Ъ" от 17 сентября). Лидер партии "Батькивщина" Юлия Тимошенко, по словам народного депутата Сергея Саса ("Батькивщина"), поручила представителям фракции "внести все предложения, которые не позволят использовать прокуратуру как репрессивный орган".
Союзники Партии регионов в парламенте — фракция Компартии — ранее выступали против предлагаемых президентом изменений. "Принципиальная позиция коммунистов, которая мешает нам голосовать за этот законопроект, заключается в том, что мы выступаем за сохранение за прокуратурой надзорной функции. Но итоговое решение мы примем, когда посмотрим на окончательные предложения президентской стороны",— заявил "Ъ" народный депутат Александр Голуб (Компартия).
Соратники Виктора Янукович не скрывают, что законопроект президента ждет "сложная судьба". "Декларируя европейские стремления, наши коллеги не всегда поддерживают необходимые законы,— посетовала "Ъ" министр юстиции Елена Лукаш.— Оппозиция не дала голосов за внесение изменений в Конституцию, несмотря на положительные выводы ВК. И это не первый случай. Оппозиция не голосовала за Уголовный процессуальный кодекс, за закон об адвокатуре... Теперь я переживаю за закон о прокуратуре — у него будет сложная судьба".