Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации по вопросу о состоянии денежного обращения, системы расчетов и мерах по преодолению кризиса в финансово-банковской системе
О состоянии денежного обращения и системы расчетов
Кризисное состояние экономики России усугубляется кризисом финансово-банковской системы, параличом системы расчетов, резким сокращением ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему.
Начиная с 17 августа т. г. произошло кардинальное изменение принципов осуществления денежно-кредитной политики. Расширение валютного коридора и отказ от своевременного погашения ГКО-ОФЗ привели к смене как экономических ориентиров (более высокие инфляционные ожидания при ускоренном росте обменного курса), так и инструментария (отказ от массивных валютных интервенций и невозможность проведения операций на открытом рынке).
Предоставление стабилизационного кредита МВФ не привело к улучшению ситуации и повышению доверия участников финансового рынка к политике Банка России. В результате получения стабилизационного кредита МВФ в размере 4,8 млрд долл. США валовые международные резервы в июле увеличились всего на 2,2 млрд долл. США, поскольку остальные валютные средства были израсходованы Банком России на валютные интервенции.
Несмотря на то что проведение жесткой кредитно-денежной политики снижало давление на обменный курс, ограничивая спрос на валютном рынке, происходило сокращение валютных резервов Банка России. Отказ от выпуска новых ГКО-ОФЗ привел к появлению на рынке значительного объема рублевых средств, которые поступали на валютный рынок. Такая политика банков на фоне обесценения их активов и жесткой кредитно-денежной политики к середине августа привела к обострению проблемы текущей ликвидности коммерческих банков. Недостаток рублевых средств вызвал неплатежи на межбанковском рынке в первые дни августа, а затем прекращение его функционирования вследствие дефицита взаимного доверия банков.
Реструктуризация государственных ценных бумаг привела к ухудшению финансового положения коммерческих банков (в том числе системообразующих), которые ввели ограничения по обслуживанию своих клиентов, мотивируя эти ограничения недостатком наличных денежных средств. Однако неустойчивое финансовое положение целого ряда банков, в том числе и системообразующих, сложилось до момента объявления о реструктуризации государственных ценных бумаг. Портфель государственных ценных бумаг коммерческих банков в период до реструктуризации составлял в среднем от 5 до 25% активов банка. Наибольший объем вложений в государственные долговые обязательства приводится у Сбербанка России, доля вложений которого в ГКО-ОФЗ составляла на 1 августа т. г. 56,8% активов банка. В то же время доля вложений в государственные долговые обязательства "СБС-Агро" и Инкомбанка в величине активов составляла на вышеназванную дату соответственно 15,1 и 11,9%, при этом вложения в ГКО-ОФЗ, свободные от обязательств, в общей сумме активов составляли 9,3 и 66,9%. Таким образом, неустойчивое финансовое положение ряда кредитных организаций сложилось до объявления о реструктуризации государственных ценных бумаг.
Для увеличения текущей ликвидности банков Центральный банк Российской Федерации несколько либерализовал доступ к своим кредитам, а с 24 августа снизил нормативы по обязательным резервам на 1% (с 11 до 10%). Однако все рублевые средства, появившиеся в распоряжении банков, вновь оказались на валютном рынке, что привело к резкому увеличению спроса на валюту и неконтролируемому росту курса доллара. В такой ситуации участие Банка России на валютном рынке стало скорее дестабилизирующим фактором, так как сдерживание роста курса доллара с помощью массивных валютных интервенций создавало ожидание его резкого скачка в ближайшем будущем и стимулировало вложения в иностранную валюту, при этом предложение валюты со стороны коммерческих банков полностью отсутствовало. С 26 августа Банк России отказался от контролирования обменного курса путем участия в валютных торгах, израсходовав в период с 14 по 26 августа валютных средств на сумму 2,3 млрд долл. США.
Несмотря на ухудшение текущей ликвидности коммерческих банков, увеличение ее с помощью ослабления кредитно-денежной политики приводит к негативным последствиям для денежного обращения. В условиях ожидания роста курса доллара, а также в результате отсутствия альтернативных инструментов для вложения средств любые свободные рублевые средства будут направляться на валютный рынок. Таким образом, решение проблемы банковской ликвидности за счет увеличения предложения денег приведет к обесценению национальной валюты и в условиях роста инфляционных ожиданий — к спиральному росту цен и полной дестабилизации денежного обращения.
Подтверждением этому служит финансовая ситуация в начале сентября т. г., во время которой Центральный банк Российской Федерации для увеличения ликвидности банковской системы установил для коммерческих банков дифференцированные резервные требования, снизив их в зависимости от объема вложения в ГКО-ОФЗ по состоянию на 1 августа 1998 года. Ряду коммерческих банков были предоставлены стабилизационные кредиты. В результате ослабления кредитной политики появившиеся в распоряжении банков рублевые средства были направлены на валютный рынок. Курс на электронных торгах (ММВБ) в начале сентября возрос более чем в три раза, что является прямым следствием резкого увеличения рублевого предложения.
В результате банковского кризиса произошло снижение ликвидности финансовых рынков и массовое снятие вкладов населением. Только в Сбербанке России объем вкладов сократился в августе т. г. на 8,4 млрд руб., или порядка 7%. Отток вкладов населению вызвал существенное снижение денежного мультипликатора, сократившегося к началу августа с 2,39 (на начало 1998 г.) до 2,24. Денежный мультипликатор продолжает падать, при этом его величина может снизиться к концу года до 2.
Последствия кризиса банковской системы проявились по следующим направлениям:
1. Произошло резкое обесценение активов банков, находившихся в виде государственных ценных бумаг и акций, и ликвидирован основной финансовый инструмент, использовавшийся банками в качестве средства среднесрочного инвестирования.
2. Возросли (в рублевом выражении) обязательства банков по внешним кредитам и форвардным контрактам.
3. Резко уменьшился размер межбанковского кредита ввиду ненадежности большинства банков.
4. Возникла неплатежеспособность ряда банков (в том числе системообразующих).
Кризис банковской системы способствовал дестабилизации денежного обращения. В результате банкротства целого ряда системообразующих банков, задержки коммерческими банками проведения платежей снизилось доверие субъектов хозяйствования и физических лиц к банковской системе, что привело к росту расчетов, осуществляемых в наличной форме, снижению объемов инкассации, резкому оттоку вкладов населения из банковской системы и усугублению кризисного состояния коммерческих банков.
В результате кризиса системы расчетов произошло резкое снижение поступлений в федеральный бюджет налогов и платежей. Кассовое поступление платежей в федеральный бюджет за период с 1 по 21 сентября т. г. составило порядка 6 млрд руб., что на 2,4 млрд руб. ниже поступлений за соответствующий период прошлого месяца и на 4,5 млрд руб. ниже поступлений на аналогичный период прошлого года. В этих условиях Правительству Российской Федерации и Банку России необходимо предпринять скоординированные действия по нормализации налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики.
Меры по преодолению кризиса в финансово-банковской системе
Преодоление кризиса в финансово-банковской системе, а также реструктуризация банковского сектора являются приоритетными задачами Банка России и Правительства Российской Федерации, поскольку промедление в этом вопросе может вызвать паралич расчетов и дестабилизацию финансовой системы страны. В этих целях предлагается реализовать следующие меры по оздоровлению банковской системы.
1. Оздоровление банковского сектора необходимо обеспечить за счет ликвидации финансово несостоятельных банков, стимулирования процессов концентрации банковского капитала, осуществления поддержки Центральным банком Российской Федерации стабильных и перспективных банков. Сокращение количества кредитных институтов позволит оставшимся коммерческим банкам увеличить прибыльность своих операций. В краткосрочной перспективе этот процесс будет иметь негативный эффект на экономику, поскольку снизит количество потенциальных кредиторов и осложнит получение кредитных ресурсов, однако в среднесрочной перспективе реструктуризация банковской системы позволит повысить ее устойчивость и расширить ресурсную базу кредитных организаций.
2. Осуществление реструктуризации банковского сектора должно предусматривать меры, включающие смену руководства банков, тщательный анализ баланса, уменьшение в случае необходимости капитала и в некоторых случаях — национализацию банка. Последствием национализации банка должно являться либо его банкротство, либо перепродажа банка в частные руки новым владельцам. Частичная рекапитализация банков на первом этапе абсолютно неизбежна, однако поддержка со стороны государства должна быть выборочной и ограниченной по объему. Рекапитализацию банков целесообразно проводить в отношении наиболее благополучных и перспективных банков. При этом социальная значимость и системообразующий статус крупнейших банков не должны означать обязательного получения государственной поддержки. В целях сохранения системы расчетов необходимо также учитывать региональный аспект при проведении рекапитализации кредитных организаций. Рекапитализацию банков следует проводить таким образом, чтобы стимулировать кредитование банками реального сектора экономики и способствовать восстановлению рынка ценных бумаг, вложению капитала в долгосрочные государственные облигации.
К коммерческим банкам, претендующим на государственную поддержку, необходимо применять жесткие меры пруденциального надзора, направленные в первую очередь на раскрытие информации о состоянии кредитного портфеля банка и структуре его долгов.
3. Одной из мер по преодолению кризиса финансово-банковской системы должна стать либерализация деятельности иностранных кредитных институтов на российском рынке за счет снижения требований на открытие и ведение счетов корпоративных клиентов и физических лиц при введении одновременно условий по обязательному инвестированию средств в реальный сектор экономики Российской Федерации.
4. В целях повышения устойчивости коммерческих банков в послекризисный период необходимо ужесточить требования Банка России к минимальному объему капитала банков, что позволит оздоровить банковскую систему, ускорить процессы концентрации банковского капитала и повысить надежность банковской системы в целом.
5. Для оказания помощи кредитным организациям в условиях финансового кризиса необходимо провести переговоры с международными финансовыми организациями и в первую очередь с МБРР и ЕБРР по вопросу финансовой поддержки реструктуризации банковской системы России.
6. Важной мерой по преодолению кризиса в финансово-банковской системе является корректировка порядка реструктуризации государственных обязательств, содержащегося в заявлении Правительства Российской Федерации и Банка России от 17 августа 1998 года и постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1998 года #1007 в части обеспечения равных условий всем категориям инвесторов рынка государственных обязательств.
Преодоление кризиса в объявлении Правительством Российской Федерации решения о выполнении обязательств на рынке внутреннего долга перед всеми владельцами государственных ценных бумаг по срокам погашения.
Безусловным приоритетом является погашение просроченной задолженности со сроками погашения, начиная с 19 августа 1998 года. Вместе с тем, одномоментная оплата государственных обязательств в объеме просроченной задолженности (порядка 19,7 млрд руб.) вызовет неконтролируемый спрос на иностранную валюту, как со стороны нерезидентов, так и со стороны российских коммерческих банков, что в свою очередь, усилит инфляционные процессы.
Одновременно иностранные владельцы государственных ценных бумаг, очевидно, не будут удовлетворены таким решением, что в связи с неурегулированностью проблемы исполнения форвардных контрактов российской банковской системой будет крайне негативно отражаться на ее состоянии.
В этой связи предлагается ввести в схему реструктуризации государственных ценных бумаг элементы, делающие получение рублевой выручки крайне невыгодным для нерезидентов.
Важнейшей составной частью решения о реструктуризации является пересмотр Банком России режима функционирования за счет типа "С" в сторону запрета на срок от 6 месяцев до года репатриации выручки с этих счетов. Средства, накопившиеся на указанных счетах от погашения государственных ценных бумаг, предлагается использовать на приобретение новых видов государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте.
Одновременно необходимо принятие Центральным банком Российской Федерации мер по максимальному предотвращению возможности конвертации средств резидентов в иностранную валюту и переводу средств за пределы Российской Федерации.
В целях уменьшения долга Правительства РФ по государственным ценным бумагам, номинированным в рублях, а частично и в иностранной валюте, предлагается использовать механизм погашения обязательств по форвардным контрактам, заключенным между нерезидентами и российскими банками, государственными ценными бумагами со сроком погашения до 31 декабря 1999 года.
В целях рефинансирования части текущих обязательств со сроками погашения до 31 декабря 1999 года, принадлежащих резидентам РФ, предлагается выпустить низкодоходные конвертируемые облигации на сумму до 80-90% долга. Часть указанных облигаций может быть использована в дальнейшем в процессе приватизации.
При реализации вышеизложенной схемы реструктуризации государственных ценных бумаг повышение ликвидности банковской системы будет происходить за счет увеличения у коммерческих банков портфеля государственных долговых обязательств, что позволит минимизировать объем кредитов Банка России, предоставляемых коммерческим банкам.
Предлагаемые меры направлены на стабилизацию положения в финансово-банковской системе и позволят восстановить систему расчетов в экономике.