Законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП) сегодня весьма запутанно и противоречиво. Так что не стоит удивляться, что почти пять лет, прошедшие с момента принятия закона о СРП, прошли даром: вместо ожидаемых миллиардов долларов бюджет получил гроши. Почему это происходит и что необходимо сделать, чтобы закон заработал в полную силу, рассказывает юрист PricewaterhouseCoopers АНАТОЛИЙ АВЕРКИН.
Какой контроль нам не нужен
Всякий раз Дума со скрипом и скрежетом, под недовольный гул коммунистов рассматривает перечни недр, подпадающие под закон о СРП. Казалось бы, какое отношение имеет решение депутатской фракции о том, включать или нет месторождение в перечень, к реальной экономической экспертизе проекта с учетом общего состояния отрасли, ее сырьевой базы, мировой конъюнктуры? Однако создается впечатление, что работа над составлением перечней стала едва ли не основным направлением законотворчества в инвестиционной области. Более того, оказывается, что федеральный закон, устанавливающий перечни, приобретает значение некоего разрешительного документа. Между тем многих проблем можно было бы избежать, если бы удалось исключить необходимость утверждения Госдумой как перечней участков недр, так и уже заключенных соглашений о разделе продукции. Тогда правовые риски были бы менее значительными и привлекательность инвестиционных проектов стала бы выше.
При этом "список недр" уже имеет внутреннее ограничение в виде 30-процентной квоты по запасам полезных ископаемых, в пределах которой допускается использование СРП. Если учесть, что на сегодня почти вся квота исчерпана, доступ к разработке месторождений на условиях СРП уже в ближайшее время будет закрыт. Таким образом, СРП с их потенциально благоприятным режимом становятся уделом избранных. Хотя вполне очевидно, что такого рода ограничения не имеют ничего общего с решением задачи повышения заинтересованности отечественных и иностранных компаний в осуществлении инвестиций в России.
Кроме того, сегодня невероятно усложнена процедура заключения соглашений. Согласно действующему закону, чтобы запустить только одно СРП, необходимо принятие большого количества актов разного уровня. Так, применительно к СРП, которое заключается на бесконкурсной основе с учетом "интересов экономической безопасности", необходимо как минимум два федеральных закона (об утверждении перечня месторождений и об утверждении заключенного СРП) и, соответственно, четыре акта, принятых правительством и органом законодательной власти субъекта РФ в порядке законодательной инициативы по двум федеральным законам.
Может возникнуть вопрос: "А как же государственный контроль?" Опыт последних лет убедительно показывает, что необходимость утверждения законов о перечнях проблему такого контроля толком не решает, зато создает новые, ненужные государству проблемы. Например, сегодня, после повышения мировых цен на нефть, резко возрос интерес отечественных нефтяных компаний к инвестиционным проектам. Их и надо быстро "запустить", установив жесткие требования по срокам и объемам работ хотя бы на первые годы — даже если цены опять пойдут вниз. Но нет: инвесторам приходится ждать своей очереди на утверждение Думой, которая, учитывая нынешнюю предвыборную пору, подойдет не скоро. Вообще, злосчастный перечень только уменьшает доходы государства от привлечения инвестиций. Ведь месторождения разные: одно побогаче, другое победнее. Если мы будем предлагать сразу все, не надо удивляться, что на более бедное или сложное месторождение инвесторов не найдется вообще или что заявляемые ими условия будут нам невыгодны.
Какой контроль нам нужен
Вместо этого следовало бы лучше детально прописать в законе жесткие квалификационные требования к потенциальным инвесторам, чтобы государство могло надежно оценить их реальные финансовые возможности, в том числе их активы, а также определить, кто их реально контролирует. Вот это будет действительно серьезной мерой государственного контроля. Установив, причем на уровне закона, такие барьеры против авантюр и нечистых денег, Дума сделала бы свое дело. Кстати, подобным контролем не брезгуют и вполне благополучные страны.
Другой инструмент контроля — весьма жесткие конкурсные процедуры как для соискателей прав на участки недр, так и для желающих получить подряды и заказы от инвесторов. Так можно избежать скандалов, сопровождающих в России любой конкурс.
Если мы хотим создать условия для более широкого использования возможностей СРП для привлечения прямых долгосрочных инвестиций в производственную сферу, из закона о СРП следовало бы исключить уже упоминавшуюся 30-процентную квоту по запасам, сняв тем самым необоснованные ограничения. Необходимо также устранить и крайне противоречивое требование об обязательном приобретении инвесторами именно российского оборудования в объеме не менее 70%. Противоречивость этого требования уже в том, что оно не может быть выполнено в силу установленного законом конкурсного порядка приобретения оборудования, а принцип конкурсного отбора несовместим с установлением квот. Кроме того, под лозунгом якобы защиты интересов отечественных производителей законодатели, по сути, ограничивают свободу предпринимательской деятельности других российских компаний, выступающих потребителями оборудования.
Наконец, особое внимание следует уделять региональному законодательству в области регулирования СРП. Дело в том, что у инвесторов могут возникнуть проблемы из-за нестыковки норм федерального и регионального законодательства по целому ряду позиций. Хотя очевидно, что нельзя допустить ситуации, когда инвестор оказывается в правовом отношении сидящим сразу на двух стульях, которые к тому же еще и разной высоты.