"Коммерсантъ" предоставляет возможность выступить на этой полосе всем, кому необходимо напрямую обратиться к нашим читателям. Это будет своего рода трибуна мнений, которые, надеемся, окажутся интересными.
Мнения, высказанные на полосе "От первого лица", могут не совпадать с позицией газеты.
Система среднесрочных мер по обеспечению экономического подъема
М. Ю. Алексеев, доктор экономических наук
(Окончание. Начало в "Коммерсанте" #60 от 10 апреля)
3.2. Реформирование ценовой политики
3.2.1. Переход к гибкому механизму ценообразования
Сложившаяся структура цен не соответствует производственно-технологической структуре экономики. Налоговое законодательство жестко регламентирует методологию включения различных издержек в расчет себестоимости, в результате чего цены становятся негибкими и приводят к нарушению равновесия между стоимостью ВВП и реальной способностью экономических субъектов оплатить производимые товары и услуги. При отсутствии инфляции ВВП по действующим ценам реализован быть не может. Неэффективная система ценообразования является одним из основных факторов, плодящих неплатежи (в том числе в бюджет), что увеличивает стремление налоговых органов регулировать себестоимость как важнейший параметр ценообразования и замыкает порочный круг проблем. До реформ низкие цены удерживались посредством дотаций. Сейчас высокие цены удерживают с целью сбора больших налогов. Следует постепенно уходить от взимания налога с прибыли, одновременно отказываясь от применения жестких методик регулирования всех компонентов издержек, включаемых в цену продукции, за исключением оплаты труда.
3.2.2. Регулируемое снижение цен естественных монополий
Сложившаяся система ценообразования на услуги и продукцию естественных монополистов обусловливает высокую долю соответствующих затрат в себестоимости продукции. Например, в себестоимости металлопродукции стоимость энергоресурсов и транспорта превышает 50%, что ненормально. По ходу реализации системы мер, обеспечивающих вытеснение теневых, бартерных и суррогатных расчетов рублевыми, и укрепления в этой связи финансов естественных монополий важно осуществление перехода к снижению цен и тарифов на их услуги. Такой подход повышает конкурентоспособность отечественной продукции на внутреннем и внешних рынках.
3.2.3. Процентная политика регулирования цены кредитных ресурсов
Резкий перекос между спросом и предложением сложился на рынке денежных ресурсов в связи с высоким уровнем цены кредитов — процентной ставки. Высокие процентные ставки подавляют спрос на инвестиции, делают неэффективными большинство инвестиционных проектов, препятствуют подъему производства. В сложившихся условиях отказ от попыток регулирования процентных ставок под предлогом недостаточности ресурсов ошибочен. Регулирование процентных ставок в текущей ситуации отвечает интересам развития экономики. В условиях системного кризиса роль государственного регулирования денежного предложения становится максимальной. В рамках макроэкономического курса стимулирования роста уровень процентных ставок превращается в один из ключевых ориентиров денежно-кредитной политики. Изыскание возможностей установления разумных размеров процентных ставок хотя бы при кредитовании стратегических производств является приоритетом. Удержание процентных ставок на уровне, делающем кредитные ресурсы доступными ключевым предприятиям и отраслям, осуществляется любыми способами, вплоть до административных (как вынужденная крайняя мера). Вместе с тем следует прекратить практику бесконтрольной выдачи Центральным банком России рублевых кредитов на поддержку предприятий, процентные ставки по которым не индексируются с учетом инфляции (курса рубля по отношению к доллару). Подобная практика кредитования в условиях угрозы инфляционных тенденций оборачивается худшей формой беспорядочного субсидирования промышленности, поощряющей иждивенчество и бесхозяйственность.
3.3. Нормализация денежной политики
3.3.1. Обоснованный расчет и корректировка денежной массы
Технология расчета допустимого объема денежной массы нуждается в совершенствовании. Экстраполяционные методы планирования денежной массы на основе попыток выявить корреляцию между динамикой ВВП и реальным денежным предложением не соответствуют задачам обеспечения высокого устойчивого роста. Необходим переход к неортодоксальным методам денежного регулирования, учитывающим не только прогнозируемое увеличение ВВП и скорость обращения денег, но и обратное влияние прироста денежной массы на динамику ВВП. На период обеспечения устойчивого ускоренного роста эмиссию целесообразно осуществлять не только по каналам приобретения валюты и золота, но и через кредитование бюджета и институтов развития, добиваясь таким путем понижения инфляционного эффекта. Денежно-кредитная политика в среднесрочной перспективе должна обеспечивать увязанный с другими элементами экономической программы глубокий научно обоснованный расчет и корректировку структуры денежной массы, необходимой для насыщения деньгами производственного цикла, восстановления оборотных средств предприятий.
3.3.2. Перекрытие каналов неплатежей через расширение рублевых расчетов
Рост просроченной задолженности и платежный кризис постоянно ставит препятствия для регулярно возобновляемых с 1992 года попыток проведения жесткой денежно-кредитной политики. Суммарный объем платежных заменителей превысил ВВП. Региональные власти эмитируют собственные расчетно-денежные инструменты, что ослабляет федерализм. В стране четыре валюты (рубль, доллар, бартер, зачет). Неплатежи — системное явление, по поводу которого в экономике имеются мощные интересы и согласие. Они — реакция на ценовые диспропорции, заниженный уровень безработицы и банкротств, присущих сложившейся системе управления. Устранение неплатежей без коренного изменения в русле системы среднесрочных мер всего хозяйственного механизма не представляется возможным.
Поэтапное устранение неплатежей осуществляется путем постепенного перекрытия каналов их возникновения в увязке с другими мерами среднесрочной экономической политики. Сначала перекрывается главный источник неплатежей — бюджет. Рубль задерживаемого бюджетного финансирования плодит 5 рублей неплатежей. Для закрытия основного канала наращивания долгов казначейство устанавливает использование бюджетными организациями в I-III кварталах 75% выделенных на соответствующий период ассигнований. 25% выделенных в бюджете ассигнований резервируются с тем, чтобы в случае недополучения по итогам года государственных доходов не допустить заключения необеспеченных реальным финансированием хозяйственных договоров. При успешном выполнении плана по доходам казначейство выплачивает зарезервированные ассигнования в IV квартале. В рамках 75% лимитов Министерство финансов и казначейство любой ценой обеспечивают своевременное и полное финансирование всех доведенных до бюджетных организаций расходов. При этом вводится разрешительный порядок заключения руководителями бюджетных организаций крупных хозяйственных договоров на суммы сверх определенного уровня с целью проверки в процессе регистрации этих договоров казначейством их обеспеченности реальными источниками бюджетного и внебюджетного финансирования. Исправное бюджетное финансирование лишает многих неплательщиков налогов решающего предлога для отказа платить.
Параллельно с перекрытием бюджетных каналов неплатежей осуществляются другие меры, расширяющие сферу безналичных рублевых расчетов, проходящих по прозрачным каналам контролируемой государством банковской системы. В частности, ужесточается порядок кассовой работы; практика использования наличных для закупок сельхозпродукции заменяется расчетами посредством именных банковских платежных чеков без права индоссамента; предъявительские ценные бумаги (ОГСЗ и ОВВЗ), часто оплачиваемые наличными средствами, заменяются именными ценными бумагами; совместно с крупной международной платежной системой в России формируется доступная широким слоям населения платежная система с использованием пластиковых карт. После проработки вопроса о целесообразности соответствующего шага на период реализации мероприятий по созданию условий для поэтапного искоренения бартерных и суррогатных расчетов возможно временное введение в обращение параллельной официальной валюты — расчетного рубля, призванного заменить бартерные, суррогатные и теневые наличные расчеты. Параллельный рубль делается неконвертируемым и используется ограниченное время исключительно для кредитования в реальном секторе и осуществления внутренних расчетов. Ввод в обращение расчетного рубля создает основу для полного запрета выпуска регионами собственных платежных суррогатов, подрывающих основу федеральной денежной системы и составляющих потенциальную экономическую базу сепаратизма.
3.3.3. Поэтапная ликвидация взаимной задолженности
Объем просроченной кредиторской задолженности составляет более 50% и почти в 4 раза превышает массу наличных денег. Для поэтапной централизованной ликвидации взаимной задолженности предприятий бюджета и внебюджетных фондов друг другу создаются подготовительные условия. Они включают в себя доведение доли централизованных денежных платежей, проходящих через центральные расчетные подразделения Банка России и регистрируемых в единой базе данных технического центра с 40% до 100% (при пиковой нагрузке до 2 млн платежей в день). Это создаст предпосылки для обеспечения полной прозрачности платежных и финансовых потоков в народном хозяйстве. На основе организации в едином формате данных обмена информацией между информационными системами коммерческих банков и базой данных Центрального банка в последней централизуются все данные по просроченной кредиторской задолженности предприятий и организаций друг другу с одновременной блокировкой соответствующих активных и пассивных счетов по бухгалтерскому балансовому учету в кредитных учреждениях и предприятиях, имеющих просроченную дебиторскую и кредиторскую задолженность. На основе специальной программы без дисконта осуществляется взаимный зачет (клиринг) взаимных обязательств.
4. Реформирование финансовой, фондовой и кредитной систем
По мере вытеснения официально контролируемыми денежными отношениями иных форм расчетов возрастает роль финансовой, фондовой и кредитной систем, обеспечивающих распределение стоимости общественного продукта. Указанные системы не обеспечивают условий для реализации стратегических задач экономического развития и нуждаются в поэтапном реформировании в увязке с реализацией других элементов системы среднесрочных мер.
4.1. Наведение порядка в финансовой системе
Основными направлениями наведения порядка в сфере финансовых отношений являются проведение бюджетной и налоговой реформ, а также реструктуризация государственного долга.
4.1.1. Проведение бюджетной реформы
Проблемы, требующие решения в бюджетной сфере, известны многим и изложены в ряде публикаций, в том числе в послании президента России. В частности, необходимо принять бюджетный кодекс с учетом замечаний видных российских ученых; уточнить и законодательно закрепить принципы бюджетного федерализма; законодательно разграничить бюджетные доходы по уровням бюджетной системы; закрепить в законе и реализовать на практике принцип самостоятельности бюджетов; повысить уровень собственных доходов региональных и местных бюджетов путем замещения ими части отчислений от регулирующих налогов; реально использовать регулирующие налоги для оптимизации межбюджетных отношений на базе применения обоснованных дифференцированных нормативов; решить вопрос с полномасштабным переходом на казначейское исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов.
Решение указанных и других проблем, накопившихся в сфере бюджетных отношений, требует усилий по согласованию интересов федерального центра, субъектов федерации и местных органов власти. Успех бюджетной реформы зависит от степени ее продуманности и качества проработки различных вариантов решения сложившихся вопросов. Между тем плохо оплачиваемый аппарат Министерства финансов России, других органов исполнительной власти в его нынешнем виде не вполне заинтересован и способен эффективно и качественно провести давно назревшие преобразования. В этой связи представляется нецелесообразным экономить на расходах, обеспечивающих проведение бюджетной реформы, которые являются наиболее выгодным видом инвестиций. Следует организовать конкурсный отбор научно-исследовательских, аналитических, аудиторских и консультационных структур всех форм собственности для выработки привлекаемыми ими специалистами нескольких конкурирующих проектов проведения бюджетной реформы с выплатой наиболее значительного вознаграждения авторам принимаемого за основу проекта, проходящего предварительное согласование в заинтересованных структурах законодательной и исполнительной власти. Коллективы сотрудников Министерства финансов и других органов исполнительной власти участвуют в конкурсе, проводимом специально назначаемой государственной комиссией на равных основаниях. План бюджетной реформы включает концепцию, проекты законодательных и нормативных актов, научно обоснованную методологию расчета норм и нормативов, устраняющих запутанность, субъективизм и неформальный характер бюджетных отношений, механизмы, гарантирующие прозрачность доходов и расходов бюджетов всех уровней, возможность влияния из центра на финансовую политику на местах, а также долгосрочный, обеспеченный всеми необходимыми ресурсами и механизмами контроля перечень конкретных действий по проведению бюджетных преобразований.
На тех же принципах целесообразна организация несколькими конкурирующими структурами содействия процессу согласования при прохождении во всех чтениях проектов бюджетного законодательства, а также обеспечение их сопровождения в процессе практической реализации на местах. Небольшое число авторов и непосредственных исполнителей бюджетной реформы, а также привлекаемые ими официально и неофициально лица материально заинтересовываются в наиболее эффективном проведении преобразований в интересах Российской Федерации с выплатой значительного вознаграждения по конечным конкретным результатам выполнения плана работ.
4.1.2. Проведение реформы системы налогов и сборов
Принципы и подходы, применяемые при проведении бюджетной реформы, применяются при реорганизации системы налогов и сборов как составной части системы бюджетных преобразований. Главными критериями при выборе плана налоговой реформы из нескольких конкурирующих проектов устанавливаются эффективность (минимум затрат при максимуме собираемости налогов и полноте контроля), стимулирующее воздействие на решение таких ключевых задач, как обеспечение устойчивого качественно нового роста, увязка с другими элементами системы среднесрочных мер, социальная справедливость. В этих целях возможно принятие, например, такой концепции реформы системы налогов и сборов, которая предусматривает перенос центра тяжести на взимание косвенных налогов (французский вариант); сокращение перечня налогов, сборов, иных обязательных платежей со 100 до 20-30; снижение или полную отмену по мере готовности прямых налогов (на прибыль и др.); замену налогового декларирования ведением единой базы данных доходов, дополняющей создаваемый в соответствии с краткосрочной системой мер правительства единый государственный реестр налогоплательщиков, и другие меры.
Реформа системы сбора налогов и доходов должна предусматривать механизм создания острой конкуренции государственных и негосударственных структур за право участвовать за достойное вознаграждение в сборе налогов и сборов с юридических и физических лиц. Например, к взиманию таможенных сборов могут подключаться коммерческие фирмы, обеспечивающие полную предварительную таможенную очистку товаров подобно тому, как это уже делается в более чем 40 странах мира, имевших схожие проблемы с Россией, задерживающей сейчас лишь 7% контрабанды.
4.1.3 Реструктуризация долгов
Положение, когда в процессе реструктуризации долгов ключевые национальные интересы России отстаиваются на основе патриотизма и энтузиазма отдельных лиц, недостаточно вознаграждаемых за достигаемые ими высокие результаты, вызывает вопросы. Также вызывает сомнения в оптимальности закрытая, проводимая вне рамок реально состязательных конкурсов практика передачи прав реализации задолженности других стран России отдельным структурам. Целесообразно выделение средств для конкурсного привлечения наиболее подходящих организаций всех форм собственности и групп лиц (включая коллективы сотрудников, ныне находящихся на государственной службе) для оказания содействия государству в скорейшем построении единой эффективной системы управления государственным долгом и проведения его реструктуризации.
Разумно, чтобы ключевую роль в реализации проекта построения единой системы управления государственным долгом играли не иностранные финансовые институты типа всемирного банка, а отечественные организации. На их базе по опыту Швеции целесообразно создание полностью прозрачного и подконтрольного Министерству финансов России аналога агентства по управлению государственным долгом. Функции такого агентства на основе конкурса могут быть переданы разным структурам, в том числе банкам с существенной долей государственного участия. Причастных к деликатной работе лиц следует поощрять при достижении выгодных для страны результатов (погашение долгов товарами, недопущение реструктуризации еврооблигаций, перекрывающее России доступ на внешние рынки и оставляющее политически обуславливаемый канал кредитования по линии МВФ, и др.). Затраты на системное решение долговых проблем, включая расходы на проведение специальных мероприятий, многократно окупаются, поэтому выделение достаточного финансирования при правильной организации дела представляется разумным.
4.2. Развитие фондового рынка
Фондовый рынок — стратегически важная отрасль экономики, которая не в полной мере выполняет главное предназначение — мобилизацию инвестиций и обеспечение трансформации накоплений в доступные для производства финансовые ресурсы. Стагнация в сфере ценных бумаг, безусловно, имеет корни в проблемах национального хозяйства, однако она в значительной мере связана и с отсутствием понимания, интереса и желания у государства использовать возможности этой потенциально важной отрасли. Непродуманная и несогласованная государственная политика привела не только к торпедирующему рынок краху системы краткосрочных заимствований, но и к разобщенности ключевых участников рынка, не имеющих стимулов к объединению усилий в борьбе за построение эффективной фондовой индустрии. Потребность и возможности сделать это имеются, для чего необходимо определение национальных приоритетов и программы развития рынка, системы конкретных действий по их реализации, способов мобилизации максимально полного числа участников рынка и имеющихся ресурсов для решения соответствующих задач. Подобные действия осуществляются по ряду направлений.
4.2.1. Делегирование прав и обязанностей саморегулируемым структурам
На фондовом рынке сложилось несколько саморегулируемых организаций, которые пока оказывают недостаточное влияние на его развитие. Целесообразно стимулирование активности существующих и процесса образования новых саморегулируемых структур с целью их превращения в опору государства при решении задач реанимации фондового рынка. В ключевых сферах деятельности по ценным бумагам (организация торговли, расчетно-клиринговой, депозитарно-регистраторской, брокерско-дилерской, доверительное управление активами и др.) следует регулярно (раз в 1-2 года) проводить конкурсы на право выполнения любыми объединениями физических и юридических лиц функций центров саморегулирования с передачей им существенных прав и обязанностей государства по регулированию сферы ценных бумаг, включая право устанавливать систему комиссий и сборов, взимаемых участниками рынка, и отчислять их часть на развитие саморегулируемой структуры. Нынешние органы регулирования принимают участие в конкурсе, организуемом государственной комиссией, на равных основаниях. Условием победы в конкурсах становится представление наиболее убедительных, отвечающих интересам государства (включая пополнение бюджета) и максимально обеспеченных ресурсами планов развития соответствующих сфер деятельности по ценным бумагам. Следует установить для победивших саморегулирующих структур норматив бюджетного финансирования в виде фиксированного процента от фактически мобилизованных в бюджет дополнительных поступлений, вызванных деятельностью таких структур. Возможность более активного участия в формировании отечественного рынка с получением за это достойного вознаграждения стимулирует через механизмы конкуренции дееспособные персоналии и организации как из числа государственных служащих, так и из коммерческих структур, к преодолению разногласий и объединению усилий для занятия выгодным бизнесом с пользой для общества.
4.2.2. Формирование интереса к решению ключевых задач фондового рынка
Объединения участников рынка, которым передаются некоторые функции государства в области регулирования и развития фондовой системы, посредством мощных финансовых стимулов ориентируются на решение значимых конкретных задач. В их числе: привлечение в отечественное производства накоплений населения и иностранных инвестиций; создание предпосылок для активного развития системы паевых инвестиционных фондов; содействие стратегически значимым предприятиям в доступе на рынок капиталов и в организации прозрачного, эффективного управления в соответствии с лучшими мировыми стандартами; защита интересов инвесторов; построение надежной, единообразной национальной инфраструктуры рынка; повышение доверия граждан и инвесторов к стране; формирование в России мирового финансового центра; повышение уровня капитализации отечественных компаний; стимулирование конкуренции между иностранными инвесторами за наиболее выгодные с точки зрения национальных интересов условия вложения средств; обеспечение полного раскрытия необходимой информации о деятельности эмитентов, инвесторов и участников рынка; организация эффективной торговли ценными бумагами и расчетов по ним внутри России, а не за ее пределами; более равномерное распределение финансовых потоков по регионам; демонополизация рынка; предотвращение недобросовестного поведения и др.
4.3. Реструктуризация кредитной системы
Для реализации ключевых задач экономического развития необходима реструктуризация кредитной системы на основе программы действий с четко определенными задачами и приоритетами по ряду направлений.
4.3.1. Реструктуризация банков
В рамках программы реструктуризации банковской системы целесообразно: укрепление системы дочерних банков Центробанка; предоставление кредитов банкам, чей отрицательный капитал возник преимущественно из-за обесценения вложений в государственные ценные бумаги; использование всей мощи государства для оказания реальной помощи банкам в истребовании ссуд там, где возможно; перевод качественных инвестиционных кредитов банков с отрицательным капиталом в ценные бумаги и выкуп их через АРКО с правом последующей реализации на рынке; ускорение процедуры банкротств безнадежных банков с подключением к решению этой задачи помимо АРКО дочерних банков Центробанка, а также здорового системообразующего ядра банковской системы. Для повышения доверия к банковской системе представляется целесообразным: обеспечить условия для расширения присутствия иностранных банков; ввести государственные гарантии сохранности вкладов населения; изменить правила формирования резервов, повысив защиту банков от рисков.
4.3.2. Усиление банковского регулирования и контроля
В условиях массовой утечки капитала роль банковской системы как ключевого звена в системе валютного регулирования и контроля возрастает. Для повышения эффективности банковского контроля необходимы: инвентаризация зарубежных корсчетов и переход к их разрешительному открытию; организация зеркального отражения банковских операций в единой базе данных; превращение контроля за банками в вид коммерческой лицензионной деятельности; повышение прозрачности методов бухгалтерского учета банковских операций.
4.3.3. Формирование эффективной платежной системы
Отечественная платежная система постоянно улучшается на базе внедрения электронных технологий прямых расчетов. Вместе с тем она далека от совершенства. В межрегиональных расчетах, которые иногда длятся до 3 дней, практически не используется клиринг; технические возможности полной централизации расчетов, обеспечивающие при относительно небольшом повышении издержек все преимущества глобального контроля за финансовыми потоками хозяйствующих субъектов, также используются лишь на 40%. Для завершения процесса формирования целостной системы быстрых, эффективных, унифицированных и прозрачных расчетов, сужающих сферу наличного обращения, совершенствования его правовой основы к сотрудничеству с Центральным банком в этой области привлекаются специализированные компании, в том числе способные создать национальную систему расчетов по пластиковым картам.
5. Реорганизация сферы социального потребления
Социальная реформа постоянно откладывается в ожидании подъема под предлогом нехватки средств. Между тем она не следствие, а необходимое условие подъема. Преобразования в социальной сфере необходимо проводить в системной увязке с комплексом других мер, обеспечивающих расширение возможностей бюджета и внебюджетных фондов по финансированию социальных расходов и формированию в экономике реальной конкурентной среды по ряду направлений.
5.1. Упорядочение системы социальных льгот
Факт неупорядоченности и несправедливости существующей системы социальных льгот известен. Социальную помощь нередко получают те, кто мог бы без нее обходиться, в то время как реально нуждающиеся получают мизерную поддержку. Пенсия по возрасту у нас составляет 20% от прожиточного минимума, социальная пенсия — 17%, детское пособие — 15%. Без реорганизации системы социальной поддержки любая мобилизация дополнительных средств на их выплату не решает острых проблем в соответствующей области. Ключевыми направлениями наведения порядка в сфере государственных социальных льгот являются: приоритетное предоставление социальной помощи лицам, лишенным возможности самостоятельно обслуживать себя и получать доходы от трудовой деятельности; отказ от учета малообеспеченности трудоспособых людей как фактора предоставления льгот; адресное и заявительное назначение льгот на основе организации учета и контроля за ключевыми критериями определения размера помощи (величина среднедушевого дохода и собственности; демографические характеристики семей и персоналий и др.); ориентация на признак жизненной необходимости, сохранение прав на предоставление льгот населению за счет средств региональных и местных бюджетов, а также ресурсов предприятий; выработка единых и пригодных для практического использования адресных принципов назначения социальных трансфертов; оптимизация форм социальной помощи (развитие практики предоставления помощи товарами и услугами первой необходимости и др.).
5.2. Создание стимулов реорганизации системы социального потребления
Реализация политических решений по проведению социальной реформы тормозится под разными предлогами (например, под предлогом недостатка средств) из-за отсутствия должным образом мотивированной заинтересованности власти и других субъектов в ее проведении. Между тем направление даже незначительного объема ресурсов, ныне расходуемых на социальные цели, на организацию самой реформы при разумном подходе к делу может сдвинуть решение проблем с мертвой точки. Следует создать мощную экономическую и конкурентную мотивацию лучших научных и общественных сил в выработке комплекса нормативных и методологических документов, обеспечивающих проведение социальной реформы, а также в обеспечении процесса согласования и законодательного утверждения необходимых решений на всех уровнях власти. Достойное поощрение организаторов реформ — самая выгодная инвестиция. На этой основе продвигается пенсионная и страховая реформы.