Региональной политики в России как не было, так и нет. Зато есть ничем не подкрепленные мечты об освоении Арктики, интеграции Дальнего Востока в экономику Азиатско-Тихоокеанского региона и попытки законсервировать советскую структуру экономики.
Не все российские города и деревни доживут до дня, когда правительство определится со стратегией развития регионов
Фото: Андрей Стенин, Коммерсантъ / купить фото
Вопрос на три триллиона
Разнос, учиненный Владимиром Путиным правительству 7 мая, запомнился главным образом последовавшей за ним отставкой вице-премьера Владислава Суркова. На самом же заседании Путин возмущался срывом сроков исполнения его указов. "Спрашивается, зачем утверждали такой документ, если непонятно, как и за счет чего его исполнять",— удивлялся он принятой программе развития Дальнего Востока и Забайкалья, называя ее в лучшем случае протоколом о намерениях. Программа предусматривает финансирование в размере 3,3 трлн руб., но пока Минфин готов выделить только 200 млрд.
Утвержденные и отсутствующие 3 трлн — урезанная сумма: Министерство по делам Дальнего Востока просило 5 трлн руб. Большая часть финансирования должна пойти на достройку БАМа, реконструкцию Транссиба, а также на строительство нового моста на Сахалин. Впрочем, эти проекты обсуждаются с конца XIX века.
В "Основных направлениях работы правительства до 2018 года" обещано к концу этого срока решить в регионе задачи развития современной транспортной и энергетической инфраструктуры. Дальний Восток будет интегрирован в систему экономических связей стран АТР. Планируется создать здесь новые рабочие места в авиастроении, судостроении, судоремонте и автомобильной промышленности.
Новые рабочие места — а всего, напомним, Путин обещал к 2020 году создание 25 млн высокопроизводительных рабочих мест — задача, пожалуй, самая амбициозная. Даже более амбициозная, чем увеличение в полтора раза производительности труда к 2018 году. Хотя бы потому, что совершенно непонятно, в каких регионах и секторах экономики такой спрос на рабочую силу может появиться. Не говоря уже о том, откуда возьмутся 25 млн новых работников, готовых к высокопроизводительному труду. Вероятно, их будут искать среди тех 38 млн, которые, по словам вице-премьера Ольги Голодец, "неизвестно где и чем заняты".
"Формула 25х25 говорит о том, что надо создать 25 млн рабочих мест к 2025 году. Если умножить 25 млн рабочих мест на 100 кв. м (средний размер площадей, приходящихся, по оценке экспертов, на одно рабочее место) и разделить на оставшиеся 12 лет, отведенных на их создание, то получим, что ежегодно надо строить порядка 200 млн кв. м производственных площадей,— говорит директор Института региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ Александр Эпштейн.— Для сравнения: в 2011 году ввод в действие зданий жилого назначения составил 98,9 млн кв. м, нежилого назначения — 21,6 млн кв. м".
Следует учитывать, что демографический фактор будет играть против этих планов. Согласно тому же правительственному прогнозу, Россию в среднесрочной перспективе ждет ежегодное снижение населения трудоспособного возраста на 1 млн человек. И вряд ли снижение удастся в достаточной степени компенсировать за счет притока мигрантов, а на увеличение пенсионного возраста власти решиться пока не могут.
Дно демографической ямы, в которую свалилась Россия,— это, кстати, не "лихие 90-е", хотя и бытует миф, что каждый год перестройки и "шоковой терапии" стоил стране 1 млн человек, а вполне благополучные нулевые. При этом за 25 лет численность населения упала не так уж и драматически — на 2,5%, или 3,7 млн человек. На Дальнем Востоке население за это время сократилось почти на 21,5%, с 8 млн до 6,2 млн человек, в Сибири — на 10%, с 21 млн до 19,2 млн (см. график 1).
При такой численности населения и устойчивой тенденции к оттоку в европейскую часть страны трудно всерьез говорить о создании на Дальнем Востоке, в Сибири и Забайкалье миллионов новых рабочих мест. И не совсем понятно, почему власти именно эти регионы назначили в качестве точек прорыва. Идею, что "богатство России будет прирастать Сибирью", высказал 250 лет назад Ломоносов. И в ее реализации ни нынешние, ни предыдущие власти сильно не продвинулись: доля регионов Сибирского федерального округа в произведенном ВВП страны составляет всего 10,5%. Доля регионов Дальнего Востока — вдвое меньше, 5,5%. А Центральная Россия дает более 35% (см. график 2).
Зарплаты на Дальнем Востоке при этом самые высокие: среднемесячная начисленная зарплата в России в прошлом году составила 26,8 тыс. руб., в ДВФО — 33,7 тыс. Чуть меньше — на Урале, в центральных регионах и на Северо-Западе (см. график 3). Причем относительно высокие показатели в ЦФО достигнуты благодаря московским зарплатам, а в СЗФО — петербургским.
Но высокие зарплаты не могут остановить отток людей. Дело тут и в ценах, которые в Сибири и на Дальнем Востоке выше, чем по стране, особенно на фрукты и овощи, и в низкой инвестиционной привлекательности региона. В последнем российском региональном рейтинге Doing Business доминирующее положение занимают города европейской части страны.
С грандиозными по масштабу задачами и отсутствием внятных механизмов для их реализаций, вероятно, и связаны "провалы в работе" и "размывание ответственности", в которых в конце прошлого года Путин обвинил главу Министерства по развитию Дальнего Востока Виктора Ишаева.
Особый режим содержания
Но есть в России регионы, где все обстоит намного хуже. Уровень безработицы на Кавказе самый высокий в стране — 20-25%, а зарплаты, наоборот, самые низкие — в среднем 17 тыс. руб. Власти обещают создать в СКФО новые рабочие места и условия для привлечения инвестиций, а также обеспечить развитие социальной инфраструктуры и создание туристско-рекреационных кластеров. О том, как бурно началось их развитие, можно судить по скандалам вокруг ОАО "Курорты Северного Кавказа" и его руководителей. А иностранные инвестиции остаются пока только на бумаге, да и привлекаться они все равно будут под гарантию властей РФ, обещавших в случае форс-мажора вернуть до 70% средств.
Пока же развитие Северного Кавказа продолжится на особых условиях. В начале мая "Роснефть" сообщила о планах строительства в Чечне завода по переработке нефти мощностью до 1 млн тонн в год. Завод должен производить бензин класса "Евро-5", а также дизельное топливо. Затраты на проект составят $2,5 млрд. По данным "Ведомостей", инвестиции "Роснефти" в каждый баррель переработки составят $340, хотя при покупке перерабатывающих мощностей в Европе "Роснефть" инвестировала из расчета $20-25 за баррель переработки.
Решение было принято после того, как в апреле глава Чечни Рамзан Кадыров обрушился с критикой на госкомпанию: "Роснефть", мол, работает в республике, а налоги платит в Москве. Он назвал отношение к недрам Чечни бесхозяйственным и призвал "повернуться лицом к проблемам нефтяной отрасли региона". Теперь республика получит средства, сопоставимые с годовым бюджетом (73,6 млрд руб. в 2012 году).
Отдельной строкой в "Основных направлениях" выделены моногорода. Власти хотят обеспечить развитие их экономики за счет диверсификации производства. В них планируется создать 350 тыс. новых рабочих мест, и это единственное конкретизируемое число из обещанных 25 млн. Сомнительно, правда, что 350 тыс. рабочих мест качественно изменят ситуацию в моногородах, в которых проживает 16 млн человек, 15% городского населения. В России 335 моногородов. Больше всего в Приволжском и Центральном федеральных округах — 87 и 72 соответственно.
Власти фактически видят задачу в том, чтобы поддержать существующие в моногородах производства, в лучшем случае часть из них перепрофилировать. Тем самым можно решить социальные задачи и в значительной степени электоральные. Но консервируется и без того низкая социальная мобильность населения. И откладывается закрытие старых и нерентабельных мощностей, на которых даже поддержание функционирования (освещение, отопление) может не окупаться.
Если бы власти действительно брались решать вопросы моногородов (а делать это все равно придется, просто в гораздо худших экономических условиях), то все нерентабельные заводы следовало бы просто закрыть. Оставшиеся рабочие мощности и помещения сдать в аренду любому инвестору за 1 руб. в год. Молодые и работоспособные должны переехать в более крупные города, где есть будущее и рабочие места. Переезд этот власти должны всячески мотивировать и стимулировать. А оставшиеся в городе уволенные сотрудники должны продолжить получать часть своей зарплаты, но уже в виде прямого пособия/пенсии от государства за общую выслугу лет. Это все равно выйдет дешевле, чем содержание неэффективных мощностей. А деньги пойдут напрямую людям, минуя бюджеты госкорпораций.
"В 2010 году финансирование общей суммой 27 млрд руб. получили 35 из 335 моногородов, в 2011 году 15 городов получили в общей сумме 15 млрд, и получение этого финансирования во многом зависело от лоббистских способностей местной администрации,— говорит Эпштейн.— Честнее разрабатывать не программу развития моногородов, а программу их реорганизации. При этом реорганизовать можно только их часть, поэтому надо готовиться к закрытию другой части, особенно в сырьевых регионах".
От полей и до окраин
Никакое существенное изменение региональной политики невозможно без движения от бюджетного централизма к бюджетному федерализму. Но власти с ним пока не торопятся. В планах правительства, конечно, значится сокращение долговой нагрузки региональных бюджетов. За счет, например, разрешения регионам с 2014 года взимать налог с недвижимости, исходя из кадастровой стоимости. Но, во-первых, это никак нельзя считать перераспределением от центра к регионам. А во-вторых, решение это почти номинальное. Переход на новые правила зависит не от решения правительства, а от готовности кадастров, на создание которых могут уйти еще годы.
В профильном ведомстве, Минрегионе, ситуация, кстати, не лучше, чем в Министерстве по развитию Дальнего Востока. Назначенный в мае 2012 года главой Минрегиона Олег Говорун не продержался в своем кресле и полугода. В качестве причин его отставки называли конфликт с замом — главой Федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимиром Коганом, давним знакомым Путина по Санкт-Петербургу.
Но после ухода Говоруна Коган на своем посту тоже долго не задержался: в декабре 2012 года он подал заявление об уходе. Вместе с ним заявления подали пятеро его заместителей, в том числе курирующие стройкомплекс и ЖКХ. Причина та же: не сработались с новым министром Игорем Слюняевым. Коган настаивал на переподчинении агентства правительству, а в практической работе, как говорят на Старой площади, рушил все бюрократические механизмы и готов был получать указания и отчитывать только перед президентом. А как говорят источники, близкие к самому Когану, он просто устал от госслужбы и хотел вернуться в бизнес, не видел возможности что-либо реализовать в сложившейся системе бесконечного формализма.
На самом деле все это свидетельствует о глубоком управленческом кризисе и неготовности чиновников выполнять президентские обещания. Впрочем, с учетом того, какие задачи ставятся, по-другому и не могло быть. Требуется одновременно развивать все и везде. Двигаться в Арктику и "выйти на новые рубежи освоения" шельфов. Притом что рентабельность добычи трудноизвлекаемых запасов углеводородов вызывает множество вопросов, особенно с учетом появления сланцевой нефти и газа. Создать новые центры экономического развития на юге и востоке страны. Заметим, не модернизировать старые, а именно создать новые. Переместить центр экономической жизни страны на Дальний Восток. Готовиться к Олимпиаде и чемпионату мира по футболу, и не важно, понадобятся ли возводимые объекты потом. Строить новые всероссийские здравницы на Северном Кавказе, и не важно, будет ли в них кто-то отдыхать. И все это при понимании того, что денег на все это нет.
Вряд ли эту какофонию масштабных прожектов, отдаленно напоминающих великие стройки социализма, можно считать региональной политикой — ее в России как не было, так и нет. Между тем сокращение численности населения становится главным фактором, ограничивающим экономический рост, емкость рынка и потенциальную глубину будущего спроса.
Сокращение численности населения России с учетом гигантских размеров ее территории неминуемо приводит к рискам стратегического характера: под вопросом может оказаться не только способность освоить, но и возможность удержать. А так как сокращение численности населения — тенденция устойчивая и долгосрочная, то становится почти преступно продолжать риторику и политику поддержки всего и вся. Для обеспечения функционирования и развития страны сейчас более органична концепция, направленная на сжатие, а не на распыление.
За последние десятилетия в России сложилась устойчивая тенденция всасывания мегаполисами областного и деревенского населения с последующим разрастанием до крупнейших агломераций. Всего таких в стране десяток, в них же стекается основная часть мигрантов. В этих агломерациях происходит основной экономический рост, и именно они — основа для развития. Их надо просто снабдить необходимой инфраструктурой, сделать удобными для жизни и выстроить в одну струну: связать скоростными авто- и железными дорогами, региональной авиацией. Небольшая и мобильная армия, оборудованные современными системами контроля границы, надежный ядерный щит, использование на полную мощность потенциала аграрного комплекса — вполне четкая региональная политика, позволяющая территорию удержать. Но власти предпочитают Арктику покорять.