В аппаратном строю

Стоящие перед Кремлем вызовы потребуют реформ не только в экономике, но и в управленческой системе. "Власть" решила выяснить, что сейчас представляет собой самая мифологизированная часть этой системы — администрация президента. Изучив ее важнейшие структурные подразделения, мы пытались описать механизм принятия решений в России и круг задач, которые будет решать Кремль в эпоху "Путин 3.0".

Поздним вечером 13 марта "Справедливая Россия" исключала из партийных рядов депутата Госдумы Дмитрия Гудкова, сына экс-депутата Геннадия Гудкова. "Я, конечно, не все знаю. Мне сказали, что вопросы о процедуре и технике с управлением по внутренней политике администрации президента решает глава фракции Николай Левичев,— рассказывает "Власти" Геннадий Гудков.— Наверное, Миронов договаривается о размене типа "Мы вам Гудкова, вы нам губернаторский пост"".

О том, что вопросы, касающиеся внутренних дел партии и Госдумы, решаются именно в кремлевских кабинетах, давно никто не стесняется говорить. Эта практика стала настолько привычной, что Гудков говорит о консультациях формально оппозиционной партии с Кремлем как об абсолютно естественном процессе. Более того, бывший народный избранник, лишенный мандата волей чиновников, с теплотой вспоминает стиль общения людей на Старой площади: "Были встречи, были предложения о перспективах и постах, я отказался. При этом нет какого-то хамства, угроз. За что я могу похвалить администрацию: со мной никогда плохо не разговаривали". В ответ собеседники "Власти" в Кремле предлагают вспомнить, как, кем и зачем формировалась партия "Справедливая Россия". "Можно подумать, что в свое время место в партсписке и депутатский мандат Гудков получил из рук народа",— иронизируют чиновники.

С юридической точки зрения орган исполнительной власти "администрация президента" (АП), правопреемник администрации президента РСФСР, упомянут лишь в одной строчке Конституции, гласящей, что глава государства "формирует администрацию президента" (п. "и" ст. 83). Кроме того, существует Положение об администрации президента, принятое в виде президентского указа (первое после новой Конституции — в 1993 году, еще два — в 1996 году, последнее — в апреле 2004 года). В 2006 году депутат Госдумы Борис Виноградов написал отдельный законопроект, регламентирующий работу АП. Проект был забыт в недрах парламента и отклонен лишь в 2009 году.

В нынешнем положении об АП сказано, что администрация "обеспечивает деятельность президента РФ" и осуществляет контроль за исполнением его решений. Администрация готовит указы и вносимые от имени президента законопроекты, пишет аналитические материалы, исполняет поручения президента и контролирует их исполнение. Кроме того, АП обеспечивает решение кадровых вопросов, отнесенных к компетенции главы государства — обширного количества чиновников, включая премьера (по согласованию с Думой), высших чинов Минобороны и силовых структур, кандидатов в судьи Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, генпрокурора, председателя Центробанка и глав госкорпораций. Но ни в одном юридическом документе не сказано о полномочиях АП принимать решения о лишении депутатского мандата. Эти функции можно разве что при большом желании вычитать в положении 2004 года, которое велит администрации "обеспечивать взаимодействие президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами".

Чтобы проследить, как АП из ведомства с экспертно-вспомогательными функциями превратилась в важнейший центр принятия решений, "Власть" пообщалась со многими бывшими и нынешними кремлевскими обитателями, а также с чиновниками, политиками и бизнесменами, которые приходили на Старую площадь решать вопросы. Большинство из них охотно рассказывали об опыте работы в администрации и взаимодействии с ней. Почти все просили не упоминать их имена и должности.

Хотя ключевые сотрудники администрации президента всегда сидели в 14-м корпусе Кремля (за исключением последнего года, когда в Кремле затеяли ремонт), большинство чиновников АП работают в комплексе зданий на Старой площади. Раньше здесь сидел аппарат ЦК КПСС. Это бюрократическое образование, дополнившееся при Михаиле Горбачеве аппаратом президента СССР, и стало предшественником нынешней администрации.

Кремль всегда был командой президента и его рупором (так, именно президентская администрация сыграла ключевую роль в противостоянии с Верховным советом в 1992-1993 годах), но не всегда обладал реальной властью. Первым шагом к его укреплению стало конституционное усиление самого президента после расстрела Белого дома. "1993 год всех напугал. Мы изменили Конституцию, сделали республику не парламентскую, а полупрезидентскую",— вспоминает в разговоре с "Властью" Сергей Филатов, руководивший АП в 1993-1996 годах.

По словам Филатова, рост полномочий АП отражал увеличение роли президента во всей властной конструкции. Администрация Ельцина начала 1990-х представляла собой совсем не тот орган, что сейчас. В ней работало не более 500 человек. По воспоминаниям Филатова, главным звеном тогда были помощники президента во главе с Виктором Илюшиным. Это были эксперты, которые готовили рекомендации президенту по основным направлениям внутренней и внешней политики, вырабатывали курс, однако в отличие от профильных министров не занимались управлением. За связь президента с регионами отвечали полномочные представители президента в каждом субъекте: каждый из них был напрямую подчинен президенту и, по сути, задумывался как президентский комиссар. Отдельную роль играла служба безопасности под управлением Александра Коржакова, до 1996 года входившая в структуру АП, позже функции СБП исполняла Федеральная служба охраны, а в 2000 году СБП была восстановлена в составе ФСО.

Структурно и идейно администрацию президента в нынешнем виде выстроил Анатолий Чубайс, возглавивший ее после выборов 1996 года. Именно он подчинил помощников президента заместителям главы администрации, ввел в структуру АП аппарат Совбеза, создал большую часть нынешних кремлевских управлений (см. схему ниже). "После Чубайса масштабных структурных преобразований уже не было. Могли упраздняться или объединяться управления, но в целом все было отстроено",— рассказывает "Власти" Александр Волошин, руководивший АП в 1999-2003 годах. Сам Чубайс на вопросы "Власти" не ответил.

В 1997 году, когда Чубайс перешел на работу первым вице-премьером, АП на полтора года возглавил Валентин Юмашев, затем его сменил секретарь Совбеза Николай Бордюжа. В марте 1999 года главой администрации стал Волошин, до того занимавший пост заместителя руководителя АП.

По воспоминаниям бывших кремлевских чиновников, весной 1999 года в Кремле многим казалось, что администрация просуществует недолго. После дефолта 1998 года рейтинг президента стремился к нулю, над Ельциным из-за конфликта с парламентом висела угроза импичмента, все больше амбиций проявлял премьер Евгений Примаков, Совет федерации, где заседали губернаторы и их выдвиженцы, превратился в оплот региональной фронды. Но к концу года эти трудности были преодолены, а главное, после долгих поисков в лице Владимира Путина был найден преемник Ельцина. Тогда же Кремль стал предвыборным штабом Путина, а Волошин — неформальным руководителем штаба (формальным был Дмитрий Медведев).

Путин и Волошин продолжили работать вместе и после выборов 2000 года. Однако кремлевские коридоры постепенно начали заполняться новыми людьми из питерской команды молодого президента: за красной стеной появились среди прочих Игорь Сечин, Дмитрий Медведев, Дмитрий Козак, тогда еще фигуры не столь известные. Да и сама администрация начала работать по-новому. "После победы Путина начался тот период, когда Кремль стал не просто управлять какими-то процессами и разруливать их, а решил на самом деле предотвратить любую попытку повторения 1998 года",— констатирует заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин. Центры власти, влиявшие на ситуацию в стране в 1990-е не меньше, чем Кремль, встраивались в вертикаль. Причем за каждый фронт борьбы с наследием 1990-х в АП отвечал конкретный человек.

Первым делом Кремль установил контроль над телеканалами, которые к тому времени превратились в "информационные заточки" олигархов. Ключевую роль, по воспоминаниям бывших сотрудников администрации, в этом процессе играли министр печати Михаил Лесин и Волошин.

Заместитель главы администрации Владислав Сурков, пришедший в администрацию с телеканала ОРТ (а до того работал в структурах "Альфа-груп" и банка МЕНАТЕП) еще в 1999 году, занялся переформатированием парламента. В декабре 2001 года пропрезидентская партия "Единство" слилась с недавними партиями губернаторской фронды "Отечество" (мэр Москвы Юрий Лужков) и "Вся Россия" (президент Татарстана Минтимер Шаймиев). На выборах в 2003 году была создана суперфракция "Единой России" с парламентским большинством, а к 2007 году Дума избиралась исключительно по партийным спискам. Верхняя палата парламента была преобразована так, что губернаторы почти не имели теперь влияния на сенаторов.

По финансовой самостоятельности регионов был нанесен удар в ходе региональной реформы Дмитрия Козака: субъекты федерации оказались в экономической зависимости от центра, а муниципалитеты оказались еще больше зависимы от субъектов. После захвата заложников в Беслане в 2004 году были отменены выборы губернаторов: теперь главы субъектов назначались президентом.

Наконец, благодаря делу ЮКОСа от политики были равноудалены, по выражению президента Путина, олигархи. Не последнюю роль в этом процессе сыграл тогдашний заместитель главы администрации Игорь Сечин. "В 1998 году Кремль усвоил, что стоит произойти экономическому кризису, как многие попытаются играть в собственную игру. Поэтому так было необходимо дело ЮКОСа,— указывает Макаркин.— Показательно, что когда случился кризис 2008-2009 годов, все олигархи уже давно ходили по струнке". В ходе кризиса госбанки стали основными кредиторами олигархов, лишь укрепив лояльность крупного бизнеса Кремлю.

Так уже к концу первого путинского срока администрация президента превратилась в доминирующего игрока в политике и экономике. С тех пор организация работы АП, отношения между высокопоставленными кремлевскими чиновниками, личность главы администрации и уровень его контакта с президентом стали факторами, влияющими на ситуацию в России в гораздо большей степени, чем любые депутатские инициативы. Причем, как признают собеседники "Власти", из-за нечеткости юридической базы в работе Кремля много "серых" зон. Поэтому на первый план выходит человеческий фактор.

Бывшие и нынешние кремлевские чиновники признают, что одним из главных факторов, влияющих на работу администрации, является стиль ее руководителя и характер его отношений с президентом. С 2000 года по настоящий момент администрацией руководили пять человек: Александр Волошин, Дмитрий Медведев, Сергей Собянин, Сергей Нарышкин и Сергей Иванов. Каждый из них — определенный этап в жизни Кремля.

В положении об АП за ее руководителем закреплены многие функции, включая назначение основных должностных лиц администрации и распределение обязанностей между ними, формирование управлений и ведение бюджетом АП. При этом эти полномочия можно трактовать и использовать по-разному. С одной стороны, помощники и советники президента подчиняются напрямую главе государства. С другой — руководитель АП имеет право координировать их работу. Конкретная конфигурация отношений — зона управленческих решений, акценты могут смещаться в одну или другую сторону.

В качестве примера жесткого главы администрации, который старался замкнуть на себя доступ к президенту всех чиновников администрации, кремлевские старожилы вспоминают Анатолия Чубайса. У Волошина был другой стиль, рассказывают его бывшие подчиненные: он любил решать многие проблемы самостоятельно, вникать во все вопросы, лично встречался со множеством людей и мог до глубокой ночи проводить совещания. При этом он тщательно отслеживал все бумаги, которые попадали на стол президенту, и именно через него проходила вся документация. В первое время работы Путина, по воспоминаниям сослуживцев, на Волошина и вовсе был переключен коммутатор самого Путина. "Руководитель администрации всегда имел колоссальную власть за счет контроля над бумагами, которые ложатся на стол президенту. Он может что-то выкинуть или вписать что-то свое. Дальше все зависит от того, насколько президент доверяет главе администрации и насколько у него есть время вникать в какие-то вопросы",— делится бывший кремлевский сотрудник.

При этом большое внимание всегда уделялось кадрам — тому, кто именно за что отвечает. Например, бывшие сотрудники АП вспоминают, что первое время после переезда Владимира Путина в Кремль его график контролировал Игорь Сечин, долгие годы руководивший секретариатом Путина в мэрии Санкт-Петербурга. Сечин каждое утро встречал президента и провожал его до двери рабочего кабинета, используя все это время для обсуждения насущных вопросов с шефом. Впрочем, не Сечина называют автором идеи "проводить президента": до него сначала у машины, потом у входа, потом у лифта президента встречал глава администрации. Но когда Волошин стал появляться в кабинете президента уже после его приезда в Кремль, инициативу перехватил Сечин. В мае 2000 года Волошин передал график президента в ведение своего зама Дмитрия Медведева.

"Волошин все-таки политик и работал как политик. Он мог потратить треть рабочего времени на общение с журналистками. Но надо понимать, что он работал в то время, когда публикация в газете могла вызвать политический кризис. И он не только разъяснял, предупреждал о будущих шагах, но и спрашивал о возможной реакции и на основании этого мог корректировать будущие шаги",— вспоминает бывший коллега Волошина.

После ареста Михаила Ходорковского Волошин надолго покинул Кремль, вернувшись туда лишь в 2010 году в качестве руководителя группы при президенте по созданию в Москве международного финансового центра. Правда, в отличие от некоторых бывших руководителей АП вроде Валентина Юмашева, сохранившего кабинет на Старой площади (недалеко от кабинета президентского помощника Эльвиры Набиуллиной), Волошин работает в тихом офисе на Полянке.

Преемником Волошина стал его первый зам, знакомый Путина по юрфаку ЛГУ Дмитрий Медведев. В то время непубличный чиновник, Медведев запомнился коллегам как техничный бюрократ. "Он не проявлял такой заинтересованности во всем происходящем, как Волошин, но ему и не надо было. Он скорее выстраивал системную работу внутри аппарата: чтобы каждый занимался своим делом",— рассказывает один из бывших чиновников АП. Единственная мини-реформа администрации, проведенная Медведевым, заключалась в сокращении количества своих заместителей до двух (Сечин и Сурков) и переводе остальных в статус помощников президента. При этом у нового главы администрации был превосходный личный контакт с Путиным. В кабинет президента Медведев входил "слегка постучавшись". Пресс-секретарь премьера Медведева Наталья Тимакова не стала комментировать "Власти" тот период работы своего шефа.

Следующий важный этап в истории администрации наступил в 2005 году, когда Медведев в рамках операции "преемник" был отправлен в правительство в ранге первого вице-премьера. Тогда же возникла проблема, кто займет пост главы АП. Как вспоминают в разговоре с "Властью" сразу несколько чиновников, Путин одно время говорил подчиненным, что намерен доверить свою администрацию Игорю Сечину. Затем 9 ноября 2005 года, в разгар внутриэлитного обсуждения кандидатур на пост главы АП, Путин улетел в Сочи, где встретился с губернатором Тюменской области Сергеем Собяниным. На эту встречу, показанную спустя несколько дней по телевизору, никто тогда не обратил внимания. Пока на совещании с кабинетом министров через пару дней Путин не представил нового главу администрации: "Богатство России должно прирастать Сибирью... Сергей Семенович, возьмите стул и садитесь сюда".

В пользу Собянина говорили многие факторы: опыт работы в законодательном органе, успешный опыт в Тюмени, умение быть над схваткой в регионе с большим количеством бизнес-интересов, удаленность от сложившихся на тот момент кремлевских группировок. "Решение было красивым: человек из региона, который знает всю региональную кухню изнутри",— вспоминает бывший высокопоставленный чиновник АП. Подходил Собянин и по личным качествам. "Он был довольно жестким администратором и, что важно, умел отстаивать свою позицию. Если он принял какое-то решение, настроился на какой-то курс, дальнейшие споры с ним были просто бессмысленны",— рассказывает собеседник "Власти". Наконец, бывший тюменский губернатор не тащил в Кремль своих людей (кроме давней соратницы Анастасии Раковой), так что расстановка сил и распределение полномочий в Кремле сохранились.

Правда, с приходом Собянина в Кремль многие чиновники связывают нарастание беспорядка в работе кремлевской бюрократии. "Сам Собянин человек системный. Но единственное, чего не учел президент, Собянин вообще не представлял, как работает администрация. В Москве его почти никто не знал, а Путин ему ни публичной, ни аппаратной поддержки не оказывал. В итоге с документами и предложениями к президенту его замы и помощники начали ходить уже через голову главы президентской администрации",— вспоминает бывший кремлевский чиновник. Сам Собянин в разговоре с "Властью" сказал, что президент сам определяет, как и с кем из своих помощников ему общаться, отказавшись от дальнейших комментариев.

Тенденция к дезорганизации в Кремле усилилась после того, как Медведев стал президентом, а Путин — премьером. Тандем принял решение поменять местами руководителя аппарата правительства и руководителя администрации. Сергей Собянин ушел в Белый дом, а во главе медведевской администрации оказался выходец из структур Ленисполкома Сергей Нарышкин. "Идея Путина и Медведева заключалась в том, чтобы связать этой рокировкой администрацию и правительство в единую систему. Но уже через несколько месяцев после инаугурации выяснилось, что Нарышкин и Собянин почти не общаются",— рассказывает бывший сотрудник АП.

Многие сослуживцы Нарышкина по Кремлю вспоминают и его особую деликатность: "Сергей Евгеньевич старался лишний раз не беспокоить президента. Он не звонил первым и почти всегда ждал, пока Медведев сам ему не позвонит по какому-то вопросу. И тут выяснялось, что есть еще пара десятков тем для обсуждения". К тому же Медведев довольно много времени проводил в Горках, где у Нарышкина не было собственного кабинета. В итоге сотрудники администрации продолжили начатую при Собянине традицию ходить к президенту напрямую, координация между структурными подразделениями ослабла, а влияние приобрели чиновники, имевшие прямой доступ к телу президента. Кроме того, после переезда ключевой фигуры тандема в Белый дом многие вопросы решались именно в правительстве.

Сам Нарышкин много внимания уделял законотворческой работе, в частности работе над пакетом антикоррупционных мер, говорит его знакомый. Большую роль Нарышкин играл и в отношениях со странами СНГ, зачастую вмешиваясь в процесс публично. Еще одним детищем главы администрации была работа по регулированию интернета: в частности, именно при его содействии в Минкомсвязи была разработана, представлена и даже утверждена концепция "национальной поисковой системы" в интернете. Правда, до воплощения идея не дожила. Так что переход главы АП на пост спикера Госдумы в декабре 2011 года оказался в чем-то логичным.

После думских выборов администрацию президента возглавил Сергей Иванов — генерал СВР, давний знакомый Путина, конкурент Медведева в "гонке преемников" 2006-2007 годов, который во время президентства Медведева ушел в тень и трудился вице-премьером по военно-промышленному комплексу. Иванов непубличный, но системно мыслящий человек, к тому же имеющий доверительные отношения с Путиным, отзываются знакомые о новом главе АП. "Как раз такой человек, который нужен для нынешнего времени",— говорит один из сотрудников Кремля. На отправленные в начале февраля вопросы "Власти" Иванов отвечать не стал, зато недавно рассказал о своей работе "Комсомольской правде". По его словам, он видится с главой государства "почти каждый день": "Или я ему звоню, если что-то срочное. Мы практически каждый день либо видимся, либо по телефону разговариваем и не по одному разу".

В назначении главой администрации Сергея Иванова опрошенные "Властью" чиновники и эксперты усматривают четкий сигнал: после медведевской четырехлетки Владимир Путин снова делает АП главным центром принятия ключевых решений, которым он сам будет управлять "накоротке" через Иванова. Для этого же в Кремле после инаугурации высадился внушительный десант бывших министров путинского правительства, которые заняли посты советников и помощников президента (оставшиеся за стенами Кремля вроде Алексея Кудрина или Анатолия Сердюкова — редкие исключения). Под их кураторством созданы новые управления, советы и комиссии. Задача новых структур — задавать стратегические направления развития различных отраслей.

Мобилизационный вариант администрации нужен Путину для поиска ответов на ключевые вызовы, стоящие перед Кремлем в период его третьего срока. Главные среди них: "сланцевая революция" в США и ее влияние на доходы российского бюджета, падение популярности партии власти, продемонстрированное итогами думских выборов, а также чрезмерная связь существующих элитных групп с Западом ("Власть" писала об этом в материале "Бороться и скреплять" в N1 от 14 января 2013 года). Некоторые из ответов Кремлем уже озвучены. Например, именно АП стала главным источником идей по ужесточению законодательства в отношении оппозиции и главным мотором кампании по "национализации элит".

Решение новых задач, стоящих перед Кремлем, может потребовать от Сергея Иванова перестройки доставшейся ему в наследство структуры АП, которую можно описать как совокупность нескольких ключевых блоков. Первый из них — административно-бюрократический (референтура, протокол, документооборот, департаменты, готовящие аналитические материалы). Второй — кадровый, через который проходят все важнейшие назначения в системе властной вертикали (не случайно это направление в свое время курировали такие мощные фигуры, как Игорь Сечин и Виктор Иванов, а сейчас за кадры отвечает давний знакомый Путина по Дрездену, экс-заместитель главы МВД Евгений Школов). Третий блок — контрольный, в который входят государственно-правовое управление (под руководством бессменной Ларисы Брычевой) и контрольное управление (возглавляемое Константином Чуйченко). Четвертый блок — внутриполитический. В него входят управление по внутренней политике, а также управления, ответственные за имидж президента и медиаполитику и идеологию в целом (ныне этот блок — самый многочисленный в структуре АП). Сейчас этот важный блок, в 2000-х бывший вотчиной Владислава Суркова, находится в ведении первого заместителя главы АП Вячеслава Володина.

Пока что Владимир Путин и Сергей Иванов обходятся без структурной реформы АП, вместо этого для решения новых задач создаются новые управления и новые комиссии вроде важнейшей комиссии по развитию топливно-энергетического комплекса (ее ответсеком является президент "Роснефти" Игорь Сечин). Однако этот "ручной" метод управления администрацией и путь создания управлений под конкретных лиц имеет и издержки, прежде всего усиление аппаратных противостояний как внутри администрации, так и по линии Кремль—Белый дом. Характерный пример — судьба заместителя главы аппарата правительства Александры Левицкой, которая несколько месяцев назад пала жертвой аппаратной ревности. Выбирая между совещаниями у вице-премьера Ольги Голодец и у помощника президента Эльвиры Набиуллиной, Левицкая отправилась на встречу в Кремле, чем вызвала недовольство главы правительственного аппарата Владислава Суркова, рассказывает собеседник "Власти" в Белом доме. В итоге Левицкая лишилась большинства своих полномочий, после чего написала заявление об уходе.

"Роль администрации высока как никогда, а вот управляемость оставляет желать лучшего. Сергею Иванову сейчас придется выстраивать всю эту вертикаль по-новому и наводить порядок,— резюмирует высокопоставленный чиновник.— Сейчас бюрократическую машину приходится ремонтировать в процессе езды".

О том, как изнутри выглядят и чем заняты ключевые подразделения Кремля в первый год эпохи "Путин 3.0", читайте в ближайших номерах "Власти".