Уважаемый Евгений Максимович!
В соответствии с решением совещания от 9 февраля 1999 года направляю материалы по вопросам реконструкции банковской системы России.
Приложение на 19 листах
В. В. Геращенко
К вопросу о реструктуризации банковской системы России
I. Финансовое положение банков
По оценке Банка России, из 1473 действующих в настоящее время на территории РФ банков* 1032 (70%) являются финансово стабильными, т. е. не испытывают значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, не имеют дефицита капитала и способны работать без какой-либо государственной поддержки. Несмотря на то что на указанные банки приходится более 30% активов и привлеченных вкладов населения, они позволяют обеспечить полноценное функционирование банковской системы в 22 регионах страны. В 26 регионах в силу недостаточной насыщенности банковскими услугами полноценное банковское обслуживание возможно при создании на базе финансово стабильных банков из числа указанных "опорных" региональных банков.
Другая часть банков (441, или 30%) испытывает значительный дефицит ликвидных средств, капитала, не обеспечивает выполнение обязательств по платежам клиентов и не способна самостоятельно выйти из создавшегося положения (далее — проблемные банки). По мнению Банка России, 397 проблемным банкам оказание помощи со стороны государства нецелесообразно, так как затраты превысят потенциальный эффект восстановления их деятельности. 149 банков из указанного числа имеют явные признаки несостоятельности (банкротства).
44 проблемным банкам, в число которых входят 18 крупнейших банков Российской Федерации, необходима поддержка государства в силу их социальной и экономической значимости. На долю этих банков в настоящее время приходится около 50% активов и 45% вкладов населения. Потребность данных банков в государственной поддержке с учетом помощи исполнительных органов власти субъектов РФ и их учредителей (участников) оценивается в 75 млрд руб. на рекапитализацию.
Проведение процедуры реструктуризации требует соответствующего организационного и законодательного обеспечения. К числу первоочередных мер организационного характера относится обеспечение условий для функционирования Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), что требует прежде всего внесения средств в уставный капитал АРКО. В законодательной сфере необходимо принятие закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также принятие законодательства, обеспечивающего процедуры реструктуризации, в том числе закона "О реструктуризации кредитных организаций".
II. О будущей структуре банковской системы
Проведение скоординированной линии в деле реструктуризации банковской системы предполагает решение вопроса о ее будущей структуре. Решение данного вопроса должно базироваться на том, будет ли обеспечен необходимый уровень выполнения банковской системой функций, отвечающих потребностям экономики, включая прежде всего проведение расчетов и предоставление кредитно-депозитных услуг.
1. Система расчетов
Минимальное требование к банковской системе состоит в обеспечении системы расчетов. Это возможно при двух основных вариантах банковской структуры.
Вариант 1. Расчеты базируются на расчетной сети Банка России и Сбербанка РФ (центральное звено), крупных московских многофилиальных банков, в совокупности "закрывающих" своими филиалами все регионы России (Промстройбанк, СБС-АГРО, включая Агропромбанк, банк "Российский кредит"), и региональных банков.
Вариант 2. Расчеты базируются на расчетной сети Банка России и Сбербанка РФ и региональных банков.
С точки зрения функционирования собственно системы расчетов варианты представляются равноценными при том условии, что сеть региональных банков вполне покрывает потребности участников экономического оборота в проведении расчетов.
С позиции материальных затрат государства внешне более рациональным представляется второй вариант, т. к. поддержание указанных многофилиальных банков в функциональном состоянии требует затрат на капитализацию в общей сумме не менее 25 млрд руб. При этом развитие функциональных возможностей региональных банков, требуя затрат не менее 5 млрд руб., не позволяет в то же время обеспечить полноценное обслуживание крупной клиентуры и в определенной мере компенсирует потерю филиальной сети крупных банков.
2. Кредитование экономики
Вторым требованием к банковской системе является развитие функций по кредитованию экономики. При этом объективно стоящие задачи по реструктуризации экономики, а именно задачи по созданию и развитию ее рыночной структуры, предполагают более активное участие государства в этом процессе, в том числе стимулирование процесса кредитования банками реального сектора экономики. Данное направление развития кредитных услуг может требовать сохранения отдельных крупных многофилиальных банков, которые могли бы выполнить функции проводников государственной структурной и инвестиционной политики в сфере кредитования прежде всего агропромышленного производства (СБС-АГРО, включая Агропромбанк), а также в индустриальной и строительной сферах (Промстройбанк, банк "Российский кредит"). В то же время вопрос о необходимых элементах банковской структуры в целях реализации задач государственной экономической политики должен решаться в первую очередь правительством России.
3. Другие необходимые функции банковской системы
К таковым принадлежат обслуживание сбережений населения, а также внешних операций в широком смысле, включая обслуживание внешнего долга. Данный блок вопросов предполагает сохранение Сбербанка РФ и банков с государственным капиталом, функционирующих во внешнеэкономической сфере (Внешторгбанк, Внешэкономбанк, Росэксимбанк).
Исходя из сказанного, могут быть предположены два принципиальных варианта банковской системы, выбор одного из которых позволил бы Банку России и правительству России осуществлять целенаправленные координированные усилия по реконструкции банковской системы.
| Уровни | Банки | Банки | Вариант 1 | Вариант 2 |
|---|---|---|---|---|
| 1-й уровень Центральный банк Российской Федерации | ||||
| 2-й | Банки | Банки | Сбербанк РФ, | Сбербанк РФ, |
| уровень | контролируемые | общефедерально | Внешторгбанк, | Внешторгбанк, |
| государством | го значения | Внешэкономбанк | Внешэкономбанк | |
| специализирова | Российский | Российский | ||
| нные | банк развития, | банк развития, | ||
| Росэксимбанк | Росэксимбанк | |||
| отраслевого | СБС-АГРО, | |||
| значения | включая | |||
| Агропромбанк, | ||||
| Промстройбанк, | ||||
| банк | ||||
| "Российский | ||||
| кредит" | ||||
| Банки с | Прочие банки | |||
| частным | ||||
| капиталом | ||||
Несмотря на то что 1-й вариант является в краткосрочном плане менее экономичным, стратегически он представляется более приемлемым.
III. Реструктуризация региональных банков
Банк России исходит из того, что реструктуризация региональных банков является центральным звеном процесса реструктуризации банковской системы. Подходы Банка России к реструктуризации банковской системы регионов основаны на положениях документа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации", одобренного советом директоров Банка России и президиумом правительства РФ. Важной составной частью этой работы стало определение круга банков, которые станут "опорными" в регионах. При этом Банк России использовал ряд критериев, которые могут быть сведены в трем основным:
1. Экономическая и социальная необходимость сохранения банков.
Поддержка ряда банков необходима в регионах, где нет стабильно работающих банков, масштабы деятельности которых позволяют обеспечить регион минимальным объемом банковских услуг.
2. Возможность определения в качестве "опорных" ряда банков, исходя из интересов развития банковской системы региона.
В тех случаях, когда необходимость в поддержке банка небесспорна, но на него делается ставка администрацией региона с точки зрения развития системы банковских услуг, Банк России полагает возможным включить такие банки в число "опорных" при условии оказания им соответствующей поддержки со стороны администрации региона и акционеров (участников).
3. Минимизация государственных затрат на проведение процедур рестуктуризации.
При определении потенциальных "опорных" банков выбирался самый экономичный вариант с точки зрения объемов государственной поддержки.
По результатам проведенной в Банке России работы предлагается определить в качестве "опорных" для будущих региональных банковских систем РФ 79 банков в 67 регионах. Реструктуризация деятельности этих банков потребует выделения бюджетных средств в размере около 5 млрд руб. В 22 регионах Банк России, с учетом конкретной ситуации в банковской сфере (достаточная "насыщенность" этих регионов банковскими услугами), а также позиции исполнительных органов власти, считает нецелесообразным выделение "опорных" банков.
В целях установления очередности в решении вопросов о поддержке регионов в ходе реструктуризации их банков целесообразно исходить из приоритетов, определяемых правительством РФ и Банком России. При этом, на наш взгляд, должны быть учтены два обстоятельства:
1. Приоритетность региона с точки зрения государственной социально-экономической политики. По мнению Банка России, предпочтение должно быть отдано регионам, способным стать своеобразными "точками роста" экономики страны, а также регионам с критической ситуацией в социальной сфере.
2. Уровень обеспеченности региона банковскими услугами. Соответствующие расчеты Банком России проведены. Предпочтение следует отдавать регионам с низким уровнем обеспеченности банковскими услугами.
В первую очередь должна осуществляться реструктуризация банковских систем регионов, приоритетных одновременно по двум критериям. В остальных случаях решающую роль должны играть общие социально-экономические факторы. Очевидно, по ряду причин, исходя из финансовых возможностей федерального бюджета, в первоочередном порядке реструктуризация региональных банков может быть осуществлена в ограниченном числе регионов Российской Федерации.
IV. Реструктуризация крупных банков
Представляется целесообразным сохранить крупные многофилиальные банки, ориентированные на оказание широкого спектра услуг населению, а также важнейшим секторам реальной экономики: аграрному, промышленности и строительству.
К таким банкам Банк России, в частности, относит банковскую группу СБС-АГРО, включая Агропромбанк (184 филиала в 71 области (республике) Российской Федерации), Промстройбанк России (55 филиалов в 25 областях (республиках) РФ) и банк "Российский кредит" (57 филиалов в 43 регионах).
Согласно проведенным оценкам, затраты на рекапитализацию банков такой значимости составят не менее 25 млрд руб.
Оказание "финансовой помощи" со стороны Банка России указанным банкам ограничено рамками федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", который не позволяет Банку России участвовать в капиталах банков, а также федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", в котором не предусматриваются какие-либо ресурсы со стороны правительства. Для целей рекапитализации указанных банков также рассматривается и возможность привлечения иностранного капитала.
Если внешние источники рекапитализации изыскать не удастся, то вопрос о стратегической поддержке указанных банков должен решаться в рамках возможностей федерального бюджета.
Вопрос о сохранении других крупных банков, испытывающих серьезный дефицит капитала и ликвидности, должен решаться в зависимости от характера причин, обусловивших трудности банков, качества планов их финансового оздоровления и степени их выполнения, от размера финансовых проблем банка, а также от общей величины средств, направляемых государством на поддержку банковской системы.
V. Взаимодействие банковской системы с реальным сектором экономики
До августа 1998 года все государственные органы создавали стимулы для концентрации и использования ресурсов банков на обеспечение расходов бюджета. Более разумным путем является кардинальная переориентация финансовых потоков, которые концентрируются в банковской системе. Банковские ресурсы должны использоваться главным образом в операциях с реальной экономикой.
Сложившиеся макроэкономические условия деятельности представляют банковской системе ограниченный круг возможностей для работы с экономикой. Исходя из этого государство должно выбрать приоритетные направления для поддержки. В качестве таких направлений могут быть рассмотрены:
стимулирование внешнеэкономической деятельности;
инвестиционные проекты в развитие передовых технологий и промышленность, прежде всего в экспортное производство и импортозамещение;
обеспечение реструктуризации и повышения эффективности сельского хозяйства;
кредитование жилищного строительства (ипотека).
Необходимо предусмотреть четкое определение структурных приоритетов промышленной (в широком смысле) и региональной политики и создание системы финансовых стимулов развития реального сектора (умеренные налоги, государственные гарантии по кредитам и др.).
В этой связи также требуют своего решения проблемы, связанные с налогообложением кредитных организаций, а именно отнесение расходов по оформлению резервов на возможные потери по ссудам на уменьшение налогооблагаемой базы, а также исключение налогообложения положительных валютных курсовых разниц по собственным средствам банков.
VI. Привлечение иностранного капитала
Банк России считает оправданным расширение присутствия иностранного капитала в банковском секторе России, особенно при наличии заинтересованности учредителей банков в увеличении вложений капиталов в целях развития операций с реальным сектором российской экономики. Определяющим фактором привлечения иностранного капитала являются меры, предпринимаемые правительством по оживлению экономики и восстановлению ее производственного потенциала.
Меры правительства должны быть направлены на предоставление государственных гарантий для средств, вкладываемых иностранными инвесторами в реальный сектор экономики для решения приоритетных народнохозяйственных задач.
Наиболее реальными в отношении иностранных инвесторов представляются в этой связи следующие шаги государственных органов:
1. Предложение иностранным инвесторам возможности конвертировать средства, полученные в результате новации обязательств государства по реструктуризации ГКО-ОФЗ, в инвестиционные проекты на существенно более выгодных условиях, чем простая репатриация средств.
2. Страхование политических и иных системных рисков по операциям в России, в т. ч. в приоритетных отраслях.
Банк России продолжает работу по созданию дополнительных благоприятных регулятивных условий для привлечения иностранного капитала в банковскую систему без ущерба для финансового состояния банков и устойчивости банковской системы.
VII. Проведение банками бюджетных платежей
В целях решения бюджетных проблем возможно рассмотрение вопроса об ограничении круга банков, которым предоставлено право выполнять функции обслуживания фискальной системы. Что касается выделения платежей в бюджет и внебюджетные фонды в отдельную банковскую операцию, подлежащую лицензированию, то ведение банковского счета уже является банковской операцией, закрепленной в п. 3 ст. 5 федерального закона "О банках и банковской деятельности".
Со своей стороны Банк России в рамках надзорных полномочий принимает дополнительные меры по контролю за выполнением банками функций налоговых агентов.
*Без учета Сбербанка РФ.