В последнее время тема реформы электроэнергетики опять стала актуальной. Обсуждается новая модель оптового энергорынка, которая должна прийти на смену той, что придумали в РАО "ЕЭС России", ужесточаются санкции к неплательщикам за электроэнергию, поставлен под вопрос ключевой принцип прежней реформы — разделение конкурентных и монопольных секторов. О том, что ждет отрасль, "Ъ" рассказал председатель правления НП "Совет рынка" ВЯЧЕСЛАВ КРАВЧЕНКО.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай / купить фото
— В конце марта исполнилось 10 лет "тридцать пятому закону" — закону об электроэнергетике, запустившему реформу отрасли. Насколько он сохранил актуальность?
— Закон актуален, потому что он поддерживает существующую систему отношений в электроэнергетике. В отраслевом сообществе сейчас активно обсуждаются изменения, которые могут появиться в будущем, и я думаю, что если и сообщество, и власть договорятся, то, естественно, внесение изменений в закон будет необходимо. Вопрос в том, какого рода должны быть эти изменения,— но это уже, наверное, вопрос к обсуждаемым моделям. Пока формирующийся пакет изменений основы сложившейся системы отношений не затрагивает.
— ФЗ-35 писали еще при РАО "ЕЭС России", мы уже почти пять лет живем без монополии. Насколько заложенная законом конструкция (например, разделение монопольных и конкурентных секторов) выглядит подходящей для отрасли?
— Разделение конкурентных и монопольных видов деятельности абсолютно себя оправдало. Можно даже провести параллель с "третьим энергопакетом" в Евросоюзе, который именно о том же. Сейчас идет дискуссия, надо ли все-таки возвращаться к совмещению отдельных видов деятельности. В первую очередь это связано с возможностью для сетевых компаний заниматься энергосбытовым бизнесом. Мне кажется, такая дискуссия может иметь место, поскольку не во всех европейских странах эти виды деятельности отделены друг от друга. Но для полноценной работы такой модели нужно иметь более развитое антимонопольное законодательство, более детально прописанную процедуру допуска компаний к монопольным секторам. И соответственно, должна быть процедура ухода потребителя от таких компаний. А с учетом того, что у нас и сейчас уйти от гарантирующего поставщика (ГП, ключевой энергосбыт региона.— "Ъ") достаточно сложно, можно представить, что случится, если совместить функции ГП и сетей. Будут, мне кажется, серьезные проблемы. Такое объединение видов деятельности в будущем возможно, но для этого потребуется системная доработка нормативной правовой базы.
В законе была правильно зафиксирована структура электроэнергетики: сети, генерация, сбыты, системный оператор, коммерческая инфраструктура. Понятно, что жизнь не стоит на месте, генерирующие компании укрупняются, но это абсолютно объективно. Многих это тревожит, и объединение путают с ростом доли участия госкомпаний в отрасли. Могу сказать, что у нас государственная составляющая в экономике и в целом достаточно велика. А интерес к энергетике со стороны частных инвесторов на самом деле остался таким, каким был. Основные игроки сформировались, а новых частных участников мы пока не видим, и не думаю, что они в ближайшее время появятся. Считаю, что расклад сил не изменится.
Принцип свободного ценообразования в конкурентных видах деятельности — в первую очередь это касается оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ) — себя целиком и полностью оправдал. Так, рост стоимости электроэнергии для конечных потребителей в 2012 году — примерно 13%, лишь около 4% в этой прибавке — доля оптового рынка. И эти 4% были бы несколько меньше, если бы природа не сыграла с нами злую шутку: основной прирост обеспечен за счет увеличения цен во второй ценовой зоне (Сибирь), где это было обусловлено низкой водностью на ГЭС. Поэтому можно сказать, что рынок себя оправдывает и все колебания цен носили объективный характер. Например, в июле 2012 года увеличили цены на газ. Рынок отреагировал, эту цену он и держит.
— Предполагалось, что в конкурентных секторах энергетики будет много игроков — как государственных, так и частных. Сейчас есть крупные госхолдинги: "Интер РАО", "Газпром энергохолдинг", "РусГидро", "Росэнергоатом" — им принадлежит большая часть генерации. А частный "КЭС-Холдинг" недавно хотели вернуть в государственные руки, продав "Газпрому". Не понадобится ли новая реформа для второй попытки введения конкуренции?
— Наверное, не понадобится по одной простой причине: при РАО ЕЭС были вертикально интегрированные энергокомпании, которые совмещали деятельность по генерации, передаче и сбыту энергии. Сейчас уже де-юре и де-факто это разделение произошло. Мы сегодня с вами говорим о том, что уменьшается количество игроков в этих сегментах, они могут совмещать генерацию со сбытовой деятельностью, но нынешняя конфигурация сформирована в 2007-2008 годах, и на самом деле состав участников не изменился.
Продажа бизнеса — это уже другое. Когда кто-то уже не считает эту отрасль интересной для себя и пытается выйти, он в первую очередь начинает смотреть в сторону госкомпаний в качестве потенциальных покупателей. Сложилось так, что сейчас именно госкомпании — это те игроки, у которых есть определенные ресурсы. И если мы исходим из того, что электроэнергетика — очень важный, фундаментальный для государства сектор экономики, и если кто-то будет продавать бизнес или просто его бросать, государство так или иначе будет в нем участвовать. Вопрос в другом: а будет ли в дальнейшем оно отдавать этот актив? Но это уже точно не связано с законом — наверное, это вопрос к антимонопольной службе.
— На энергосбытовом рынке крупнейшие ГП остались у госкомпаний, а бизнес частного холдинга "Энергострим", чьи сбыты копили задолженность на ОРЭМ, частично перешел к государственным электросетям.
— Что касается энергосбытов, то тут картинка другая. То, что произошло с группой компаний "Энергострим" и как этот бизнес оказался у государственных электросетевых компаний, никакого отношения к экспансии госкомпаний вообще не имеет. Причина всем понятна, а что функции ГП были переданы сетям — это следствие. Во-первых, это мера вынужденная, во-вторых — временная, и в-третьих, энергоснабжение — процесс, который никоим образом нельзя прерывать. И на тот период времени, когда один ГП уже не в состоянии выполнять свои функции, а второй еще не выбран, эта работу надо кому-то выполнять. Тем более что речь идет об обеспечении прохождения финансовых потоков. Проблемы были связаны не с функционированием сбыта как такового, а с уводом денежных средств из этих энергосбытов.
На самом деле концентрация государства в энергосбытовом секторе значительно меньше, чем в генерации. У "Интер РАО" — крупный блок сбытов, у "РусГидро" — несколько компаний, у "Газпрома" — Тюменская энергосбытовая компания, но это сложилось исторически. Ну и Северный Кавказ — вообще отдельная тема. Все остальное — частный бизнес, который нормально работает.
— А вы уверены, что межрегиональные сетевые компании (МРСК), которые в ряде регионов сейчас выполняют функции ГП, в будущем оттуда уйдут, уступив место государственным или частным энергосбытовым компаниям?
— Первое: чтобы сети там остались всерьез и надолго, надо менять законы. Я думаю, что новые энергосбыты в эти регионы придут. Прежние ГП упали не потому, что там невозможно было работать,— там были нормальные тарифно-балансовые решения, достаточно неплохая собираемость платежей. Повторяю: это следствие того, что упавшими сбытами велась очень рискованная финансовая политика.
— Но сейчас там накопились долги, с которыми тоже надо что-то делать. Новые ГП, которые туда придут, должны будут как-то решать проблему.
— Это правда, но вряд ли они будут погашать долги в полном объеме. Все реально понимают, что часть дебиторской задолженности, с которой что ни делай, все одно не получишь, и что эти долги будут отдаваться с дисконтом. К сожалению, есть случаи (например, "Колэнергосбыт"), когда часть долгов образовалась из-за не совсем разумных решений местных властей. Но здесь уже надо оценивать бизнес, в который ты входишь: он существенно потерял в доходности, но все еще является интересным. Обратите внимание, никто из энергосбытового бизнеса сейчас не уходит, и, несмотря на изменившиеся правила, никто сбыты не продает.
— Ситуация с платежной дисциплиной на розничном рынке электроэнергии (РРЭ) ухудшается?
— Да. На данный момент задолженность розничных потребителей перед энергосбытами, включая текущую задолженность и задолженность сетевых компаний, составляет порядка 147 млрд руб. И мы видим, что эта задолженность растет и перемещается в сторону специфических неотключаемых, или категорийных, потребителей, пользующихся своим статусом, чтобы не платить. Во-первых, это управляющие компании (УК), предприятия ЖКХ, которые формируют очень большой долг не только перед энергетиками, но и перед другими ресурсоснабжающими организациями. Эта тема уже настолько набила оскомину, что медленная реакция на нее государства становится непонятной и неприличной. Нужно ужесточать требования к УК. Это бизнес, которым нужно заниматься серьезно, бизнес, в который должны приходить серьезные игроки, а не компания с уставным капиталом 10 тыс. руб., которая образуется только для того, чтобы собрать денег, создать долги и просто исчезнуть.
Вторая категория — потребители, принадлежащие муниципалитетам: водоканалы, котельные и т. д., которые формируют задолженность, понимая, что их не отключат в силу того, что они являются жизнеобеспечивающими. И есть еще категория потребителей, которая относится к оборонно-промышленному комплексу и которую поэтому нельзя отключить. Яркий пример — волгоградский "Химпром". Компания находится в состоянии банкротства — однако ее энергопотребление не снижается; вообще не платит за электроэнергию — а отключить ее невозможно. Долг "Химпрома" энергосбытам — 5 млрд руб., сетевым компаниям — чуть меньше 1 млрд руб. За 2012 год было начислено 1,3 млрд руб., уплачено 20 млн руб.
— Это такие принципиальные энерговоры?
— Да. Как мне кажется, здесь речь идет о принципиальной позиции. Люди понимают, что у них неотключаемый статус,— поэтому и не платят. И число таких организаций растет, это очень тревожная тенденция.
— А что с ними делать? Нужны предварительные гарантии бюджетов разного уровня по погашению долгов, финансовые гарантии с резервированием каких-то сумм?
— За предприятия, которые являются жизнеобеспечивающими, опасными, ответственность целиком и полностью должны нести их собственники. Как правило, их собственники — государство или госструктуры.
— Вы обращались в "Ростех" с тем, что, мол, принадлежащий им "Химпром" "украл" пять миллиардов рублей за электроэнергию?
— Письма писали куда только можно. Мы обращались в Минэнерго, в Минпромторг, я сам лично говорил о "Химпроме" на президентской комиссии. С начала этого года "Химпром" не заплатил за электроэнергию ни копейки. Вот вам и ответ.
Правительству необходимо как можно быстрее принимать комплекс мер, направленных на укрепление платежной дисциплины. Это введение квалифицирующих требований для перепродавцов энергоресурсов, финансовые гарантии, введение ответственности собственников энергоснабжающих или энергопотребляющих объектов. Например, муниципалитет свое имущество передал в аренду какой-то "лавке" — компания наделала долгов, ее ликвидировали, а обратить взыскание на имущество муниципалитета невозможно. Эту систему надо ломать. Мне кажется, нужно принимать правила упрощенного отключения потребителей, вводить ответственность менеджмента. Надо применять санкции к руководителю, который довел предприятие до такого состояния. Ответственность должны нести те, кто не платит.
— Есть ли вероятность, что системный рост задолженности на розничном энергорынке в обозримом будущем поставит под угрозу работу энергосбытов?
— Если мы не ужесточим платежную дисциплину, это действительно поставит под угрозу работу и сбытовых, и сетевых компаний и генераторов. Ситуация с платежами действительно такова, что, если мы ее не улучшим, можно будет сколько угодно говорить про какие угодно модели рынка, но за счет чего будет жить отрасль, где источник денег? Это, кстати,— один из факторов, повышающих конечную цену электроэнергии. На покрытие кассовых разрывов энергосбыты и сети берут кредиты, а проценты по ним учитываются при определении сбытовой надбавки (регулируемая маржа ГП.— "Ъ") и тарифа на передачу.
— Год назад вы говорили, что новую модель энергорынка можно разработать к концу 2012 года. В феврале на совещании у Дмитрия Медведева обсуждение модели отложили до лета. В чем проблемы?
— Если сравнить ситуацию с той, что была несколько лет назад, то сейчас есть более широкий круг участников с уже сформированными интересами. Раньше все обсуждалось между РАО "ЕЭС России" и чиновниками, сейчас же есть несколько десятков серьезных компаний с опытом и пониманием того, как должна работать система. Во-первых, некоторые позиции не сходятся, а во-вторых — новая модель предполагает изменение сложившейся ситуации, к которой многие привыкли. Любые существенные новации делают ситуацию для игроков менее стабильной, что не у всех вызывает радость и восторг.
— То есть для введения модели нужно преодолеть серьезное сопротивление генераторов?
— Нет, я не могу сказать, что модель против генерации. Вопросы возникают и у генерации, и у потребителей, но, как мне кажется, существенные отличия заключаются в том, что государство в новой модели значительно уменьшит свою регуляторную роль. Если мы допускаем возможность, что генератор и потребитель могут договориться, то в этот процесс будет тяжело вмешаться. Договорился потребитель с электростанцией, что он будет 20 лет платить за электроэнергию по такой-то формуле цены,— все: этот объем законтрактован. Это вызывает определенные опасения, что дешевая генерация будет забираться с рынка. И мы понимаем, что при переходе на конструкцию, когда цена определяется не только на площадке "Администратора торговой системы", когда есть и другие способы формирования цены, это, конечно,— серьезные регуляторные риски и точно вызовет вопросы у представителей государства.
— Но тогда кто выиграет, кто проиграет, что будет с ценами для конечных потребителей, будут ли перераспределены финансовые потоки?
— В обсуждаемой модели, наверное, перераспределение финансовых потоков будет, и, как мне кажется, не поменяется цена для отдельных категорий потребителей, но покупатели электроэнергии, перешедшие на прямые договоры с генераторами, получат больше плюсов. То есть отдельные потребители могут получить снижение цены.
— Речь идет о крупной промышленности?
— Вообще о потребителях. Но есть риск того, что, потеряв часть выручки, генераторы потеряют одновременно и источники средств для модернизации мощностей. Это серьезная тема для обсуждения: за счет чего будет строиться что-то новое или модернизироваться старое? Есть так называемая модель "ДПМ-штрих", можно назвать ее аналогом абонентской платы, существовавшей при РАО "ЕЭС России". Но РАО ЕЭС собирало ее в интересах одной компании, а здесь будет несколько генераторов. У генерации должно быть сформировано понимание того, за счет чего она будет дальше развиваться.
— Вы возглавили "Совет рынка" немногим более года назад по итогам серьезного скандала. Отставка предыдущего руководителя НП произошла после резкой критики со стороны Владимира Путина, претензии к "Совету рынка" были и у участников отрасли. Удалось ли сгладить противоречия?
— Первое, что можно констатировать: мы запустили процесс изменений некоторых внутренних корпоративных процессов, но они еще не закончены. Мы начали дебюрократизацию, думаю, стали более открытыми, активно обсуждаем с участниками многие вопросы, прежде всего связанные с изменениями нормативного правового поля рынка электроэнергии и мощности.
Второе: мы определились с рядом важных стратегических направлений: упрощение процедуры доступа на рынок, укрепление платежной дисциплины, изменения в моделях рынков, больший акцент в сторону розничного рынка. Стараемся внедрять принцип клиентоориентированности. "Совет рынка" живет на деньги членов партнерства, это наши работодатели. Это не должно, конечно, приводить к лакейству ("чего изволите?"), но мы максимально стараемся работать на участников рынка.
Третье: мы активно участвуем в обсуждении отраслевых проблем и стараемся эффективно доносить свою позицию до заинтересованных сторон. Стараемся выслушивать участников и формировать общую позицию, которую мы доносим до заинтересованных лиц и в первую очередь до государства, то есть органов исполнительной и законодательной власти. Есть мнения участников рынка, а есть и мнение собственно аппарата партнерства, и мы не пытаемся подменять собой сообщество.
Из почти законченных процессов отмечу то, что мы приложили руку к повышению платежной дисциплины и к внедрению системы финансовых гарантий на ОРЭМ. Плюс долго и мучительно обсуждавшаяся тема о лишении энергосбытов, накопивших задолженность, статуса участников ОРЭМ и статуса гарантирующих поставщиков. Ряд неплательщиков в последнее время был лишен этого статуса. Было бы неправильно говорить, что это целиком наша заслуга, так как многие принимали участие. Но в процессе укрепления платежной дисциплины на оптовом рынке наша роль достаточно весома, и мы на этом останавливаться не собираемся. Значительно более важная и тяжелая задача — укрепление платежной дисциплины на РРЭ. Решение этой проблемы у нас еще впереди.
— Можно ли сказать, что налажен нормальный контакт с государством?
— Да, мы активно работаем со всеми заинтересованными органами власти — Федеральной службой по тарифам, Федеральной антимонопольной службой, Минэнерго, Федеральным собранием РФ; участвуем в различных комиссиях, отстаиваем интересы членов партнерства на разных дискуссионных площадках. Как мне кажется, наладили конструктивное сотрудничество с такими мощными организациями, как "Опора России" и "Деловая Россия". Проводим встречи, объясняем, что происходит в отрасли, приглашаем на наши мероприятия, даем возможность высказываться. Например, они очень активно принимали участие в обсуждении проекта постановления о РРЭ.